三、深化服务价格改革的思路

服务价格改革的最终目标，是使大部分服务产品的价格由市场竞争形成，建立、完善和强化市场机制的作用，充分发挥价格机制配置服务资源、调整服务供给结构、提高服务质量、促进服务业发展的作用。同时规范和完善政府对自然垄断性服务价格、公共性和准公共性的服务产品价格的管制，实现政府定价的科学化、民主化、合理化。

（一）深化服务价格改革的对策建议

1根据不同情况，选择不同的服务价格决定模式

目前比较流行的服务价格模式，主要有边际成本定价、平均成本定价和最大利润定价三种。其中，边际成本定价模式是以提高资源分配效率为目标的价格形成模式。但对于自然垄断型的服务业，由于规模经济的作用，成本随着提供的服务量的增加而递减，采用这种模式有可能导致企业出现亏损。而对于具有竞争机制但有一定限制的服务行业，由于成本一般是递减的，若采用这一定价模式，就会使企业获得超额利润。因而，这两种类型的企业均不宜采用这一定价模式。平均成本定价模式，是政府或主管部门在限制企业获得超额利润的同时，以实现盈亏平衡为条件，采取尽可能使经济福利最大化的价格决策模式。在采用这一定价模式时，对于成本递减型的服务企业，为了实现盈亏平衡，就必须把价格定得比边际成本高一些，以避免出现亏损；对于成本递增型企业，将价格定得比边际成本低一些，则可以消除超额利润，使盈亏处于平衡状态。最大利润定价模式，会导致企业价格水平大大高出边际成本，从而使企业获得较高的利润水平，这对企业来说是最优选择，但对于消费者则不利。可见，如果以社会经济福利的大小为标准来比较或选择服务业定价模式，则有以下几种不同的选择：一是对于成本递增型服务业，平均成本定价模式最佳，边际成本定价次之，最大利润定价模式最劣。对于这类企业，如果不限制企业自由进入，由于竞争的作用，会导致超额利润的消失，企业只能获得正常利润，从而有利于资源的优化配置和社会经济福利最大化的实现。二是对于成本递减型服务行业，边际成本定价模式为最佳，平均成本定价模式次之，最大利润定价模式最劣。对于这类企业，由于采用边际成本定价模式会使企业亏损，因而只能选择次优的平均成本定价模式，使企业能够得到生存和发展。参见高炳华：《服务业定价模式研究》，《价值工程》2001年第4期。

具体到公用事业服务价格，由于不同的公用事业的不同发展路径、不同发展阶段、不同发展条件，要求价格在其中发挥的作用、达到的目的的效果也不同。公用事业公共性、公益性和垄断性经营的特点，决定了该类产品的定价应根据行业特点确定相应的原则，如适当控制、公平负担、便于操作、效率激励等原则。可参考的定价模式有：①价格水平模式。具体有边际成本定价、平均成本定价、投资回报率定价和最高限价定价等。②价格结构模式。针对同一产品或服务对不同消费阶层和不同需求弹性制定不同的价格。管制的目标是监督企业把许多共同成本合理分摊到各种产品或服务之中。常用的模式主要有定额定价、同一从量定价、两部制定价、差别定价、高峰负荷定价和阶梯式定价等。定价模式，应依据行业发展阶段和市场环境选择定价水平模式；依据消费者需求模式和行业运营特点选择定价结构模式；对自来水、燃气、供热等生活必需品的民用价格可采用阶梯式计量价格；具有峰谷消费特点的燃气行业可以采用高峰负荷定价；难以准确计量的生活垃圾收集处理可采用定额收费；对不同类型用户需求弹性不同的行业可选择差别定价；投资规模较大、运营成本不高的行业可采用两部制定价；对投资规模不大、运营成本较高的行业则可采用同一从量价格。参见张永刚等：《我国市政公用事业价格管制模式探讨》，《价格理论与实践》2005年第12期。

