四、农村服务业的体制改革和创新

发展农村服务业，必须通过体制改革和创新，释放农村服务业发展的潜在能量。农村服务业体制改革和创新，是立足于农村和服务业，在打破垄断、推进事业单位改革、加强对外开放的前提下，通过政府、农民以及其他主体的合作，采取认真制定发展规划、加快培育新兴业态，重点发展关键行业、全面突破重点领域、加快改善人才结构、不断加强扶持引导的具体方式，在资金、科学技术、劳动、市场等服务业本身以及相关方面进行体制改革和创新。

（一）事业单位体制改革和创新

1、明确政府在提供公益性服务上的责任

政府是农村服务业体制的构建者，也是农村服务业体制改革和创新的推动者。明确政府在发展农村服务业上的责任，是进行农村服务业体制改革和创新的前提条件，也是进行农村服务业体制改革和创新的首要措施。在农村服务业中，教育、文化、卫生、交通等公共事业性单位与政府机构联系最为紧密，也因此是农村服务业体制改革和创新的首选领域。要对事业单位的服务采取多元化政策，实行分类管理。保留事业单位的公益性服务部分，对于满足农民基本生存、发展需求的公共产品，也是全国性的公共产品，如农村义务教育、农村最低生活保障制度、农村公共卫生防疫体系建设等，由政府承担全部提供责任。公益性服务不以营利为目的，但并不排斥非公有资本投资于事业单位的非营利性服务领域。

2、推进非公益性服务的市场化进程

将公共事业领域中的非公益性部分划出来，放开市场准入，支持和引导非公有资本参与投资（包括参与重组和新建），培育新的产业增长点，推进这些行业的产业化进程，并加强规范和监管，维护公众利益。例如，在教育领域，促进非义务教育产业化，特别是促进民办教育健康发展；在文化领域，积极培育文化市场主体，大力发展文化产业，鼓励农民自办文化团体；在卫生领域，将公益性、营利性不强的医疗服务机构改为营利性医疗机构。2000年7月18日，卫生部等部门印发了《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》的通知，进一步明确了医疗机构的界定、核定程序等：非营利性医疗机构是指为社会公众利益服务而设立和运营的医疗机构，不以营利为目的，其收入用于弥补医疗服务成本，实际运营中的收支结余只能用于自身的发展，如改善医疗条件、引进技术、开展新的医疗服务项目等；营利性医疗机构是指医疗服务所得收益可用于投资者经济回报的医疗机构。

（二）财税体制改革和创新

1、明确界定各级政府在发展农村服务业上的事权和支出范围

这里尤其是要明确界定各级政府在发展农村教育、卫生、社会保障、文化、交通等公共事业上的事权和支出范围。对于农村义务教育、农村最低生活保障制度、农村公共卫生防疫体系建设等公共产品，划为中央和省级政府的事权，以中央财政和省级财政支出为主；对中央财政和省级财政支出进一步划分，如农村义务教育支出中的教师工资全额纳入中央财政预算，由中央财政独立负担，而农村义务教育中的公用经费由省级政府负主要责任，由省级财政负责提供。对于农村合作医疗制度、医疗服务体系、农民养老保险等准公共产品，致力提高政府能力和社区集体能力，各级政府都要给予一定的资助，形成多元化的资金来源渠道。对于乡村道路、农村通信、农村电网、文化娱乐等农村基础设施建设，可采取公私合作供给模式，由地方政府参与提供，积极筹集多方资金。

