【本章提要】改革开放以来，随着经济领域改革的不断深入，行政管理领域的改革也逐步推进。1982~2003年，中国经历了五次比较大的机构调整，整体上没有跳出“精简—膨胀—再精简”一再膨胀的怪圈。进入21世纪以后，中国行政管理体制改革的步伐进一步加快，改革的目标和理念也在发生着变革：由相对单一的“精简、统一、效能”向“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”转变，更加注重“决策、执行、监督”三者之间的关系。同时，改革的内涵也从单一的以政府机构设置调整为主进一步扩展到法律法规、制度建设等相关领域，行政管理体制改革日益成为一项综合性、系统化的改革。

　　行政管理体制既是政治体制的组成部分，又和经济体制与社会各项事业紧密相关。政府的行政管理体制改革在经济社会发展和改革开放中有着十分重要的地位和作用。在中国改革开放30周年的时间点上，回顾行政体制改革走过的历程、分析其存在的问题和难点、判断当前中国改革发展的趋势、展望未来中国行政管理体制的整体走向及其影响，对于中共十七大之后加快政府行政管理体制改革和探索建立现代化的政府行政管理体制具有十分重要的意义。

　　第一节　我国行政管理体制改革30年历史回顾

　　自从中共十四大报告中明确提出要“下决心进行行政管理体制和机构改革”的任务后，“行政管理体制”这一概念得到了社会的广泛认同。关于这个概念需要做四点说明：第一，在党的重要文献中，从1992年提出“行政管理体制”的概念后，虽然后来又有“行政管理体系”、“行政体制”等不同的表述，但其基本内涵是相同的。第二，无论是用“行政管理体制”、“行政管理体系”改革还是用“行政体制改革”概括政府改革，都是作为政治体制改革中的重要组成部分来加以论述的，从而明确了政治体制改革与行政体制改革之间的内在关系。第三，在阐述行政管理体制或行政体制改革的主要内容时，集中在党政机构改革、政府职能转变、政企分开、深化人事制度改革、提高国家公务员队伍素质以及加强国家机构的法制建设等方面。第四，上述整体思路，不仅从理论上大体勾画出政治体制改革与行政体制改革的整体格局及其内在联系，而且在实践中对有效推动政府改革，建立适应市场经济体制要求的行政管理体制，也起到了重要的推动作用。我国的行政管理体制，从1982年至今，已经经历了五次大的改革，即1982年、1988年、1993年、1998年以及2003年的改革。每次改革所处的环境不同，所面临的问题有很大差异，但对解决当时面临的问题方面无疑窦发挥了重要作用。从整体上看，中国行政管理体制改革走的是一条螺旋式上升的道路，从过去适应高度集中的计划经济体制到今天大体能够适应社会主义市场经济的体制。为了更好地理解中国的行政管理体制改革，有必要对中国改革开放以来行政体制改革的过程作一简要回顾。

　　一、1982年的行政体制改革

　　每一次行政体制改革，所面临的环境不一样，所面临的任务也不一样。1982年，当时中国的社会环境和面临的主要问题是：第一，党和国家的工作重心发生了转移。1978年底中共，十一届三中全会召开，作出战略决策，把全党工作重点转到社会主义现代化建设上。第二，国务院机构庞大臃肿。新中国成立以后改革开放以前，我国曾以经济管理部门为重点，对政府机构进行过几次大的调整和精简。1959年底较大幅度地精简了机构，国务院从81个部门减为60个部门。调整后不久，机构又开始膨胀起来，到1965年恢复到了79个部门。“文化大革命”期间政府工作处于瘫痪状态，国务院减到32个部门。“文化大革命”以后，随着各方面工作恢复正常，机构逐步增加。到1981年，也就是这次机构改革前夕，国务院设置的机构总数高达100个，达到了新中国成立以来的最高峰。国务院机构林立，职责不清、人浮于事、运转不灵、官僚主义严重成为突出问题。第三，干部人事问题。1977年中共十一大决定，对过去审查干部工作中遗留下来的问题要进行认真处理，可以工作而没有分配工作的，要尽快分配工作。大批老同志在平反后回到了工作岗位，因为没有那么多的领导职位，只能通过临时增加副职来解决。这样一来，整个干部队伍老化问题严重。并且当时，事实上形成了领导干部职务终身制，干部队伍没有正常的更新机制。

　　1982年开始的行政体制改革主要集中在以下几个领域：

　　1．国务院机构改革和干部人事制度建设

　　1982年改革在机构和干部人事制度方面取得的成绩主要有以下几个：第一，改革了国务院领导体制。为加强集中统一领导，提高工作效率，减少了副总理的人数，设置了国务委员，由国务院总理、副总理、国务委员和秘书长组成国务院常务会议；第二，根据重叠的机构撤销、业务相近的机构合并的原则，精简了国务院机构，裁减合并了一批经济部门，大大减少了直属机构。国务院工作部门由100个减少到61个；第三，打破领导干部职务终身制，建立干部退休制度，使一大批老干部退出了一线；第四，按照革命化、年轻化、知识化、专业化的干部“四化”方针，选拔了一大批年轻的领导干部充实到各级领导岗位，各级领导班子干部的职数也基本实现了规范化的要求。但是这次改革之后，又出现了机构膨胀、人员猛增的反弹势头，到1987年底又达到72个部门并且行政费用急剧上升。

　　2．地方政府机构改革

　　1982年中央一级党政机构改革基本完成后，省、直辖市、自治区政府随后进行了较大规模的改革。这次改革以调整领导班子为重点，同时提出精简机构、紧缩编制，实行老干部离退休制度以及加强干部的轮训工作等多项任务。改革的主要成绩是，省级领导班子职位数减少、平均年龄降低、平均文化程度提高。但在机构改革方面普遍存在“虚假精简”现象。

　　改革开放以来，我国省以下地方政府机构改革采取“先试点、后推广”的原则进行。1982年4月，四川省广汉县在全国率先进行了县级机构改革的试点，建立了新的县、乡管理机构。1986年7月，为配合城市经济体制改革工作的开展，国家体改委、劳动人事部确立了16个中等城市作为全国第一批机构改革的试点城市。