2根据不同服务行业、服务业务的具体情况和特点，设计相应的价格改革方案

依据不同产品或服务的公共性、公益性、垄断性和各行业特点确定相应的定价原则、定价模式、价格结构模式、价格管制办法和激励机制，理顺价格关系，形成合理的价格体系。

（1）区分服务的营利性和非营利性及两者兼有三种类型，实行不同的服务收费或服务价格政策。例如教育，就可以分为义务教育、高等教育和职业教育三大类。其中义务教育是一种纯公共品，应该由政府通过财政拨款无偿地提供给每一个公民，因而提供的服务是非营利的。高等教育一般指大学中包括本科、硕士、博士等的教育，是一种公共品与私人品的混合，这一部分应允许一定程度的市场化，同时政府每年要拿出一部分钱来支持它。可见，高等教育提供的服务兼有公共性与私人性。而职业教育是指与职业技能培训有关的各种教育，是一种典型的私人品，这部分可以完全市场化，其提供的服务属于营利性服务，服务价格或收费应由市场竞争确定。医疗服务亦可以分为营利性服务、非营利性和两者兼有三种类型。对其中营利性的服务，其服务收费或服务价格应由服务单位根据各自的具体情况和市场供求情况自主决定，即通过市场竞争形成。政府的任务是制定相关的法律法规政策，规范市场竞争行为，为开展正当竞争创造良好的市场环境。对其中的非营利性服务，其服务收费或服务价格应由政府制定，并做到使收费或价格能够补偿服务企业的合理成本，保障服务的正常运行和职工的合理收益。如果收费或价格不能补偿成本以及保障职工的正当收益，政府应给予相应的补贴。对于两者兼有的服务企业，则应在正确区分营利性与非营利性业务的基础上，对前者由市场定价，对后者由政府定价。

（2）按照服务业务垄断性和非垄断性，实行不同的价格形成办法。对其中非垄断环节的服务业务，通过引入竞争机制，实行企业自主定价，使价格在市场竞争中形成。但政府要实施相应的法律法规和政策，对企业的经营行为进行必要的监督，以维护正当的竞争，维护消费者和企业的正当权益。对自然垄断环节的服务业务，实行政府定价，但定价必须科学、合理。要以社会平均成本为定价基础，参照市场正常赢利水平，建立有政府（价格主管部门）、企业、消费者共同参加的价格协调机制，同时制定成本约束机制、合理的薪酬制度和税收调节制度，抑制垄断行业利用垄断地位获取超额利润和不合理的工资福利。

（3）借鉴市场经济发达国家的做法，明确区分特殊垄断行业，制定特殊垄断行业管理法律，加强对特殊垄断行业的管理。特殊行业与一般竞争行业不同，各有其不同的性质特点，并不通行一般市场规则，需要政府分门别类加以规范管理。针对每一种特殊垄断行业，分别制定行业管理法，从其市场准入、资本构成、价格决定、投资收益、产品或服务质量、企业合并等各方面进行全方位管理，使垄断行业也走向规范化经营。在目前政企分离很不彻底的情况下，政府定价应由独立的部门承担。随着政府机构改革的深入，政企分离的推进，再逐步设立不同垄断行业的监管机构，完成一般价格管理机构与特殊产业价格管理机构分离，建立适应市场经济要求的价格管理体制。

3运用价格机制支持和促进服务业关键领域、薄弱环节、新兴产业和新型业态的发展

（1）尽快改变现行对服务业在用水、用电、用气、用地等方面的价格歧视政策，实行与工业用水、用电、用气、用地等方面平等的价格政策。

（2）利用价格、税收等杠杆，促进新兴服务业的快速发展。随着经济的发展，科学技术的进步，一些新的服务业如知识型服务业、环境型服务业正在迅速发展，占主导地位的生产型服务经过技术改造服务水平有所提高，服务业竞争的信息优势日益突出。所有这些，都应是我国服务业发展的主流方向。应在价格政策方面为推动这些服务业的发展助一臂之力。

（3）制定和完善相关的价格政策，保障居民能够获得基本的教育和医疗服务。建议在继续实行全国统一的九年义务教育的基础上，在财政状况比较好的经济发达地区将义务教育的年限扩展到高中，即将九年义务教育增加到十二年。取得经验后，再逐步向其他地区推行。在价格和税收上均应实行优惠政策，并向农村倾斜。国家制定的医疗服务价格，应该区分基本医疗和非基本医疗，实行不同的价格或收费办法，即基本医疗价格应使全体国民能够看得起病吃得起药，其价格能够补偿医疗单位成本即可。由此，政府应该主导建立覆盖全体国民的基本医疗保障制度，不仅要把全民医疗保障作为一项社会福利，更要成为国家制度的基本原则。还要深入改革公费医疗服务制度，认真解决“中国八成政府投入的医疗费是为各级党政干部服务”的极不公平的问题，刘以宾：《政府医疗投入“不患寡而患不均”》，《中国经济时报》2006年9月21日。例如在价格和收费上乃至法规上采取措施抑制200万各级干部长期请病假，40万名干部长期占据干部病房、干部招待所、度假村等不良行为。对非基本医疗部分，则应参照市场价格制定，以使医疗单位能够获得正常的利润和收入。同时，制定相应政策，引导私立医院和商业保险公司去满足部分消费者更高的医疗服务需求。

