三、农村服务业的体制缺陷和障碍

（一）政府职能的行使缺乏合理性和明确性

1、政府存在缺位、越位现象

政府和市场是产业发展中的两大责任主体。但是，农村服务业中存在政府作为责任主体而缺位、越位的现象。在农村医疗卫生、科学研究、信息技术、教育培训等服务业领域中就存在政府缺位的现象。农村医疗卫生等服务产品因政府不当退出而“过度市场化”，造成供给不足。国家农业科研计划项目很大程度上通过自由竞争方式组织实施，缺乏对事关基础性、战略性研究项目的定向长期稳定的支持，缺乏全国统一的科研计划和协作。地方政府在对为农业、农村、农民提供信息服务与管理方面，政策转化以及农民的实际需求关注较少，信息服务的宽度和广度延伸不够，供求信息类的微观信息提供不足。对农民科学意识、文化素质、专门技能的教育和培训供给不足。另外，政府有时对某些行业发展进行不当干预，如强行推进农村住户的房屋的拆迁、（统一模式）改建和装修，对住宿和餐饮业收取一些不合理费用，一些部门对本行业服务企业变相推销各种产品等。

2、政府间责权利缺乏明确的划分

中央政府和地方政府之间以及地方政府之间在关于服务业的责权利划分方面存在不合理性。比如，农村教育、医疗卫生、交通等农村服务业发展基本上或很大程度上由县乡政府负责。但在现有的财政体制下，县乡政府根本就没有财力来发展如此重要的公共服务业。其结果是这些公共服务供应明显短缺，城乡公共服务水平差距越来越大，很不利于社会主义和谐社会的构建。

3、政府内部各部门之间利益交叉

农村服务业涉及财税、金融、工商、交通、邮政、通信、城建、民政、教育、卫生、文化、科技、旅游、体育、劳动与社会保障、司法、水利、环保、质量监督检疫、广播电视等政府部门和机构，而且大多实行各部门分属进行专业管理。农村服务业各行业分属主体的障碍，造成部门利益和权益作用影响交叉，同一个交易行为可能涉及多个执法部门，既有多头管理的混乱，也出现很多管理漏洞。

（二）相关制度缺乏规范性和科学性

1、部分制度杂乱缺失

财政支农资金有十多个投入渠道，其中仅属于建设性财政拨款投入的就有农业固定资产投资、农业综合开发资金、扶贫以工代赈资金、专项财政扶贫资金和财政部门直接安排的支援农村生产、扶持农业产业化、农村小型公益设施建设资金，以及国土资源部门安排的土地整理资金等。这些不同渠道的支农资金由于管理部门多、统筹协调难，存在着投资交叉重复、资金使用效率低等问题。在现行财政转移支付制度下，转移支付的分配带有很大随意性，形式过多而且相互之间缺乏统一的协调机制，分配数额的确定还没有完全按照因素法。农业科研体制中，国家范围内农业科研的研究内容和层次上下左右交错，国家农业综合科研机构、大专院校和中国科学院相关机构之间缺乏必要的定向分工和统筹协调。农村金融市场中农户和农村企业经营、金融机构贷款、储户缺乏风险分散和转移机制。农业保险由于损失率高、赔付率高以及管理费用高而经营亏损严重，业务逐渐萎缩；正式金融机构对抵押品的选择过于单一，抵押资产一般只限于土地、房产和部分设备，而且各地担保机构数量少、形式单一、资金实力不足、缺乏法律规范，存在监管漏洞；尚未建立存款保障制度。农村信息化管理体制混乱、分散，缺乏统筹安排，各地差异非常大，只有北京、江苏、浙江等少数省市的管理体制比较合理，实施效果较好。谢丁：《农村信息化建设管理体制的改革与创新》，《华中师范大学研究生院学报》2006年第1期。

2、部分制度与行业实际和农村实际有出入

农业科研机构基本上是按行政区划和部门设立，条块分割的现象较为突出，缺乏按自然资源、生态区域和农业综合区划而进行的长期稳定的布局，不适应现代农业区域化、专业化、规模化、产业化生产经营的迫切需要。目前，服务业行业规划与标准多是全国统一的，缺乏针对农村服务业的规范管理的相应行业规划与标准。在对小城镇餐饮业的调查问卷统计中发现，60%以上的人认为应该由县里出台相应管理条例，而不是国家。

