一、改革的目标与重点

　　1．改革的目标

　　市政公用行业是城市经济和社会发展的载体，它直接关系到社会公共利益，关系到人民群众的生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展，其市场化改革要加强领导、精心组织、统筹规划、稳步推进。城市市政公用设施市场化改革目标包括三个方面：

　　一是通过投融资体制改革，建立多元化的产权结构，有效地增加城市建设的资金投入。鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，应公开向社会招标选择投资主体。

　　二是打破垄断经营，引入市场竞争机制，提高城市建设和运行的效率。允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。采取公开向社会招标的形式选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用企业的经营单位，由政府授权特许经营。通过招标发包方式选择市政设施、园林绿化、环境卫生等非经营性设施日常养护作业单位或承包单位。逐步建立和实施以城市道路为载体的道路养护、绿化养护和环卫保洁综合承包制度，提高养护效率和质量。

　　三是按照市场经济规则，重新确立政府对市政公用设施建设的职能和管理体制。加快城市市政公用事业单位企业化改制。对城市市政、公用、绿化、环卫等生产性、经营性和作业性事业单位进行企业化改制，使其成为独立的市场主体，将其承担的市场管理和监督等行政职能全部划归政府管理部门。

　　2．改革的重点

　　公用事业改革要坚持市场经济的改革方向不动摇，全面落实科学发展观，以建立资源节约型与环境友好型社会为目标，以市政公用事业改革促进城市发展模式转变，提高城市综合承载能力，保障社会公众利益与公共安全，实现城市可持续发展。总体上看，市政公用设施业必须加快改革步伐，在今后深化改革中把握好以下几个重点：

　　一是要以法律制度作为市政公用事业改革的准则，要体现市场经济是一种法制经济的原则，以立法为先导，依法行政，减少改革的盲目性。依法行政也增强了政府的公信力，加强了政策的延续性和可预见性，消除了政策的不确定性给企业带来的成本增加，降低政策风险。政府公信力的提升将会降低项目的开发和经营成本，并最终以较低的服务价格为公众带来利益。

　　二是要以政企分离作为改革的关键，从根本上改变以往城市市政公用事业单位政企合一的状况。其中的难点是考虑和妥善处理好企业改制后的现有在岗人员及离退休人员安置的问题。人员安置是企事业单位改制面临的一个比较复杂和敏感的问题，在我国社会保障机制没有完全确立的时候，应尽量处理好人员问题，降低改革成本，减少公用事业市场化进程中的阻力。

　　三是要以竞争作为改革的主题，通过引进竞争机制，并把规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争作为政府调控的目标导向。通过引入监管条件下的市场竞争，达成降低成本和提高市政服务质量的目标。

　　四是要积极探索收费和价格制度改革（特别是污水、垃圾处理收费）以及市政公用事业成本监管机制，为市政公用事业改革创造良好的外部经济环境，形成部门协调、权责明确、分工负责的经济监管机制。此外政府要重视市场准入和退出、服务质量、安全及普遍服务等监管机制的建设。

　　五是要将推行股份制作为城市市政公用企业改革的主要内容。在股份制改革中要正确认识政府的退出。城市市政公用事业的市场化发展要求实现投资多元化，但其收益结构特征决定了政府不可能从公用市场化的投资主体中退出，政府是水业公益性、引导性、补贴性投资的主体，不能将其责任转嫁给公众，也不能单纯为了招商引资而以牺牲国家利益，牺牲消费者的公共利益为代价。

　　二、目前改革的发展趋势及前景

　　我国城市市政公用行业存在巨大的市场需求。随着经济、社会的不断进步，城市居民对生活服务质量提出了更高的要求。市政公用行业一方面需要继续加大力度进行投入，增加设施总量；另一方面又要不断提高设施运营效率，降低运营成本，提高服务水平与质量。

　　1．政策机遇将推动市政公用设施业快速发展

　　2004年，新通过的宪法修正案将“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”写入宪法，以国家根本法的形式确立了鼓励发展非公有制经济的基本方针。在市政公用设施领域，国务院有关部门和地方各级政府也纷纷出台各种政策规章，引入多种资本形式参与基础设施的建设、经营和管理。国务院各部委以及地方各级政府正在积极推动市政公用行业市场化改革，在“消除体制性障碍”、“加快推进和完善垄断行业改革”、“深化行政审批制度改革”、“放宽市场准入”、“享受同等待遇”、“改进服务和监管”等方面出台了一系列政策和措施，这些政策措施将会有力地推进市政公用设施业市场化改革的进程。这都为非公经济和社会资本进入城市基础设施领域提供了重要的法律保障和政策支持，为各种资本进入城市交通、电力、燃气等基础设施和公用事业创造了历史的机遇和发展的空间。总体上看，市政公用事业的改革步伐在继续加快，正在形成以城市建设投融资体制改革为突破口，以市场化运作为主导，多渠道、多元化地筹集城市建设资金，初步形成“政府引导、市场运作、社会参与”的发展格局。随着相关政策的进一步出台，改革的继续深化，规范化、市场化程度的不断提高，公用事业市场一定会取得更快的发展。

