三 2008年区域经济发展趋势

（一）区域经济政策判断

2007年7月，国务院关于编制全国主体功能区规划的意见（国发〔2007〕21号）下发，意味着区域经济政策的制订、实施将更有针对性，这也是2008年区域政策变化中最为重要的。实施全国主体功能区规划，实现主体功能区定位，相关政策就会调整完善，主要有：以实现基本公共服务均等化为目标，完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。逐步实行按主体功能区与领域相结合的投资政策，政府投资重点支持限制开发、禁止开发区域公共服务设施建设、生态建设和环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。按照推进形成主体功能区的要求，研究提出不同主体功能区的产业指导目录及措施，引导优化开发区域增强自主创新能力，提升产业结构层次和竞争力；引导重点开发区域加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自主创新能力；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。按照主体功能区的有关要求，依据土地利用总体规划，实行差别化的土地利用政策，确保18亿亩耕地数量不减少、质量不下降。对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，适当扩大重点开发区域建设用地供给，严格对限制开发区域和禁止开发区域的土地用途管制，严禁改变生态用地用途。按照主体功能定位调控人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制。鼓励优化开发区域、重点开发区域吸纳外来人口定居落户；引导限制开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移，缓解人与自然关系紧张的状况。根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。优化开发区域要实行更严格的污染物排放和环保标准，大幅度减少污染排放；重点开发区域要保持环境承载能力，做到增产减污；限制开发区域要坚持保护优先，确保生态功能的恢复和保育；禁止开发区域要依法严格保护。针对主体功能区不同定位，实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区域对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价；限制开发区域突出生态建设和环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护。引自国务院关于编制全国主体功能区规划的意见（国发〔2007〕21号）。

具体到各大区域，东部地区区域政策的着力点在全面提升区域产业结构和总体竞争力上，通过更为严格的土地政策和产业政策促使产业结构加快升级。中部地区区域政策的着力点放在优化总体发展环境上，实施促进中部地区崛起的有关政策，进一步提升接受东部产业转移和外来投资的能力。西部地区区域政策的着力点放在稳步提高自我发展能力上，进一步加强基础设施、生态环境、公共服务和人才队伍建设力度，积极培育特色优势产业发展。东北地区区域政策的着力点放在区域创新能力和自我发展能力的恢复上，积极促进资源性城市可持续发展，抓好振兴装备制造业各项政策措施的落实。

（二）区域经济发展趋势

依据上述区域政策的判断，我们对2008年区域经济发展趋势预测如下。

1.东部发达地区经济增长可能再现领先局面

地区经济增长取决于资源配置能力。资源配置能力受区位条件、要素资源存在状况与资源配置方式的约束。东部沿海地区经济率先发展与持续增长主要源于区位优势所具有的地区资源集聚效应和体制转轨与技术进步所带来的地区资源配置效应。无疑，中西部地区具有资源、劳动力成本低的相对优势，而且国家对欠发达地区的物质、政策特别是政策支持力度也不断增大，这也是近年中西部地区与东部发达地区增长速度差距缩小的原因所在。但是，劳动力境内转移成本并不高，因而在劳动力成本方面发达地区的劣势并不是十分明显。与此同时，尽管中西部地区在软环境方面改进的速度在加快，但总的来说，在体制转轨、技术进步以及人文环境方面发达地区仍具有绝对优势。特别是作为近年带动经济发展的城市经济，东部地区又有比较明显的优势，基于此，东部发达地区在经济发展中的主角地位短时期内不会改变，若考虑到2008年环保政策对经济发展的影响以及紧缩性宏观调控政策的滞后影响（从历史经验看，越是发达地区其经济发展受调控政策的影响越小，反之亦然），预计2008年东部发达地区的经济增幅有望领先于其他地区，经济结构优化的步伐有所加快，区域间相对差距略有缩小，但变化不大。另外，由于在东部的几个大都市群内，新型产业、国际性高级人才和市场化信息情报处理机构相对集中，特别是由于研发能力上发达地区与欠发达地区存在着巨大的差距，这必然会直接影响到区域经济的竞争力和增长质量，因此，估计经济质量方面的差距会更明显一些。