2、加大对农村服务业资金投入

建立完善的农村教育投入机制，确保全部实现九年制免费义务教育，“十一五”期间全部消灭农村中小学危房，同时，设立农民技术培训专项资金，大规模开展农村劳动力技能培训。逐步加大对农村社会保障建设的投入，积极支持新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度的建立。加大农村公共卫生投入，建立疾病防疫监控体系，防治农村地方病、传染病和人畜共患疾病的发生，加快解决农村改厕、改水、改灶问题，切实改善农民的生产生活条件。大力支持农业科研体制改革，提高农业科技在国家科技投入中的比重，形成符合市场经济原则的农业科技投入和科技成果转化补贴机制。对基础设施建设的投入重点由城市向农村转移，大力加强节水灌溉、人畜饮水、农村沼气、农村水电、乡村道路、草场围栏等农村“六小工程”以及文化、卫生等公共设施建设。注意落实财政预算内教育、卫生、文化、科技等方面的新增支出主要用于农村的政策。对生产、经营农业生产资料的企业，以及一些公益性强、利润率低的行业，如科技、教育、信贷、咨询等，实行减免税优惠政策。

3、改革运作方式和管理体制

整合“三农”资金投入渠道，将目前渠道分散的政府支农资金按使用性质和方向进行调整。重构转移支付制度，探索按因素法对农村进行转移支付的方法。建立农产品发展基金。基金可以从农产品销售税中按一定比例提取，该项基金主要通过申报立项方式，为拓展农产品市场服务。推行“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式，以有效增强县域经济活力，提高服务“三农”的能力。

（三）金融体制改革和创新

1、加强农村正式金融机构改革

（1）加强农村信用合作社的合作金融功能。一是明晰农村信用社的产权结构，进行产权改革。在适合合作金融发展的地区，可以把原有的国有股本逐步出售给社员，建立真正的合作金融组织，提高信用社对农户贷款的覆盖面。对经营较好、更适合商业化运作的农村信用社，转变为地方性股份制商业银行。经营政策性贷款的农村信用社可以归入国有或地方的政策性银行。二是建立规范化的中央银行对农村信用社的再贷款制度，扩大利率浮动幅度，借此缓解农村资金外流。三是考虑通过财政贴息制度和必要的税收优惠，支持农业项目开发。

（2）完善农业发展银行的政策性金融机构功能。农业发展银行应转变为支持农业综合开发、农村基础设施建设、产业结构调整、农产品进出口的综合型政策性银行，扩大农业发展银行业务范围。一是进一步调整信贷结构，逐步将支持重点由农产品流通领域转向农业生产领域。二是将产业化龙头企业的收购资金纳入支持范围。三是将国家开发银行农业信贷业务、国际金融机构农贷的转贷业务纳入管理范围。四是通过发行农业金融债券、建立农业发展基金面向农民筹资及境外筹资等多种渠道筹集资金。

（3）加强中国农业银行对农户和农村企业的服务力度。一是根据市场状况扩大利率浮动范围，以适应农村融资规模小、风险大的特点和商业性银行从事金融活动的需要。二是简化产品和服务条款，探索发展农村消费信贷等信用形式，满足农民生产和生活的资金需求。

（4）建立邮政储蓄资金回流机制。将县以下邮政储蓄吸收的存款，通过人民银行全额用于增加对农村金融机构的再贷款，实现农村资金的体内良性循环。

2、加强对农村民间金融组织的规范管理

适度放宽农村金融市场准入条件，规范管理民间金融活动。一是区分正常民间借贷与高利贷，保护合法的民间金融活动。二是按照合作金融原则，促进规范的、具有一定规模的民间金融组建民营信用社。三是积极发展各种民间金融组织，鼓励、支持小额信贷机构发展，通过存款保险体系等监管方式来防范风险，拓宽农村储蓄转化为投资的渠道。

3、建立和完善政策性农村保险制度

由国家组建专业的政策性农业保险公司，贯彻国家农业保护政策，经营管理国家农业风险基金，为农业信贷机构提供风险保障，监督和管理其他农业保险基层机构。采取强制保险和自愿保险相结合的农业保险实施方式，对关系到国计民生的农作物保险实施强制保险，其他险种则可实行自愿保险。针对农民不同层次的保险需求，不断开发适合农民需要的险种，提高理赔等保险服务质量。