（4）理顺服务价格关系，提高偏低的服务产品价格和服务价格总水平。经过放开一部分服务价格由市场竞争形成，逐步提高一部分由政府定价的服务产品价格或收费，服务业价格总体水平偏低的状况只是有所改变，并没有彻底解决。而从国外的情况看，服务业价格总的是呈不断上升之势。其原因在于：服务产品的生产率普遍提高不快，服务产品价值量下降慢；而实物生产领域生产率相对快的增长率，使得以实物产品为等价形态的服务产品相对价值增大，直接导致服务产品价格的提高。随着经济发展，人民收入水平和物质文化生活水平日益提高，尤其是中等收入阶层在逐步扩大，对于服务消费品的需求和服务质量（服务消费品多属享受和发展资料）都在不断增强，而且随着经济市场化、国际化、信息化程度趋深及产业结构向高加工度化和高技术水平化演进，服务型生产资料的需求也呈现上升态势。供给的增长滞后于需求的增长，服务业不少行业的服务产品供给紧张的状况依然存在，供不应求必将导致其服务价格上扬。“十一五”期间，我国的GDP仍将保持较高的增长速度，预计年均增长在8%上下，甚至更高，从而推动服务业有可能年均增长10%以上，进而需要服务价格总水平有相应的提高，例如如果服务业年均上升8%～10%，则“十一五”期间服务价格总水平将上升47%～61%。必须认清服务业价格水平的发展趋势，逐步提高服务产品价格，改变服务产品总体价格水平偏低的状况。但对于垄断行业服务产品提价，必须强化成本约束，并以消费者的承受力为前提。

4、完善政府制定的服务产品价格形成机制，做到价格形成的科学、民主、合理

（1）对于垄断性服务行业的价格，必须以服务平均成本、平均利润率、服务设施利用率、服务比价、服务差价等市场运行指标为参照系，通过价格听证、制定成本约束机制和制定相应的法律法规，实现垄断性服务行业的价格科学、合理。

（2）对于服务的公共产品价格，应改变目前存在的公共服务部门财政补贴普遍不足和服务生产目标错位的状况，加强财政补贴，提高服务业内部效率和相对收益水平，保证公共产品的供给。

（3）对提供准公共品服务的盈利业务，其价格完全放开由供求调节。出于社会效益目的的考虑，对其中一部分不能完全采取市场化方式经营而只能采取非盈利方式经营的服务单位，如公立的教科文卫等行业，国家财力应给予足够支持，加大对此类单位的投入，刺激其发展。

目前在这些行业普遍服务等配套制度方面存在安排不到位的问题，那些以社会效益为目标的公共服务部门，由于价格偏低，成本得不到补偿。而财政补贴又普遍不足，导致这些部门或者发展乏力，或者改变效益目标，最终导致服务效率和质量的下降。在一些服务行业或部门，还存在公益性的服务项目，如交通运输、邮政等，由于价格或收费标准低，连成本都难以补偿，提供的服务越多，企业亏损也越多，不利于企业的正常发展。为此，需要建立和完善公共服务和公益补偿机制。对公共服务部门应完善财政补贴制度，保证公共服务所需投入。同时，相应压缩公共服务部门的冗员，减少免费享受公共产品的范围，使之与国力财力相适应。对承担公益性服务的部门，要建立公益性服务的成本补偿机制，建立公益性服务补偿基金。可考虑以政府财政或普遍服务受益者（如军事运输）等多种渠道建立普遍服务基金，作为企业提供公益性服务补偿资金来源，以保障这些行业提供公益性服务的成本得到补偿和公益性服务的正常进行。

5、切实加强相关服务价格和收费的监管

目前在有的地方或部门存在服务收费混乱，乱收费现象相当严重，这与相关部门的监管不力有关。以教育乱收费为例。教育乱收费连续六年居于价格违法大户之首，但屡治不利，收效甚微，其原因就在于系统执法存在问题，即执法者和被执法者在利益上休戚与共。而乱收费的直接监管部门发改委如果隔着教育主管部门和地方政府去治理乱收费，甚至屈从于相关的主管部门或地方政府的压力，其收效也就可想而知。可见，治理服务业乱收费必须切实加强监管。一方面，应加大整治力度，重点是涉案的主管部门和地方政府，从源头上制止乱收费行为。同时，应制定相关收费的法律，用法律的形式保障教育的投入。另一方面，应通过改革，建立职能完备的价格管理监督机构。即统一建立具有多种管制职能的行政机构，将价格管制与企业进入、退出、投资等经济活动统一起来，以提高监管的效率。在监管的方法上，可以通过人大监视、行政监察、投诉处理、行政诉讼以及“审议会”和“征求意见会”等多种形式对价格管制机构进行监督，增强价格制定的民主性和科学性。参见课题组：《我国公用事业价格管制制度创新研究》，《河北经贸大学学报》2004年第5期。