2.高新区对区域经济增长的贡献不断增大

目前，大中城市已基本完成了国家级高新技术产业开发区初创阶段的主要任务，初步建立了适合高新技术产业发展的经营管理体制和市场推进机制，奠定了产业发展基础，比较明显地体现了创新资源的聚集优势。城市高新技术产业发展迅速，多数高新区已经成为区域经济新的增长点。一批有创新能力和竞争实力的高新技术企业正在成长壮大，大量科技成果在高新区实现了产业化，具有自主知识产权的技术和产品达70%以上。2006年中国城市国家级高新技术产业开发区内已拥有45828个企业，从业人员达574万人，实现产值35899亿元，年出口额达1361亿美元。多数高新区已经成为区域经济新的增长点，为培育所在城市的新兴支柱产业和带动区域经济发展作出了重要贡献。随着国家鼓励自主创新政策的不断完善，高新技术区的扩散效应将进一步提升，对区域经济发展的拉动力不断上升。

3.区域物流发展加速

从产业结构的角度看，区域物流在整体经济中的关联效应十分明显，物流水平的提升直接带动了产业结构升级和区域支柱产业的形成与发展，从珠江三角洲与长江三角洲的发展经验来看，物流水平与吸引外资的能力紧密相关，区域物流的高速发展必然会带来资本增值的预期，同时也塑造了区域的品牌与形象。应该讲，物流市场作为区域一体化进程中的一个重要部分，对区域一体化有重要的支撑作用，如京津冀区域合作在交通运输领域进展较快，已经超越了经济一体化进程而发挥出先导作用。而国内目前经济增长较快的长江三角洲和珠江三角洲，其物流园区在全国所占比重已经接近50%。目前看，区域物流已经成为区域经济合作中的重要一环，物流体系的建设有效地推动了区域其他各类体系间的协调运作。随着政府、企业的合作意识增强，2008年区域物流发展将进一步加速。

4.区域消费增幅基本相当

2007年1~8月，西部、东北、中部和东部地区社会消费品零售总额同比分别增长了16.66%、16.78%、17.1%和16.39%，中部、东北和西部地区快于东部地区，表明欠发达地区的消费开始活跃，各地区消费增长差距趋于减小。2008年，随着国家公共财政体制的基本建立以及相应政策措施的实施，从区域的角度看，最大获益者可能是中西部地区。这是因为，实行这一制度将意味着中央财政支出结构要调整为追求公共产品和公共服务均等化，从而使得公共产品和公共服务严重不足的贫困地区所获得的财政转移支付规模不断扩大。由于中央财政支出方向的调整，相对降低了不同城乡居民在人均享受公共福利水平上的差距，将促使欠发达地区城乡居民的人均收入变相增长。这样，过去那种东部沿海发达地区领先增长的局面将发生变化，中西部地区消费增幅有望提升，各区域消费增幅基本相当，差距不断缩小。

5.固定资产投资增幅中部地区继续领先

2008年，随着国务院部门落实中部崛起有关政策措施，中部地区投资有望继续保持领先增长。比如交通部联合中部6省交通主管部门编制出《促进中部地区崛起公路水路交通发展规划纲要》，全力构建高速公路骨架网络。到2020年，中部地区铁路建设总规模将达4500亿元左右，新建铁路6500公里，“十一五”期间，中部6省省会城市机场将全部进行改扩建。商务部决定选择中部地区作为全国投资促进规划准备工作的试点地区，制订中部地区投资促进规划，从而在未来3~5年内在中部地区建立起现代化的投资促进工作体系，探索和实施现代化的招商手段，切实改善中部地区的投资环境，提高吸引外资工作的质量。海关总署也出台10条措施，支持中部地区的进一步扩大开放，以推动中部6省的经济发展。西部和东北地区受政策以及东部产业转移的影响，也会保持比较高的增幅，而东部地区受土地资源的约束，增幅会略低一些。