（四）科技、信息、人才体制改革和创新

1、建立国家农业科技创新体系

中央政府牵头、有关部委组织，成立专门工作小组负责制定有关方案，统一设计、分步实施，通过整合资源、理顺结构、调整布局、明确分工、提升能力、优化环境、稳定支持，依托已有的机构，以国家级农业科研机构组成的国家农业科技创新中心为核心，以农业综合区划内优势单位组建的区域农业科技创新分中心为支撑，以各区内与优势农产品生产布局呼应的国家农业科研试验站、省级试验站为基础，构建面向现代农业发展的新型国家农业科技创新体系。国家农业科技创新中心以知识创新为主，区域农业科技创新分中心以技术创新为主，国家农业综合试验站和省级试验站直接服务于当地农业生产。在粮食安全、资源高效利用、产业结构调整、特色农产品开发、农业生态环境建设等科学技术领域，以及在种苗繁育、农业节水、施肥、饲养、农业药物生产、有害生物预防与控制、农产品深加工、农业环境工程与生态保护、农业机械等具体技术方面，打造科学家队伍和技术人才队伍，加强研制、开发和应用。

2、建立农村信息化推进体系

各级政府建立强有力的组织协调机构，充分发挥和依靠各种专业协会和信息专业人才的作用，促进农村信息化建设管理健康发展。一是从农村实际出发，制定详细的农村信息化建设与服务规划。二是在农村信息化整体框架形成的过程中，从部分领域入手展开信息化建设，使农村更快更好地感受到信息化带来的实效，并有效地进行成本控制，防止重复建设和资源浪费。三是吸收多元化、多渠道的社会资金参与农村信息化建设管理。四是开展农村远程教育与信息服务项目，建立内容丰富、功能强大的信息资源中心，强化农村信息技术和管理人员的服务水平。五是从农村种养大户、营销大户、农民经纪人、农村龙头企业、农产品批发市场、中介组织中选拔事业心强、有经营头脑、掌握一定技术的农民信息员，促进信息收集和传播。

3、改革和创新农民人才培养和管理模式

政府牵头，各方合作，培养和造就有能力、有用处的农民人才。一是通过多渠道筹措教育经费，加强教育基础设施建设，实施免费九年制义务教育，推进中小学人事制度改革，提高师资队伍质量，继续推进发达地区（东部地区、城市）对欠发达地区（西部地区、农村）的教育对口支援，提升农村教育质量。二是以市场为导向，举办多种形式的培训班、讲习班、研讨班，加强文化培训、经营管理培训、职业技术培训，逐步形成政府扶持、用人单位出资、培训机构减免经费、农民适当分担的投入机制，以农民培育为重点开展农村成人教育，造就一批专业人才，推进农业人口非农化进程。三是加强农业与服务业的互动发展与合作，吸引服务业人才向产前、产后集聚，积极引进优秀农村专业人才充实公务员队伍。《公务员法》第九十五条规定：机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。

（五）流通体制改革和创新

1、构建新型流通模式

（1）积极发展连锁经营和企业集团。一是通过商品、商号、配送、管理技术等把众多农产品、农业生产资料、农村日用消费品等流通企业连接起来，建立以集中采购、统一配送为核心的新型营销体系。二是国家通过基础设施改造、进出口政策、农业生产资料储备以及支持企业上市等政策，鼓励和推动实力雄厚的流通企业按照现代企业制度组建大型全国性或区域性的流通企业集团。三是鼓励有条件的流通企业采取特许经营、销售代理等方式，吸引小型流通企业加盟，扩大经营规模，如改造“夫妻店”、“代销店”，初步形成以县城为重点、乡镇为骨干、村落为基础的农村消费品零售网络。

（2）积极实施新型市场交易方式。一是推进城乡市场的双向开拓，支持农村龙头企业到城市开办农产品超市，逐步把网络延伸到城市社区；城市农贸市场逐步退路进场，鼓励有条件的地方将城市农贸市场改建成超市。二是推动订单农业、产销直接见面等方式，提高农业市场组织化程度，发展和创新农产品拍卖、经纪人代理、网上交易、期货交易等新型交易方式。

