三、制约中国服务业发展的体制环境因素分析

（一）市场机制的作用没有充分发挥在市场经济条件下，市场机制理应是配置资源的基础性手段，在服务业领域也不例外。但中国不少服务业领域垄断色彩十分强烈，一些部门对某些领域过分看重其兼有的属性，如：银行作为调节经济手段的属性，科教卫体等领域作为公益性、福利性事业的属性，文化、传媒等作为意识形态的属性等，导致了银行、证券、保险、电信、民航、铁路、教育卫生、新闻出版、广播电视等领域，至今仍保留着十分严格的市场准入限制，政府或国有经济垄断经营严重。比如，在服务业固定资产投资中，国有经济投资仍占50％以上，大大高于工业的同一比重，而且多数服务产品的价格还是由政府制定和管理，市场竞争很不充分（李剑阁，2004）。其结果是服务业的发展远远适应不了中国经济的发展和人民群众的需求，效率低下，净社会福利降低，也影响了服务企业的经营和机制创新，不利于服务业的成长。

（二）政府职能不规范，越位与缺位并存

1、政府存在缺位、越位现象

政府和市场是产业发展中的两大责任主体。但中国服务业中普遍存在政府作为责任主体而缺位、越位的现象。比如，在农村医疗卫生、科学研究、信息技术、教育培训等服务业领域中就存在政府缺位的现象。农村医疗卫生等服务产品因政府不当退出而“过度市场化”，造成其供给不足。国家农业科研计划项目很大程度上通过自由竞争方式组织实施，缺乏对事关基础性、战略性研究项目的定向、长期、稳定的支持，缺乏全国统一的科研计划和协作。地方政府在为农业、农村、农民提供信息服务与管理方面，对政策转化以及农民的实际需求关注较少，信息服务的宽度和广度延伸不够，供求信息类的微观信息提供不足。对农民科学意识、文化素质、专门技能的教育和培训供给不足。另外，政府有时对某些行业发展进行不当干预，如强行推进农村住户的房屋拆迁、统一模式进行改建和装修，对住宿和餐饮业收取一些不合理费用，一些部门对本行业服务企业变相推销各种产品等。

2、政府间责权利缺乏明确的划分

中央政府和地方政府之间以及地方政府之间在关于服务业的责权利划分方面存在不合理性。比如，农村教育、医疗卫生、交通等农村服务业发展基本上或很大程度上由县乡政府负责。但在现有的财政体制下，县乡政府根本就没有财力来发展如此重要的公共服务业。其结果是这些公共服务供应明显短缺，城乡公共服务差距越来越大，很不利于社会主义和谐社会的构建。

3、行政审批环节过多且多头管理

主要表现是行政审批环节过多、效率不高，行政执法尺度宽严不一、收费过多。据国家发改委等联合调研组（2005）对服务业前置审批项目的不完全统计，除涉及国家法律17部、国务院行政法规33部、国务院政策文件20件外，涉及中央和国务院有关部门的部门规章、文件106件。各地方依据这些法律、法规和规章、文件制定的地方性规定就可以成为一个庞大的集合。由于修订机制不够有效，法律、法规和规章、文件存在着修改不及时、废止退出滞后的问题，成为体制创新的障碍。各政府部门之间的政策和管理办法存在许多不衔接和不配套之处，为企业带来很多困扰。行政执法中广泛存在的重复检查、重复收费、行为不规范等现象也妨碍了服务企业特别是中小企业的生存与发展。无锡市政府估计，目前兴建一个大的服务业项目，一般要经过十个左右的环节，时间也长达半年甚至更久；即使是办一个小小的报刊亭或复印社，也需要到一些相关部门办理好几道审批手续，审批周期也较长。企业对此意见非常强烈。

（三）事业单位改革滞后和国有企业改革的不彻底

产业化、社会化、专业化是服务业发展的方向，但中国长期以来把不少服务业当作是事业单位和国有企业内部的事情，没有把它剥离出来，这在很大程度上影响了中国服务业的发展规模和效率。

中国的事业单位承担了较多的公共服务或准公共服务职能，但也有一些本可以产业化或市场化的服务业也存于其中。其中比较典型的有各种应用开发性科研机构、职业培训机构、社会中介机构、一般性艺术表演团体、新闻出版机构乃至部分宾馆、招待所等，该市场化的没有市场化。公共支出越位挤占了稀缺的公共资源，分散了社会财力，使得社会急需的公共服务供给不足或无力供给。各类事业费供给范围庞杂及财政供养人员负担过重，造成一方面存在不合理的越位供给或过度供给的状况，另一方面又存在着应当由公共部门保障的事业，资金供给短缺、保障乏力的问题。

国有企业是市场经营主体，理应全力以赴地参与市场竞争。但中国的国有企业改革很不彻底，不少大企业出于自身利益和安置富余人员等方面的考虑，至今仍保留了大量的非核心业务，如车队、法律事务、后勤、学校、医院等，企业绝大多数生产性服务业在企业内部消化，制约了物流、工业设计等生产性服务业的发展。政府机关及学校、医院等部分事业单位后勤服务社会化程度不高，大量服务需求内置，如各政府机关为提供电子政府服务，纷纷设立了专门的信息中心，而其服务质量和运作效率远低于专业化的信息服务公司。