6.东部沿海地区仍是对外贸易的绝对主力

从进出口贸易增长来看，2007年1~8月，西部、东北、中部和东部地区出口贸易同比分别增长了35.86%、35.86%、37.61%和26.69%，中部地区增速领先，西部和东北地区也都超过了东部，从进口方面看，西部、东北、中部和东部地区进口贸易同比分别增长了30.35%、20.94%、44.48%和18.45%，也是中部地区增速领先。尽管中西部地区增长势头比较迅猛，但考虑到出口政策的变化以及它们产业结构的不同，2007年这种增幅差距可能在2008年有所缩小，东部沿海发达地区仍是中国对外贸易的绝对主力。

四 促进区域和谐发展的对策建议

区域经济和谐发展是建立在区域间适度经济差距基础上的稳定、协调的可持续发展，是区域内各方面利益关系协调、经济和社会发展协调、城乡发展协调的可持续发展。区域经济和谐发展的基本前提是区域差异或区域分工，协同与合作是区域经济和谐发展的实践基础，区域经济和谐发展意味着一定程度的妥协、折中、放弃或牺牲。为促进区域协调发展，提出以下几方面建议。

1.完善区域管理的法律法规体系

区域经济的协调运行需要完善的法律法规来保障，特别是在市场经济体制下，国家进行区域管理的有关行为和地方政府促进区域经济发展的相关政策，更是要在国家区域管理相关法律框架下进行，这是西方成熟市场经济国家进行区域管理的成功经验，也是中国区域管理制度基础完善的重要内容。法律法规体系在区域管理的制度体系中处于基础性的地位，主要职能是通过鼓励或限制性的措施，为区域内各经济活动主体的市场行为提供一个基本的活动框架和必须遵守的行为准则。区域管理法律法规体系具有不同的层次：区域经济发展与管理法是区域经济发展与管理法律法规体系的基础，具有最高的权威和地位；区域管理法规条例是区域管理法律法规体系必不可少的组成部分，主要是对中央区域管理的有关政策的落实做出具体安排部署。

2.加快建立开放公平的国内市场

完善的市场机制是区域协调发展的基础。只有消除地区封锁，打破行政壁垒，建立国内统一开放的市场，促进各种要素流动，发展具有比较优势的产业，各地区才能从全国区域分工中获得更大的规模效益。政府应通过建立统一的体制环境，取消阻碍要素合理流动的区域壁垒，使各个区域按照市场规律的要求，自主发展，公平竞争，依据比较优势合理配置资源，实现区域协调发展。

3.积极引导沿海地区产业转移

改革开放以来，由于东部地区的优越地理位置以及相对充裕的资金、人才和技术要素，为充分发挥集聚经济效益，减少不确定性，中国经济发展的区域布局主要是在东部地区创造更多的就业机会，吸引广大中西部地区的劳动力就业。但目前珠三角、长三角等地已经出现劳动力供应紧张甚至短缺的状况，而中西部和东北地区虽拥有大量的剩余劳动力，但就业岗位十分缺乏。因此，要解决这种劳动力与就业岗位分布之间的严重失衡状况，促进区域经济协调发展，应适时调整国家产业布局战略，着重在中西部和东北地区创造更多的工作岗位和就业机会，推进其工业化和城市化进程，实现各地区工作岗位与劳动力分布的相互协调和匹配，促进其经济发展与资源和环境承载能力相适应，促进人与自然和谐发展。这样，就应出台相关政策措施，鼓励沿海经济核心区加快产业升级，对到中西部和东北投资的外资和沿海企业给予相应的政策支持，如土地、财政贴息和税收刺激等，积极引导沿海地区产业转移。

