一、市政公用事业的建设和改革成就

　　1．市政公用设施业投资快速增长，市政公用设施数量大幅提高

　　改革30年来，随着城市建设的迅速发展，市政公用设施业规模逐步扩大。在城市建设领域初步实现了投资主体由单一到多元、资金渠道由封闭到开放的转变。这个转变是思想观念转变的过程，是不断创新的过程，也是政府管理模式按社会主义市场经济要求重构的过程，成为城市持续快速发展的巨大动力。

　　从设施水平总体情况来看，截至2006年底，全国用水普及率达97.04%，比“九五”期末（2000年）增长了33.14个百分点；燃气普及率达88.58%，比“九五”期末增长了43.18个百分点；污水处理率55.67%（其中污水处理厂集中处理率为43.06%），比“九五”期末增加了21.42百分点；生活垃圾无害化处理率达52.15%，每万人拥有公共厕所3.22座；城市建成区绿化覆盖率达35.11%，较“九五”期末增加了6.96个百分点；人均公共绿地面积为8.30平方米，是“九五”期末的2.1倍；每万人拥有公共交通车辆8.63标台，是“九五”期末的2.2倍；人均道路面积为11.04平方米，是“九五”期末的1.8倍。历年设施水平变化情况见表15.1、图15.1和图15.2。

表15.1全国历年城市设施水平（1981~2006年）

　　注：（1）引用1986年数据；（2）引用1991年数据。

　　数据来源：（1）2005年、2006年中国城市建设统计年报。

　　图15.1　全国历年用水普及率、燃气普及率、污水处理率、生活垃圾处理率、建设区绿化覆盖率水平

　　数据来源：中国城市建设统计年报（1981~2006年）。

　　图15.2　全国历年人均道路面积、人均公共绿地、每万人拥有公共汽车变化情况

　　数据来源：中国城市建设统计年报（1981~2006年）。

　　2．初步建立了多元化的投融资格局

　　随着经济体制改革的深化，特别是20世纪90年代以来，我国实施允许国内民间资本和外资参与国有企业改革改组的政策出台以及公用市场的逐渐放开，国内资本和海外资金纷纷进入市政公用设施市场，促进了国有资本和各类非国有资本的相互融合。

　　1978年中央政府是市政公用事业建设唯一的投资主体，目前，建设资金的来源包括中央财政拨款、地方财政拨款、国内贷款、债券、利用外资、自筹资金以及其他资金等多种渠道。其中预算内投资（即政府财政投入的部分）占城建资金的比重总体上呈下降趋势。中央投资占城建资金的比重由1985年的12%下降到2005 年的1.2%；地方财政拨款所占比例较为稳定，2005年为19.9%。国内贷款规模在城建资金年收入中增幅最大，负债建设的意识增强。1986年国内贷款占城市建设资金的比重只有2.2%，2005年达到34.2%。这几年中央采取积极的财政政策，利用国债投资城建，贷款规模有大幅度上升。1986年利用外资占城建资金总量年平均为0.05%，到2005年为3.2%，除总量有所增长外，利用外资结构也有明显地变化，目前除继续利用国外政府及国际金融组织贷款外，开始使用外商直接投资，并尝试采用国际通行的BOT等投资方式。企业自筹资金总额增长迅速，从1981年的13.8亿元上升到2005年的1728亿元，一直是城建投资中的重要资金来源。市政公用基础设施产业股票与企业债券融资从无到有。上市公司中有水务企业6家，管道燃气企业5家，城市公共交通企业5家，城市供热企业8家，垃圾处理和城市绿化企业5家。此外，10年来，部分城市自来水、地铁等公司发行企业债券上百亿元。例如，2006年北京市基础设施投资有限公司公司向社会公开发售债券20亿元，用于北京地铁10号线的建设。城建资金收入的增长，极大地改善了城市建设的供给能力。

　　图15.3 全国历年城市建设固定资产投资各资金来源所占当年投资比例（1981~2005年）

　　数据来源：中国城市建设年报（1981~2005年）

　　3．建立了市政公用企业多种所有制和经营机制

　　改革开放以来，主要是20世纪90年代以后，市政公用行业的企业由传统的全民所有制向以公有制为主体、多种经济成本共同发展的体制转变。我国市政公用行业出现了多元化的经营模式和经营主体，包括国有控股企业、与民营资本和外资的合资合作企业、民营独资企业等。民营资本参与的方式包括合同承包、租赁、合资、合作、参股、BOT、TOT等十多种，并且随着实践的深入，更多的形式和制度安排仍不断被创新出来。上海、天津、青岛等城市通过与国外水务公司合资，合作经营现有企业，不但盘活了公用设施存量，为政府投入新的设施建设提供了资金，而且通过合作经营，迫使原国有企业进行改革，改进企业的经营机制，提高经营效益。据城建司2006年调查数据的统计 ，全国31个省、自治区、直辖市已经进行产权制度改革的企业为812个，占上报企业总数的44.3%；已经签订项目特许经营协议的企业共有274个，占改革企业总数的33.7%，比2005年调查（28.2%）增长了5.5个百分点；引入的社会资本845.58亿元，占总资产的18.3%。