（三）缺乏素质高和能力强的制度执行主体

1、制度执行人员综合素质不高

农村科技推广、信息化建设管理等人员综合素质不高。一是由于与其他行业相比，政府在工资待遇、工作环境等方面并不具有很强的吸引力，高学历的科技、信息等专业人员难以吸收到政府部门，尤其是经济欠发达地区政府和基层政府组织。二是由于基层部门缺乏知识更新和进修深造的机会，许多科技、信息人员知识储备不够、技术更新不快，对新政策、新技术的熟悉程度不够和操作能力不强。三是部分科技、信息人员知识结构单一，很多人员学的是农学、植保、土肥专业，缺少社会广泛需求的市场预测、营销等方面的知识，对农民急需的市场调研与产前、产中、产后综合服务无能为力，加上一些非专业人员的进入，造成有些地方科技、信息队伍素质偏低。这些问题在一定程度上影响了农村科技、信息的普及率、到位率和整体质量。

2、制度执行机构能力不强

由于环境落后、信息闭塞、投入不多等客观原因以及乡镇精简机构、裁减冗员的改革力度加大，很多机构和部门在硬件和软件方面的服务能力都有所欠缺，难以适应市场经济发展的要求。农村科技推广、信息化建设管理等机构缺少试验基地和必要的科研设施和信息网络，人员队伍不稳定，“在编不在岗，在岗不在位”的现象比较严重，技术人员改行情况非常突出，而且在岗人员也不能保证将时间全部用于本职工作中，一年中有不少时间从事乡镇分配的其他工作。涉农金融机构在服务质量、金融创新、竞争力等方面与国内其他金融机构及国外金融机构的水平差距还很大。农村合作经济组织治理结构有待进一步合理化。

（四）缺乏有效的市场竞争主体和竞争机制

1、存在过度的垄断制约

一段时期以来，农村服务业的一些行业国有经济垄断程度仍然较高，民营和外国资本进入壁垒较多，处于封闭与半封闭状态。例如，在金融、交通运输、邮政、电信等服务业领域，仍实行比较严格的市场准入管制制度，还维持着较高的垄断地位。

2、缺乏有效的竞争机制

这包括过度竞争和不充分竞争。在餐饮业、流通业、咨询业等农村服务行业中，一些机构和个人不顾行业自律制度和法律规范，盲目进入和恶性竞争，破坏了行业发展秩序。在农村金融业中，多种形式的金融组织却因为功能不健全而竞争不充分。农业发展银行不仅资金来源不稳定，而且资金运用效益低下，业务范围狭窄、单一，仅在农产品收购等方面发挥着政策性金融组织的作用，难以承担起对农业政策性金融的扶持责任。农业银行业务范围已经从农村、农业转向城市和工商业，支农作用弱化，无法体现其支持农村经济发展的主导地位。农村邮政储蓄只吸收存款不发放贷款，将资金全部转存中国人民银行，直接流出了农村，而且要由邮政储蓄盈利来弥补邮政业务亏损。农村信用社实际上是在政府隐性担保下运作，治理结构不完善，不良资产严重，资金大量流出农村、农业，从而使农户和农村中小企业常常难以得到贷款，已经很难适应农村经济发展的需要。

（五）缺乏法律法规的合理支持和监督

1、法律法规对政府行为缺乏有效监督

与农村服务业有关的一些政府行为在一定程度上削弱了法律的严肃性和政府的影响力。《农业法》第三十八条规定：“国家逐步提高农业投入的总体水平。中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。”但是，有个别年份，如2003年和2004年，中央财政每年对农业总投入的增长幅度分别仅为13、44%和4、58%，低于每年财政经常性收入的增长幅度；2003年地方财政对农业总投入的增长幅度仅为1、67%，远低于其财政经常性收入的增长幅度。根据2005年《中国财政年鉴》资料整理得出。《农业法》第四十八条规定：“县级以上人民政府应当按照国家有关规定逐步增加农业科技经费和农业教育经费。”但是，我国目前公共农业科技的投入强度(农业科研财政投入占农业国内生产总值的比重)属于世界较低水平，发达国家平均高达2、37%，30个最低收入国家20世纪80年代平均为0、65%，我国20世纪90年代末以来已降低为0、2%~0、3%（1985年该比例曾经为0、44%）。根据2005年《中国科技统计年鉴》资料整理得出。一些农村服务业企业依靠为执法者提供相关服务的方式偷税漏税，搞乱了执法环境，却往往行之有效。

2、法律法规对民间行为缺乏长期稳定的支持和监督

某些农村服务业缺乏法律规范。民间借贷是银行信贷的重要补充。在资金紧缺而银行信贷无法满足的情况下，民间借贷会发挥更重要的作用。例如，在温州市苍南县的工业企业流动资金来源结构中，民间借贷占45%左右，自有资金占35%左右，银行贷款占20%左右。彭莉戈：《中国农村金融体制现状及改革的路径选择》，《经济问题》2006年第5期。虽然民间借贷的作用很大，但往往涉及多个机构和个人，方式多种多样，随意性强，约束性差，而且一部分民间借款是高利贷，极有可能导致诈骗和恶意逃废债务的行为，影响社会稳定，因而各种风险相当大。但至今对于农村民间借贷还没有完善的法律法规的支持和监督。