一、改革开放以来我国的产业政策绩效评价

　　日本著名经济学家小宫隆太郎在《日本产业政策》一书中，将产业政策定义为“政府为改变产业间的资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策”。通过实施产业政策，扶持和促进某些特定产业部门的发展，进而带动整个国民经济的发展，缩小落后国家与发达国家之间的差距，是发展经济学中一个相当流行的观点。但是关于产业结构政策的有效性问题，在国内外却存在广泛争议。本部分就我国产业政策的实施效果进行一个简单的分析。

　　新中国成立以后的30多年中，我国的产业结构长期处于“农业比重偏高、工业结构畸形、第三产业落后”的不合理状态。到改革初期的1978年，农轻重关系严重失调，第三产业发展受阻，产业结构失衡问题已经十分严重。为了矫正畸形的产业结构，协调各产业部分的发展，20世纪80年代前中期，政府一方面推行农村经济体制改革，大力发展农业，另一方面出台了轻纺工业优先发展政策，同时对重工业进行调整和改造，促进“短线”基础设施和基础产业发展，限制“长线”加工工业发展。从这些政策实施的结果看，促进农业和轻纺工业发展的政策效果显著。这一时期，我国产业结构的严重畸形状况得到改善，农业得到较快发展，第二产业畸重状况有所改善，第三产业发展速度明显加快，三次产业之间的比例关系渐趋协调。

　　进入20世纪80年代中后期以后，我国继续调整轻工业和重工业之间的关系，实行以能源、交通等基础性产业为重点的产业倾斜政策，并明确提出“有重点地开发知识密集和技术密集产品，努力开拓新的生产领域，有计划地促进新兴产业的形成和发展”及“运用新技术改造传统产业”。这一时期，产业结构重组推进了产业结构的合理化，高新技术产业和以流通、服务业为主体的第三产业得到一定发展，产业结构现代化的趋势加快，新兴产业的结构地位有所提高，劳动密集型和技术密集型产业的结构地位上升。但是，基础设施和基础产业的发展仍然滞后于国民经济的发展，其“瓶颈”状况未得到根本扭转；国家限制发展的生产能力过剩的加工工业不断以惊人的速度增长，而建立新兴产业和改造传统产业的进展却十分缓慢。到20世纪90年代初的时候，我国产业结构失衡问题依然严重。

　　从1992年开始，受邓小平南方谈话的鼓舞，全国掀起了新一轮的投资热潮，加工工业因其经济技术特性成为主要的投资领域，规模小、技术含量低的中小加工企业迅速大量涌现，进一步加重了业已存在的产业结构失衡、产业低度化和分散化等问题。面对这种情况，国家被迫运用行政手段对经济进行全面调整，以实现国民经济“软着陆”。

　　“九五”期间，我国推行了外国资本与技术引进、工业制品对外输出、信息化和高新技术培育等一系列产业政策，产业结构得到改善，比例关系进一步趋于协调，第一产业的国内生产总值比重逐渐下降，第二产业和第三产业基本上呈现上升趋势。结构升级取得一定进展，突出表现为一般加工工业在制造业中的比重有所下降，而技术相对密集产业的比重有所上升，尤其是技术密集度高和具有高新技术产业特征的医药制造业、电气机械及器材制造业、电子及通讯设备制造业的比重明显上升；家用电器成长为具有国际竞争力的行业。此外，在国家积极财政政策的推动下，基础设施、通讯设施和交通运输状况也得到了明显改善。但是，由于受到体制性和政策性因素的约束，三次产业的结构性偏差仍然未得到有效调整。关税、进入限制和高价格等过度保护政策使得机械电子、汽车、化工和建筑等国家指定的主导产业缺乏竞争的压力和提高产业集中度的动力，虽然得到了巨额财政资金和大量优惠政策的扶持，却未能成长为具有国际竞争力的产业；第三产业因受到政策性进入的限制，发展仍然相对滞后；此外，产业发展与科技发展的体制性分离、科技开发与运用的制度性问题，也制约着产业结构的快速升级。

　　“十五”期间，我国开展了新一轮的经济结构调整，并取得重要进展。农业特别是粮食生产出现重要转机，工业结构升级加快，能源、交通、重要原材料等基础产业和基础设施建设明显加快，高新技术产业得到较大发展。2006年高技术产业增加值达9649亿元，跃居世界第三位，占GDP的比重达到4.61%，信息、生物等高技术的广泛应用和渗透，促进了传统产业加速优化升级，高技术产业的带动作用日益增强，成为国民经济新的增长点。但是，三次产业的结构性偏差仍然存在，第二产业的比重过高且表现出不合理的上升趋势，第三产业的比重则相对过低，三次产业的结构升级缓慢，这与唯GDP导向的产业政策有着密切的关系。

　　产业政策的合理化是一个长期的过程。由于时间短，我国的产业政策仍不完善，对经济效益的促进作用有限。综观改革开放以来我国产业结构政策的绩效，可以看到，除了改革开放初期产业结构政策效果比较显著外，在以后的各时期，产业结构政策在推动结构调整和升级的过程中只起到了有限的作用。二十多年来，长期困扰我国的三次产业结构失衡问题未能得到根本解决，政府重点和着力扶持的主导产业仍然没有摆脱“幼稚”状态，企业规模小、产业集中度低、技术升级慢等问题依然大量存在。