（二）配套改革措施

1、加快政府职能转变，实现政企分开

处于垄断地位的服务业市场化改革，实质上是政府的一次自我改革，因为垄断性服务业改革是对政府部门的职能、权力、利益的调整，是对原有体制中错综复杂的行政化、官本位权力机制的否定，同时这一改革又必须由政府来推动。为此，要正确区分政府管理职能与企业经营性活动，科学界定政府职能。明确在市场经济条件下，政府职能主要在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。实行政企分开，只需通过设立专门的管理机构监督管理企业的市场行为。还要分离行业主管部门的国有企业经营管理职能，把企业的决策权和管理权交还企业；改革政府管理体制，逐步实现政府从市场的直接参与者向规制制定者和行业监管者的角色转变，通过市场化手段对企业行为进行规制和引导，努力营造公平的经济发展环境。

2、构建适应社会主义市场经济的微观主体

为此，应加快推进垄断性服务行业国有企业产权制度改革，实现投资主体多元化；加快企业制度改革，建立“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。

3、实行拆分与改制并行的改革

当前的改革存在着偏重对原垄断企业的“分拆”和重组，忽视“新厂商进入”的问题，从而影响竞争机制的有效性。为此，一要加强重在“新厂商进入”的改革，放松市场准入管制，降低市场准入的门槛。除了具有自然垄断特性的领域保持国有控股外，其他领域应对民营资本和外资开放；建立公正、透明的准入制度，公开决策程序；在一些行业进行诸如航线资源等稀缺资源的公开招标制度，确定稀缺资源的使用时间，使在位厂商因可能失去已占有的稀缺资源而改进服务和降低价格；凡是对外资承诺开放的领域应首先对民营资本开放。一些国家的经验也表明，准入制度的改革比“分拆”既有的垄断企业更重要，因此，我国也应将改革的着眼点放在“新厂商的进入”以及建立宽松的准入制度上来。二要对企业进行改制，实现出资主体多元化，进行制度创新。三要进行法人治理结构改造，提高决策水平和经营效率。四要实施有效激励和约束机制，加强基础管理。五要对垄断行为严加管制，制定价格上限，进行激励性管制，以解决由于对自然垄断的管制所造成的受管制企业的低效率和积极性问题。六要把事业单位从政府行政体制内剥离出来，让事业单位从政府的行政附属机构成为自负盈亏、善于经营、具有社会责任并有服务竞争力的非营利组织，从而大大提升中国非营利组织提供公共产品的品质与效率。

4、加快管制制度的改革，建立符合市场化改革要求的现代管制制度

一是按照独立、专业化和管制职能相对集中的原则组建管制机构。为此，建议成立“电信管制委员会”，将信息产业部的电信管制职能和广电总局对广播、电视的管制职能，整合纳入到新设立的“电信管制委员会”，对电信和广播电视实行集中监管。在铁路运输体制的改革中，可考虑在铁道部改组的基础上，设立“铁路管制委员会”，由其履行对铁路行业的管制职能。其他行业也可参照此方式设立相应的管制机构。二是切实转变政府的管制职能和方式，放松经济性管制，加强社会性（安全、环保、普遍服务等）管制，凡是市场机制已经发挥有效作用的领域，就应当放松甚至取消经济性管制，例如对民航票价、发电上网电价的管制等；加强监管和维护竞争性领域的市场秩序，防止企业的市场权力过大以及价格共谋、欺诈等行为；在较充分信息的基础上加强对垄断性环节（如电网的过网费、铁路的路网费等）的价格管制，以及对垄断环节公平接入的管制（如电信网的互联互通、电网的公平接入等）；管制机构要站在维护公众利益的立场上，避免奉行以往的“生产者至上”的原则。（温桂芳盛逖）

本文摘自《中国服务业发展报告No.5——中国服务业体制改革与创新》，由社会科学文献出版社授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。