4.加强区际横向联合

区域间的横向联合，其根本动因在于区域间生产要素的差异以及比较优势的存在。区域经济的横向联合，有利于突破生产力要素流动的行政性障碍。在条块分割的条件下，区域内企业难以借助区域外部的生产条件，来克服资金、技术制约。而横向经济联合将企业从某地区内孤立的一点变成了区域经济网络中的一个环节，从而使生产要素得以重新优化组合。因此，在市场经济条件下，从互利互惠原则出发，各地方政府应鼓励和支持本地企业和外地企业按市场原则处理相互关系，组建企业集团；废除造成地区封锁、市场分割的各种不合理的政策和规定，从税收、财政、信贷、计划、物资、外贸等方面，对促进横向经济联合的政策进一步加以完善；应制定相应的法律法规，确保合作各方的利益；巩固已有的区域经济协作组织，争取更大范围和更高层次上形成开放型区域市场；较发达地区还应当主动通过产业转移、技术转让和联合、联营、合作等形式，促进和带动不发达地区经济的发展，从而实现资源与市场的互补。

5.组建负责区域发展管理的综合性权威机构

在横向联合中，由于各地区的地位和作用不同，难免会出现区际利益分配的不均。为减少地区间的经济摩擦，促进区域经济的健康发展，必须建立一个有效的区际利益协调机制。对关系到区域经济全局、非一个行政区划所能解决的若干重大经济问题，如能源、交通、新兴工业、江河治理等，应通过各地方政府的相互协商和对话，合理地制定相关政策，统一安排部署，以协调各方利益，从而实现区域经济整体目标。而以谈判机制为基础建立的区域经济合作，客观上需要有一套紧密的制度性组织机构为各成员提供一个经常性的谈判和仲裁场所。因此，在跨省的区域经济合作与协同发展中，为了保障有效的利益形成、增长与分配，必须建立一个在以国家总体发展战略为依据、以产业发展为特征的区域经济政策框架下的法律法规体系，并通过建立相应的协调发展机构，运作促进区域发展的基本要素和市场，以实现区域的长期可持续发展，而不是盲目竞争，滥用资源，浪费一体化发展的机遇。目前，中国经济发展到了区域经济发展的特定阶段，按区域经济发展规律来组织和调控经济发展成为客观要求。中国宏观调控的空间组织模式由以现行行政区划为基础的“中央——省(市、区)”两级调控模式，切换为“中央——经济区”与“中央——省(市、区)”并重调控模式，这是中国在区域经济发展新形势下宏观经济调控格局变革的新任务。需要成立负责区域发展管理的综合性权威机构，管理跨区域的事务。

6.加大和改善财政转移支付

促进区域协调发展，不是单纯要求缩小区域之间、各层次行政区之间经济总量的差距，而是着力完善公共财政制度，使所有人享有基本公共服务的均等化，享有大体相当的生活水平。正如胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“推动区域协调发展，优化国土开发格局。缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。”“基本公共服务均等化”，包括义务教育、公共医疗卫生、公益文化、基本就业、社会保障等基础性社会公共服务的均衡提供和平等享用。政府通过提供均等化的文化教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务以及能源、交通、通讯等基础设施，使区域间市场主体的竞争公平化，实现区域之间的“竞争效率”。当前，我们具备了逐步解决区域发展差距的条件，中央政府也有能力为促进区域协调发展提供体制、政策、资金等方面的支持。要进一步明确财政转移支付的支出用途，切实保证公共服务的投资。采取有条件转移支付，激励地方政府进行改革，防止滴漏现象，提高财政转移支付提供公共服务的效益。

参考文献

郝玉龙、穆岩：《以市场一体化为平台加快区域物流发展》，《中国流通经济》2007年第2期。

傅允生：《资源配置能力与东部沿海地区经济增长》，《经济理论与经济管理》2007年第2期。

魏后凯：《对当前区域经济发展若干理论问题的思考》，《经济学动态》2007年第1期。

杨逢珉、孙定东：《欧盟区域治理的制度安排》，《世界经济研究》2007年第5期。

范恒山：《正视促进区域协调发展面临的新挑战》，发展和改革委员会网站，2007年9月。

陈宣庆、张可云、孙广宣、周毅仁：《统筹区域发展的战略问题与政策研究》，发展和改革委员会网站，2007年9月。

（作者：胡少维，高级经济师，国家信息中心经济预测部，主要研究宏观经济、区域经济等问题。）