　　2．市场化改革将进入开放与监管并重的新阶段

　　目前各地市政公用事业市场化改革的热情很高，但由于公用事业多是自然垄断行业或准公共物品，市场化不是简单地放开市场或将资产出售，而是要在进入程序上，在产品和服务的定价上以及进入后的安全、服务质量等方面进行监管。过去在政府投资经营的体制下，政府既是投资和经营者，也是管理者，监管问题并不突出。而把市场竞争机制引入市政公用设施投资运营后，政企分开、政资分离，监管问题日益凸显。目前，各地在市场化改革过程中出现的回报过高、价格上涨过快、合同失败、消费者利益受损等问题已引起了我们对监管问题的高度重视。今后，要在继续放开市场的同时加强监管工作，“开放与监管”并重，提高政府的公共服务管理水平。

　　履行监管职能，提高监管效率需要法律先行。例如，北京市出台的《北京市基础设施特许经营条例》（草案），将对推进北京市城市基础设施建设运营市场化进程，规范城市基础设施特许经营活动，维护投资者、特许经营者和消费者的合法权益起到积极作用。

　　3．民营企业将在发展商机上领先一筹

　　在外资投资继续保持发展的同时，目前民营企业在市政公用设施建设与经营领域已经十分活跃。根据央行调查统计司对民间融资的推算，2006年我国民间融资规模为9500亿元，占GDP6.96%左右。公用事业一般具有收入稳定、现金流充沛等特点，是可持续发展、收益稳定的产业。随着价格改革的逐步到位，公用事业所蕴含的无限商机如同一个“巨大的磁场”对资本市场有着强大的吸引力。资本的自由流动性一方面有助于打破公用事业在地域上的分割和垄断；另一方面，政策壁垒的瓦解以及市场需求容量的不断扩大，催生了公用事业企业自身的迅速成长。

　　“非公经济36条”提出，要为非公有制经济创造平等、一视同仁的法治环境、政策环境、市场环境，实行一系列鼓励、支持、引导非公有制经济发展的政策措施。“进一步放开市场准入，鼓励和支持非公有资本进入基础设施、垄断行业、公用事业以及法律法规未禁止的其他行业和领域”。创建“三个环境”击中民营企业参与市场化改革的问题要害。随着配套政策的出台，民营经济将得到更令人满意的外部环境。可以预见，中国的民营企业将成为我国市政公用设施业快速增长的一支重要的生力军。

　　三、市政公用事业的改革路径

　　1．打破垄断经营，引入市场竞争机制，提高城市建设和运行的效率

　　公用事业改革的主要目的是通过引入竞争机制，提高市政公用事业的投资、运营和管理效率以及服务质量，实现城市管理模式的转变和综合承载能力的提高。要提高公用企业运行效率，提高服务质量，必须按市场经济要求，在加强对提供公共服务的宏观管制，保证政府的规划和管理职能的前提下，打破公用企业独家垄断经营的局面，引入竞争机制。在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。实行市场准入，让众多企业通过公开、公正的竞标获得市政设施服务的提供权利，是促进竞争的有效措施。

　　将市政公用事业的生产和服务环节进行分解，将非自然垄断环节推向市场。在自然垄断行业中，总是既有自然垄断的业务，又有非自然垄断的业务，而且随着技术的进步，非自然垄断业务还有不断扩大的倾向。因此可根据市政公用事业生产和服务各环节的特征，将其上下游关系进行垂直分解，或按市场范围、类别进行水平分解，对于非自然垄断业务实行市场化，鼓励多家企业进行竞争性经营构造市场竞争的组织构架。例如燃气、供水、供热的生产、管道和地方分配系统可以由不同的实体拥有和经营。轨道交通中的轨道线路管理与运营业务也可以被分解，由来自不同的营运企业公平的参与获得特定地区或特定线路营运权利的竞争，有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。

　　2．对市政公用事业各行业区别对待，分类指导

　　市政公用事业涉及范围广、行业多，各地区、各行业具有各自的特点且发展不平衡。因此，市政公用事业改革应根据各地实际情况和行业发展特点，因地制宜地采取区别对待、分类指导的方针推进市场化进程。

　　根据行业的不同特点引入市场机制。要全面开放三个市场：一是建设投资市场。鼓励社会资金和外资以独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。二是经营市场。对于经营性市政公用设施的建设和运营实行特许经营制度。对于供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等存量设施或新建设施，采取公开向社会招标形式选择企业的经营单位，由政府授权特许经营。三是作业市场。对于非经营性的市政设施、园林绿化、环境卫生等非经营性设施日常养护，在制定科学定额的基础上，通过招标发包方式选择作业单位或承包单位。逐步建立和实施以城市道路为载体的道路养护、绿化养护和环卫保洁承包制度，提高养护效率和质量。