2、积极引进利用各种资本

一是从财政、支农、扶贫、结构调整等各项资金中集中一部分，重点对大中型农产品批发市场的布局、结构、规模等方面进行战略性调整。二是利用供销合作社进行资本运营，发挥农资流通的主渠道作用。三是引进国外技术和管理经验，鼓励外商、非公有制经济等各类投资主体以参股、控股、收购、租赁、联合等形式参与农产品批发市场的建设和改造，改造提升农资经营网络。

3、健全和完善流通服务体系

加强流通业自我服务和其他行业对流通业的服务。一是引导现有农村物流企业向专业化、规模化方向发展，加快培育一批具有一定规模和实力的营销主体和中介组织。二是鼓励流通企业将销售与服务紧密结合起来，开展配送、加工、采购、租赁等多样化服务，完善售后服务体系。三是生产企业要加强与流通企业协调合作，研制生产适合不同地区、不同季节、不同农民的产品。四是制定合理的农产品铁路运输价格，降低公路运输的车辆通行收费标准，杜绝对农产品的乱收费、乱罚款，加快建立全国统一高效的鲜活农产品运输绿色通道，努力改善农村物流环境。

4、整顿和规范农村市场秩序

建立健全农村市场价格监控机制，防止生产和流通环节随意抬高价格。加快建立种子、农村、化肥、农机具等产品经营的市场准入制度，健全农资损害赔偿机制。加大执法检查力度，严厉打击制售劣质产品等行为。完善市场监督体系，加快信用体系建设，建立长效监管机制。

（六）小城镇管理体制改革和创新

1、改革和创新小城镇政府管理体制

一是适时调整城镇行政区划，合理确定城镇行政区的数量和规模，撤乡并镇，扩大镇域面积，发展镇域经济，打造县域内区域性经济中心。二是围绕“小政府、大服务”的目标，进行机构改革，强化社会管理职能，完善城镇行政管理体制。三是按照既有利于保护耕地、合理利用土地、依法用地，又有利于促进城市化的原则，深化城镇用地制度改革，妥善解决城镇建设用地的供求矛盾。

2、完善小城镇户籍管理体制

与在小城镇进行的其他各项改革政策相衔接，统筹考虑农村人口转移与就业安置、社会保障等问题，彻底放开小城镇户籍限制，改变以商品粮供应为标准来划分农业、非农业人口的传统做法，逐步建立以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，逐步实现城乡户口一体化管理，更好地增强小城镇的集聚效应。

3、强化小城镇建设管理体制

一是加强小城镇建设管理改革，用先进的理念推进小城镇建设管理，健全小城镇建设管理机构，提高城建管理人员素质，建立村镇建设社会化服务体系，妥善解决小城镇规划建设管理机构的人员编制和工作经费。二是进一步强化规划管理，完善规划的编制、实施、监督机制，确保高标准建设小城镇。三是坚持建设与管理并重的原则，促进“农民进镇、工业进园、住宅进区、商业进市”，依法行政，提高小城镇文明程度。

（七）其他配套体制改革和创新

农村服务业体制改革和创新是全面体制改革和创新的一部分。它的顺利进行和取得成功离不开一系列体制改革和创新的协调开展。继续深化“分税制”财政体制改革，合理划分各级政府的事权、财权、税权，构建地方税体系，增强地方政府的可用财力，为推进和实施各项改革提供物质基础。继续完善法律法规体系，增强各法律法规之间的协调性，切实依法行政，维护法律的严肃性。继续推进现代企业制度改革，促进乡镇企业等市场主体健康运营。继续完善社会保障制度，扩大对农村居民的覆盖面，实现城乡居民同等待遇。（李小热 夏杰长）

本文摘自《中国服务业发展报告No.5——中国服务业体制改革与创新》，由社会科学文献出版社授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。