二、我国服务价格形成与管理制度改革的实践与创新

（一）服务业价格改革：内容与进程服务价格改革从以下几方面展开：

1、放开竞争性的服务价格和收费

随着《国家计委和国务院有关部门定价目录》（2001年8月1日起实施）的颁布，除重要交通运输价格和收费、邮政基本业务收费、电信基本业务资费、金融结算和交易服务基准价格及浮动价格、部分医疗服务价格、部分重要药品价格以及法律法规有明确规定和国务院根据市场状况变化授权国家计委管理的服务价格等五类服务价格或收费外，其余的服务价格和收费已逐步放开由市场调节形成。

2、放松对垄断行业的服务价格的管制

与许多发展中国家相同，我国垄断性行业改革的初始动力来自于对资金的需求。20世纪80年代初、中期，提供重要基础产品和服务的垄断性行业一度成为制约我国经济发展的瓶颈，单纯依靠政府投资已无法满足市场高速增长的需要。为了解决供给短缺和投资不足的问题，吸引社会资金、放松价格和进入管制就成为这一时期合乎逻辑的政策选择。例如20世纪80年代初期，对电信部门放松了价格管制，从而显著提高了电信部门的盈利水平和投资能力；为了打破垄断的市场结构，逐步将原有独家垄断的企业采取“横向”分拆的方式，将其重组成能够在相同的业务领域展开相互竞争的公司，电信行业形成了由中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通和中国卫星通信六家公司并存的市场格局，并形成一定程度的竞争格局。在交通运价方面，1987年放松了民航运输市场的进入管制，允许有条件的地方成立航空公司，等等；2004年实施《民航国内航空运输价格改革方案》，明确对国内航空运输实行政府指导价，进一步扩大航空运输企业定价自主权。铁路运价，2002年出台了《部分旅客列车票价实行政府指导价方案》，实行铁路客运价格随市场供求关系变化适度浮动的机制，使铁路运输企业具有一定的价格自主权。同年，水运价格全部放开。

与以往的改革相比，当前不断推进的垄断性行业改革开始触及深层次体制性矛盾，新一轮改革的目标是改变计划垄断体制，引入适合行业特点的市场竞争体制。如果说以往的改革仅着眼于“发展”，或者说解决供给瓶颈问题，那么当前的改革则是着眼于解决“效率”和“发展”的双重问题，也就是说通过引入竞争机制提高运营效率和投资效率，利用市场机制调动各类投资者的积极性，实现高效率的发展。

3、改革公用事业和重要服务价格管理体制

一方面，对一般服务逐步引入市场机制，放开价格由市场调节。另一方面，区别不同情况，通过规范管理和采取灵活多样的价格形式，妥善处理国家、经营单位和消费者之间的利益关系。

（1）医疗服务价格。针对医院经营亏损问题，从1980年起对医疗收费实行自费和公费两种收费办法。1985年和1989年，先后调整了医疗服务中技术劳务性医疗收费标准。进入90年代，根据中共中央、国务院《关于加快发展第三产业的决定》，医疗服务价格改革的步伐加快。1996年10月至2001年9月，根据中共中央、国务院和相关部委的规定，全面推进医疗保险制度、药品生产流通和医疗机构三项体制改革。在医疗服务价格改革方面，采取了以下政策措施：第一，制定了国家医疗服务价格的方针政策、作价原则；规范医疗服务价格项目名称和服务内容；制定医疗服务成本测算办法。第二，改革医疗服务价格管理形式。进一步明确并下放管理权限，国家基本医疗保险用药中的乙类药品下放省级价格主管部门管理，医疗服务价格也可下放到地、市级管理，并进一步放宽特需医疗服务指导价格。对医疗服务价格实行政府指导价和市场调节价。对非营利性医疗机构提供的医疗服务实行指导价；对营利性医疗机构提供的医疗服务实行市场调节价，医疗机构根据实际服务成本和市场供求情况自主制定价格；非营利性医疗机构提供的医疗服务由政府定价改为政府指导价，同时对同等医疗机构实行分等定价，对医务人员根据技术和劳务价值实行分等定价。第三，规范全国医疗服务价格项目，实行全国统一的医疗服务价格目录。共制定了3966个医疗服务项目，统一了项目名称、项目编码、项目内涵以及除外内容。第四，确定医疗服务价格制定原则及方法。“九五”期间，全国有26个省、自治区、直辖市调整了医疗服务价格，有的省甚至连续几次调整。1996~2000年，各地医疗服务提价总金额70多亿元，年均调价幅度达12%左右。2004年又重新规范和调整了医疗服务项目，同时按照“总量控制，结构调整”的原则，通过增设诊察费、护理费，适当提高手术价格，降低大型医用设备、治疗价格等措施，有升有降地调整了不合理的医疗服务价格。