（四）政策不平等导致服务业企业负担重，经营成本高

长期以来，由于物质产品短缺，政策的制定、制度的安排都是从如何有利于增加物质财富来设计的，造成服务业与农业、工业之间政策上的不平等。在税收方面，部分服务行业重复纳税，服务业企业的税收负担较重。在物流等行业，企业经常发生大量业务外包，按理应抵扣外包收入后纳税，但是，在发包方按照整个营业收入纳税的同时，分包方也要按照分包协议上的价款纳税，这就出现了重复纳税。此外，制造业企业获得的税收优惠较多，如某些特定企业可以获得所得税、营业税、房产税、市政公用设施建设费等不同程度的减免，而服务业企业虽然有某些税收优惠，但优惠力度和范围远远不如工业企业。在使用土地和水电气的价格方面，服务业普遍高于工业。地价方面，工业用地一般采用协议转让的方式，而服务业用地则采用招标拍卖的方式，两者差别很大，后者往往是前者的几倍乃至十几倍。服务业使用水电气的价格也普遍高于工业。在财政支持方面，主要是向第二产业倾斜，集中在高新技术产品的技术改造、新产品研究开发、科技发明和科技创新、科技成果转化、名牌产品奖励等等，已形成较为完整的财税支持体系；尽管各地对服务业也有一定的财税政策支持，但力度较弱，过于分散、具体，很多服务业企业甚至不清楚可以享受什么样的政策支持。

（五）产业组织结构不合理、企业治理结构不完善

从中国服务业的产业组织结构来看，要么是准入门槛偏低，政府干预严重，造成无序竞争，经营混乱；要么是独家垄断，效率低下。以会计服务业为例，截至2001年底，中国共有会计师事务所4287家，执业注册会计师55898人，其中拥有100名以上注册会计师的事务所只有27家，收入达千万元以上的寥寥无几。与此相对应的还有，中国注册会计师职业服务市场的资格种类多达20余种，难以形成综合服务。再加上政府对市场介入过度，干扰了市场的正常竞争秩序，使得中国会计服务市场优胜劣汰的机制难以形成，影响了服务质量（霍景东，2005）,从而导致无序竞争，经营混乱。由于大家都在抢市场，行业自律难以形成，丑闻也层出不穷，同样的问题在律师、广告等服务业中也存在。而铁路运输、邮电通讯等产业则呈现出独家垄断之势，服务质量难以提高，经营质量低下。另外，目前有不少专业服务机构虽然名义上已经脱离政府，但实际上还依附于政府部门，没有形成有效的内部治理结构，竞争力较弱，在日趋激烈的专业服务国际竞争中处于不利地位。例如，上海现有24家规模较大的展览公司，大多没有建立现代企业制度，机制不灵活，责、权、利划分不明晰，办展的国际化和专业化程度不高，企业治理结构不完善，使服务业发展缺乏活力（来有为，2006）。

（六）服务业的开放限制较多、开放度较低

服务业的开放包括对内开放和对外开放两个方面。对于中国服务业来说，对内开放即允许不同所有制经济都能进入除涉及国家安全的所有服务行业。但事实上，相当多的自然垄断和行政垄断的服务产业，如金融保险、电信、邮政、城市供电、铁路、民航、港口等领域基本上排斥非国有资本的进入。由于这些部门垄断难以打破，政府的管制又不够有效，服务产品的生产和供应效率还比较低下。

加入世界贸易组织和相应的服务贸易总协定，以及对香港、澳门的更紧密经贸关系安排，大大加快了中国服务业领域对外开放的步伐，在市场准入和管理的透明度方面提出了一系列明确要求。从中国改革开放的实践来看，哪个领域开放得较早，哪个领域就发展得较快。中国现代服务业发展滞后，在很大程度上与过去开放度低有关。比如，中国的金融和电信市场长期以来具有完全垄断特征，金融服务由国家银行垄断，电信服务由国家电信垄断。这些领域的服务质量差、经济效率低是大家公认的。总的来讲，中国服务业的开放整体上晚于制造业，开放程度也远低于制造业。目前，外资进入中国服务业还要面对外资准入资格、进入形式、股权比例和业务范围等较多的限制。可以说，对外开放不足是中国服务业发展滞后、效率较低的重要因素之一。

（七）服务业人才的培养机制不合理

随着中国经济快速发展和经济结构的迅速转换，对服务业特别是生产性服务业的需求急剧增加，但服务业专业人才匮乏现象也随之凸显出来，服务业高级专门人才储备不足，服务业的蓝领人才也存在结构性短缺。这种格局的出现与我们的人才培养机制是分不开的。长期以来，我们重视高等教育而忽略基础教育和职业教育，对学历教育过分偏爱而对实用性较强的职业教育“看不上眼”，即使是高职教育也尽可能往“学历教育”上靠，培养的人才与市场需求脱节。比如，我们现在精通国外法律、国外市场的国际型和开放型专业人才十分紧缺，其中注册精算师、注册金融分析师、注册房地产评估师、软件设计开发等高级专业服务人才尤为缺乏。同时，人才结构配置不合理。在信息服务业中，既缺乏创意、规划和设计的高端人才，又缺乏一大批拥有一定技术能力的蓝领。但与此同时，还有大量的大学毕业生在为找工作四处奔波。