　　针对不同的市场，政府承担不同的责任和义务。对于城市供水、燃气行业直接与公众利益密切相关，应采取政府主导为主的方式进行改革，对于超前设施建设（如管网等），政府财政要保持相应的投入。对于排水和环境卫生行业中的污水收集、垃圾收集和清运，可采取政府投入，社会化服务的方式。而路灯、绿化、道路养护等作业，地方政府财政应当保证这些行业的养护作业经费。

　　3．建立多元化的产权结构和多渠道的融资方式

　　公用事业虽然利润率不高，但具有现金流回报稳定、收益风险低的特点并且未来随着收费机制的进一步到位，其资本回报收益还有进一步上升的空间，因此成为各种资金青睐的对象。多种形式的投资经营格局是加速推进市政公用事业发展的助推器。从我国各地改革的实践来看，城市市政公用事业市场化改革的实质性推进，主要是由投融资体制改革所带动的，由于投资主体不再是政府，融资方式也不再仅仅是银行贷款，所以追求投资回报的机制发生了作用，迫使市政公用事业向现代企业经营方式改革，从经济机制上促进了改革的深化。

　　通过对国有企业进行改制，吸纳其他经济成分参股，也可实行部分或整体有偿转让或者向国有企业参股。通过国有企业改革来改善企业的治理结构，促进现代企业制度的建立，实现政企分离、政资分离，实现国有产权的多元化。同时在城市基础设施领域在国家统一政策指导下，允许鼓励各种非国有经济在公用行业的发展，允许各种非国有经济成分兴办、合办公用企业。对于存量资本市场，将过去由政府垄断经营的城建存量资产投放市场。通过对固定资产存量经营权转让，例如TOT方式，股权转让以及资产转让等方式，盘活存量资产，为增量建设聚集资金。同时开放增量资产市场，吸引民间资本进入城市基础设施投资领域。

　　4．重建政府职能和管理体制

　　当市政公用事业市场化以后，企业承担了投资风险，政府再也不能用行政命令的办法管理企业经营，职能逐渐从公共服务的生产者、提供者的角色转移到决策者、监管者以及市场环境创造者转变。而公用事业必须进行和加强监管，因为这些行业具有很大的外部性，消费者处于弱势地位。保证公共利益、为保证投资者合理的投资回报创造条件、提高效率是政府监管最重要的目标。

　　市政公用事业市场监管体系的建立，需要一个逐步完善的过程。当前需要尽快做好以下几项工作：一是加快市政公用事业各行业主管部门的职能转变，研究提出市政公用事业管理体制改革的指导意见，明确建设行政主管部门监管主体的法律地位，妥善解决改制过程中的监管主体不明确带来的一系列问题。二是研究科学的监管办法，建立规范的市政公用事业市场监管制度，完善政府监管的手段，程序和要求，严格监管行为，提高政府监管部门人员的素质，维护好市场环境和公众利益。三是完善市场要素，规范中介组织。中介组织在城市公共事业改革市场化项目运作中，将起到弥补政府监管机构知识面不全、专业性不强、人员力量不足缺陷的重要作用，为监管的公正性和科学性提供了保证。因此要严格规范中介组织，对中介组织的市场准入条件、作业范围、作业的程序给予必要的规范。

　　5．完善市政公用事业改革的配套政策和法规体系

　　现代市场经济国家的经验表明市场经济需要有更加完善的法律体系来保障。为规范和引导市政公用事业市场化改革，需要尽快建立市政公用事业改革的法规体系，完善相关配套政策。当前各地迫切需要完善关于市政公用事业国营企事业单位改革改制、土地使用权处置、国有资产或股权处置和转让、财政补贴和收费、市场准入的条件及程序、市场监管的相关技术标准和服务规范等具体配套措施。具体包括：

　　（1）进一步提高市政公用事业改革和特许经营制度的法律地位，以国务院文件或条例的形式，更好地规范市政公用事业改革。

　　（2）进一步明确特许经营制度的适用范围，把实施特许经营制度扩大到全社会的市政公用事业。

　　（3）制定出台市政公用事业市场准入实施办法，规范招投标行为。建立市政公用事业特许经营咨询机构评估制度。建立市政公用事业从业人员培训考试制度，为提高市政公用事业市场准入“门槛”创造条件。研究解决市场准入环节中经营业绩的界定问题，处理好项目公司与母公司在异地投标的技术力量的界定问题。

　　（4）加快、污水、垃圾处理等收费政策的立法研究，尽快规范收费主体、收费方式及收费资金的使用，本着分类指导、逐步理顺的原则，按照“保本微利”的方式，建立以政府对污水和垃圾处理经营主体进行成本约束，服务和产品质量考核为基础的，合理盈利的收费与支出机制。

　　摘自《发展和改革蓝皮书》