（2）教育收费。对公办学校收费主要实行调整的办法。主要有：1989年5月规定了教育收费项目、标准和审批权限；从2001年起在农村贫困地区试行“一费制”收费办法；2002年将试行范围调整为在国家扶贫开发工作重点县的农村小学和初中试行。随着教育体制改革的深化，中小学杂费标准逐步提高。高等学校收费方面：对高等学校实行收费制度是从委托培养学生开始的，到1989年全面对高等学校学生实行收费制度；1994年在国家教委所属37所高校进行了招生计划内外学生收费并轨改革试点，1995年全国有23个省、自治区、直辖市共246所高等学校实行了招生收费并轨改革，到1996年增加到660多所高校；高校学费、住宿费标准一般稳定在2000元/年的水平。对于民办学校的收费，则实行由市场调节的办法。

（3）邮电价格。电讯价格：改革的目标已确立，即建立完善的在政府宏观调控下主要由市场形成的价格机制；电信业务的资费标准和资费结构由电信业务经营者自主确定；市场竞争不充分和与电信用户利益密切相关的基础电信业务资费，国家实行上限管制。目前，电信资费市场化形成机制打破了一家垄断的局面，电讯行业有六大公司，市场竞争格局初步形成。在逐步进行结构调整的同时，电信资费市场化的步伐也在加快。并在已放开部分电讯业务资费的基础上，进一步放开了IP电话、无线寻呼等34项已形成竞争的电信业务资费；由政府管理的（含中央、地方）电信资费项目只有20项左右，政府制定电信资费的透明度大大提高。邮政资费：邮政部门正在进行政企分开的改革，邮政资费的改革将提到议事日程上来。

（4）旅游价格。主要是将部分旅游门票的定价权下放或放开，仅2000年就下放了20个国家级旅游景点价格管理权限，修订并重新发布《游览参观点门票价格管理办法》，进一步改善了游览参观点价格形成机制。同时，为维护消费者权益和正当的竞争，对旅游价格和收费进行整顿和规范，使旅游价格环境得到净化，旅游得到健康发展。

4、改革政府对服务价格的管理方式，规范政府价格行为，提高价格决策科学化、民主化程度

价格管理工作重心从以定调价为主转移到以“定规则、当裁判、搞服务”为主上来。第一，制定政府价格行为规则，对政府价格主管部门在制定或调整实行政府指导价、政府定价的商品和服务价格时，有关受理申请、调查、认证或听证、审核、决策、公告、跟踪调查和定期审价等过程需要遵守的程序做出了规定，从程序上促进价格决策的科学性。第二，实行政府价格决策听证制度。在电信资费、铁路和公路运输、药品和医疗服务、城市公用事业、中介服务价格制定或调整过程中，逐步引入价格决策听证制度和专家评审制度。第三，实行政府价格决策集体审议制度，由集体审议机构审议做出制定或调整价格的决策。第四，建立成本监审制度，规范政府定价成本监审行为。第五，实行价格公示制度。对政府制定或调整的指导价、政府定价，由制定或调整的政府部门在媒体和指定报刊上公布，主动接受社会监督，发挥社会舆论和新闻媒体对政府价格管理工作的监督作用。