　　二、产业结构的国际比较

　　表14.9列出了世界上若干国家三次产业分布和演变的关系，其中包括转轨国家、发达国家以及部分与我国发展条件相似的亚洲国家。通过比较分析，可以看到我国的三次产业结构与这些国家相比有明显的不同。

表14.9若干国家三次产业GDP结构变动趋势（%）

　　资料来源：根据《国际统计年鉴—1990》、《国际统计年鉴—1995》、《国际统计年鉴》1998~2005年整理所得。

　　1．第二产业比重相对过高，且呈现继续上升势头

　　按照产业结构升级理论，在经济水平发展到一定程度以后，第二产业的主导地位应该逐渐向第三产业过渡。改革开放初期，我国第二产业在GDP中的比重不到50%。此后的10 年中，第二产业的比重不断下降，在20世纪90年代初一度下降到41%左右。但是随后，第二产业的比重开始回升，尤其是在“十五”期间持续上升。2007年前三季度，第二产业在GDP中的比重突破了50%。与其他国家的发展历程相比，目前我国第二产业的比重明显偏高，并且其比重呈现出不合理的上升趋势。

　　相比于转型国家和拉美国家，我国表现出来的第二产业不断上升的趋势也是不合理的。俄罗斯在实施休克疗法之前已经建立了完整的工业体系，虽然在经历政治剧变之后，其经济发展遭遇了严重的震荡，但是2006年其人均GDP超过了8600美元，依然属于中等发达资本主义国家水平。中国与俄罗斯虽同属转型国家，但经济基础的巨大差别使得直接比较两国的产业结构并不十分合适，但这并不妨碍我们比较两国产业结构变化的趋势。1990年以后，俄罗斯的第二产业在GDP中的比重始终表现出下降趋势，而同时期，我国第二产业的比重却不断上升。相比之下，中国三次产业结构的发展路径确实不够合理。

　　再以印度为例。1991年，我国与印度处于同一发展水平；2005年，我国的人均GDP达到1700美元，印度仅为700美元。我国的经济增长速度远远超过了印度。但是，我国经济的高速增长大部分来自工业，工业占我国GDP的比例从41.8%上升到47.5%。而在印度，工业占GDP的比例基本稳定在28%，服务业在GDP中的比例则从1990年的41%上升到2005年的54%，我国的这个比例仅为40%。这在一定程度上说明我国产业结构的畸形发展。

　　巴西在1980年初达到了人均GDP2000美元，当年其三次产业在GDP中的比例关系为11.0∶43.8∶45.2。2006年，我国人均GDP超过2000美元，当年GDP三次产业的结构关系为11.8∶48.7∶39.5。两者对比，可以发现我国第二产业占GDP比重偏高的事实。相对而言，我国2002年的第二、三产业占GDP的比例关系（44.8∶41.7）与巴西1980年的结构关系更为接近，这进一步证明了我国在过去几年中第二产业不合理的升高这一事实。此外，印尼、菲律宾、马来西亚等亚洲发展中国家在其发展过程中都没有出现这种情况。这种不合理趋势的出现，和我国以GDP为导向的经济增长方式以及能源产品价格发现功能长期扭曲有密切的关系。

　　2．第三产业实际产出比重不合理下降

　　根据产业结构升级理论和国际经验，一旦经济步入起飞通道，第三产业在GDP中的比重应该逐步上升。改革开放以来，我国第三产业在GDP中的比例逐步升高。2002年，第三产业占GDP的比重达到41.72%，为历史最高，与第二产业占GDP比重（44.79%）差距缩到最小。但是，随后二者的比例关系又逐渐拉大。2006年，我国人均GDP突破了2000美元，但是第三产业在国民经济中的比重却在同时期持续下降，这是不合理的。

　　同样作为发展中国家的东南亚各国，其第三产业的比重在过去20至30年内基本保持上升趋势，除在某个特定年份有所浮动，总体上其占GDP的比重是不断上升的。巴西在1980年初实现人均GDP2000美元以后，第三产业在GDP结构中的比重不断增加，我们的近邻韩国也保持着同样的趋势。东南亚各国在金融危机中曾经遭受沉重打击，但其第三产业的发展势头并没有衰退。而另一个转型大国俄罗斯，即便石油工业在过去十年中高速发展，其第三产业在GDP结构中的领先地位也没有被第二产业反超。

　　相比之下，我国在进入20世纪90年代以后，第三产业的比重持续下滑，各种原因在前文中已有所分析，其中最主要的因素是由于我国在相当长的时间内以增加GDP为导向发展经济，同时地方政府在政绩压力下，趋向于“短平快”的发展方式，纷纷发展投资大、见效快、能在短期内拉动GDP迅速上升的工业和建筑业，再加上我国能源产品价格严重扭曲，导致20世纪90年代以来，第二产业再次迅速增长，而第三产业则受到忽视。

　　摘自《发展和改革蓝皮书》