5、理顺服务价格关系和价格体系

在放开一些竞争性服务价格的同时，对仍由政府管制和直接制定的服务价格，进行了有升有降的调整。

（二）服务价格改革取得的成效

第一，服务价格形成市场价格、政府定价和政府指导价三种形式，由市场形成价格的比重逐步加大，市场配置服务资源的作用有所加强。

第二，服务业中某些行业或部门的垄断逐渐被打破：①部分垄断性服务行业初步实现了政企分开。如电讯、电力、民航等行业通过拆分成立多个公司，并将行业管理机构与经营公司相脱钩，政府管理职能基本移交给相关监管部门。②行业进入壁垒降低，行政审批、行政干预等行政性进入壁垒弱化，民营资本开始进入。③产业重组取得进展，市场主体多元化及其竞争的市场格局初步形成。通过对垄断行业进行拆分，引入竞争机制，形成多个市场主体，实现一定程度的竞争。④国有企业进行引入现代企业制度的改革，在公司治理结构、运行机制、内部管理制度等方面进行改革，并在明晰产权、实现投资主体多元化方面取得了一些成绩。⑤积极探索建立现代监管体制。所有这些，对服务产品价格改革起到了积极的推动作用。

第三，服务产品价格或收费不合理的状况有所改变，服务价格总体水平有所提高。“十五”期间，除少数服务产品价格外，多数服务产品价格或收费每年都呈小幅上升之势。这一时期服务价格总水平提高了301个百分点，年均上升54%，其中医疗服务价格和教育收费都有较大幅度的提高。服务价格长期偏低的状况已有所改变，原来扭曲的价格关系得到一定程度的理顺。

第四，服务价格改革在一定程度上促进了服务业的发展。盈利性服务业、劳动密集型和资金密集型的盈利性服务业，其价格放开由市场机制形成，在服务需求上升规律作用下价格普遍上扬，从而刺激这些行业生产要素投入增加，这些行业得以较快发展。

（三）服务业价格改革中的问题：创新不足

1、市场化改革进展缓慢，服务价格形成的市场化程度不高，价格对服务业发展的促进作用没有很好地得到发挥

其原因：一是重调整轻改革。到目前为止，服务业价格改革大多表现为频繁地调整价格，而对价格形成机制市场化的改革重视不足、着力不够，这在航空运价、铁路运价和邮政资费改革方面尤为突出。有的则是对市场化改革的认识出现偏差，把市场化改革与加强政府管制对立起来，以市场化取代政府的必要控制，致使对有的服务价格或收费政府该管的没有管好，不该管的又存在不必要的干预，从而在教育、医疗等服务业的价格改革出现一定程度的方向性偏差，使改革的效果受到影响。二是垄断问题远没有解决。目前我国一些重要的服务行业或部门，主要由国家投资建成，其价格也由政府直接制定或审批，形成一些服务行业或部门不仅具有自然垄断性，而且由于政府的直接管制所形成的行政垄断和经济垄断甚至信息垄断并存的现象，使服务产品价格的形成缺乏规范化、合理化。导致一些非盈利性服务行业，如教育、体育、社会福利事业，由于价格受到政府的严格管制，市场机制和价格机制难以发挥作用，基本上依靠财政扶持。由于财力支持不足，这些行业再生产乏力，其发展滞后于国民经济和社会发展，不能满足旺盛需求。三是价格形成不科学、不合理的问题依然存在。如价格形式单一，以企业个别成本作为定价依据，缺乏科学性，定价成本约束软化；价外加价和乱收费的现象较为严重，在价格违法投诉案件排序的前六个行业中，服务业占了四个，其中教育连续六年居于首位。四是统一、有序竞争的服务市场还未形成。对于放开由市场竞争形成的服务价格缺乏正常、正当的竞争。目前有的服务市场相当混乱，无序竞争、不正当竞争、价格欺诈等问题相当严重。五是由于市场准入的障碍，严重影响一些服务业的市场化经营和价格形成的市场化。这突出表现在医疗保健服务等行业，虽已实行市场化经营，但基本未对非公有经济开放，企业缺乏竞争对手而处于垄断地位，加上医疗服务的特殊性，导致在供给紧张的情况下价格大幅度上涨，但服务质量并未得到相应的提高。

2、价格的形成缺乏有效的监督、规制

规制服务价格的法律法规不健全、不完善；定调价程序中监管机制不完善。表现为价格主管部门在定调价过程中部门内和部门外的监督和约束机制尚不健全，在行使公共权利过程中往往会屈从于相关的主管部门或地方政府的压力，影响监督监管的效果。例如医疗服务价格，对于卖方来说，谁出的价高就卖给谁；对于买方而言，也是谁的价高就买谁的，严重违背市场竞争的法则。但因监管大多依赖行政手段，没有在制度层面从根本上实施解决问题的措施，虽多次降价而收效甚微。在对价格的审批方面。由于信息不对称，价格主管部门难以了解药品的生产经营成本，审批的价格难以做到科学合理；对新药的价格审批则缺乏认真细致的工作，往往把一些经过改头换面的药品审为新药，使这些药品的价格获得合法的提高。加上审批中存在权钱交易，进一步加重这方面的问题。这些现象存在的根源是，我国目前还缺乏真正意义上的医疗服务第三方购买者。即在大多数情况下，医保机构没有运用其强大的购买力代表病人向医疗服务机构购买服务，从而对医疗服务的品质和价格实施有效的监控，目前医保机构对服务提供者的行为近乎不闻不问。顾昕：《全球性医疗体制改革的大趋势》，《中国社会科学》2005年第6期。

3、自然垄断的服务业价格改革，突出存在两方面的问题

（1）经过放松价格管制的改革，较快地消除了这些行业的供给制约，但同时也逐渐暴露了长期存在的体制矛盾。最为突出的现象是垄断部门的垄断利益合法化，在保持垄断经营格局不变的前提下放松价格管制，其结果只能是剥夺消费者剩余，使得垄断部门获得超额的垄断利润，行业垄断性越强，“高成本、高价格、低效率、低服务质量”的问题越突出。

（2）竞争机制的引入虽然打破了单一的价格形式，但目前的做法仅停留在对原垄断企业的垄断性经营业务和非垄断性经营业务进行“分拆”的层面，尚未形成规范的准入制度，垄断环节的垄断业务还不能形成企业间的竞争。由于新厂商没有随时进入的可能和缺少潜在竞争者，在位厂商缺乏来自其他厂商和新进入者的竞争压力，也就没有提高效率、降低价格和改善服务的动力。使改革有可能蜕化为在原垄断企业内部瓜分利益，甚至将“大垄断”演变成“小垄断”、集中垄断分拆为分散垄断；或者改革的结果仅仅是打破了厂商垄断，而仍不放弃国有包办，“改革”演变成为“分拆”而“分拆”，“竞争”也演变成缺乏预算约束的国企之间的拼争；而政府管制职能的改革也将因此而延缓。

4、在政策上对服务业存在价格歧视

例如，服务业在用水、用电、用气、用地等方面与其他产业相比，其价格明显偏高，背离中央提出的“把服务业放在与农业、工业同等重要的位置”的要求。

5、价格不能起到促进降低成本、提高效率和质量的作用

时至今日，我国服务业的垄断仍主要是“条条块块”式的行政垄断，这种垄断不是经济学意义上的经济规模集中，而是“以省为实体”的地区垄断，资产比较分散，规模竞争的优势并不明显。这种行业性行政垄断，其规模扩大并没有带来成本的下降，反而呈现出比同期物价指数更高幅度的上涨。甚至在20世纪90年代中后期以来，在物价回落负增长时期，垄断性服务行业产品和服务的成本仍然保持快速上涨的态势，提高价格成为这些行业增加收入、获取高额利润的手段，普遍缺乏提高劳动生产率和服务质量的动力，劳动生产率和服务质量十分低下。服务业的价格改革变成了服务价格上涨手段，这就是为什么许多服务产品价格听证会成了“听涨会”、一“听”就“涨”的重要原因。