　　通过对国有市政公用企业的改制和产权改革，以及融资体制上的创新，在市政公用设施领域初步实现了投资主体由单一到多元、资金渠道由封闭到开放的转变。打破了过去城镇建设由政府统包统揽的做法。从根本上缓解了长期困扰城市运行的水、气、公交供应等服务矛盾，政府对公用事业补贴逐年减少，公用企业的体制和机制得到了优化。

　　4．竞争格局初现，服务质量与经济效率提高

　　公用事业市场化的主要目标是提高经营效率而不仅是扩大资本数量，通过公用事业的市场化改革打破了政府独家提供公共服务的垄断地位，市场逐渐由自然垄断性向有效竞争性转变。通过建立公开、公平、公正的市场竞争环境，使企业在竞争中成为市场主体，激发出企业经营的积极性，促使企业提升经营理念和管理经验，提高公共服务的效率和质量。

　　随着公用事业行业多种所有制结构、多元经营主体的出现，公用市政市场的竞争格局初步形成，尤其在水、气等经营性领域，竞争日趋激烈。在一些城市开放的市政公用设施行业中，由于外资和民营资本的进入，原国有企事业单位面临着竞争的压力，过去长期以来由政府所属企事业垄断本地区市政公用事业产品或服务的生产、输送、销售等所有环节的做法已难维持，市场竞争的局面初步形成，竞争产生的效率已经凸显。市政养护体制改革有所进展。一些城市将市政设施养护作业对社会公开招标后，大大降低了养护成本，在服务质量不降低的前提下，可节省资金达到20%~50%，市政、园林、环卫部门也从原来繁重的养护作业任务中解放出来。

　　5．改革促进了政府职能的转变

　　市政公用事业改革的过程，也是政府不断调整自身角色、转变职能、重新定位的过程。《市政公用事业特许经营管理办法》的发布，对规范市政公用事业改革发挥了重要作用，推动了政府从管理企业向管理市场的转变，逐步建立起符合改革需要的监管制度，在市政管理体制的改革上取得了一定的成就。例如潍坊市政府成立了市政公用事业监管机构，整顿了公用事业市场秩序，明确了公用事业各个行业服务标准，并通过特许经营协议明确了公用企业普遍服务的义务和安全保障责任。青岛市加大了行业管理规范和服务标准的立法力度，行业监管不断加强。杭州市政府成立了公用事业监管中心，对城市供水、燃气、公交、热力服务质量进行监督。潍坊市在监管工作中逐步探索出“合同＋协议＋标准”的监管模式。

　　改革一方面缓解了政府的财政压力；另一方面提高了我国政府在公共服务领域，特别是市政公用设施行业的管理效率和水平，使公用事业对国民经济稳定、持续增长的支持和拉动效应日益显示出来。

　　二、公用事业改革的基本经验

　　1．观念和机制的转变是改革的前提

　　从各地改革经验来看，只有从思想观念和机制上切实转变，才能在实践当中真正做到打破垄断，促进竞争。

　　第一，观念的转变。领导和政府职能部门只有转变观念，真正做到思想观念与市场经济接轨，才能真正打破地区封锁、减少行政垄断、取消部门保护、拆除市场壁垒、搞好对内对外开放，发挥市场对社会资源的优化配置作用。

　　随着我国公用市场的放开，各地城市人民政府对市政公用事业改革持积极推动态度。各省、直辖市、自治区陆续发布了有关市政公用事业改革地方法规、规章和规范性文件。据不完全统计，截至目前，全国共有21个省、市、自治区发布了有关市政公用事业改革的地方法规、规章和规范性文件。这些政策的出台，对公用市场化进程起到了积极的推动作用，各省市的公用事业改革逐步落到实处。

　　第二，机制的转变。推行委托代理制和特许经营权制度，注重公司化运作，推行项目法人责任制，探索市场融资方式的创新。在管理方式上，政府职能部门从原来的国有资产所有者身份向社会管理者身份转变；从传统的部门管理向利用法律、法规进行依法管理方式转变。在具体的管理行为上更注重利用经济、法律等约束手段，推进管理手段和管制措施的契约化，通过明晰的合同，确定市政公用行业经营者的权利和义务。制定合理的产品和服务价格机制，建立富有效率的补贴激励机制。在管理体制上，要转变过去我国一直把市政公用企业，特别是污水处理、市政维修、环卫、园林绿化等管理单位作为事业单位进行管理的体制，将事业单位管理转变为企业管理。

　　通过观念和机制的改革，各地逐步打破了福利型公益事业的旧体制，开始实行企业化管理，经济效益得到显著提高，政府财政补贴负担减轻。

　　2．从投融资入手推动改革的深化

　　从各地改革的实践来看，城市市政公用事业市场化改革的实质性推进，都是由投融资体制改革所带动的。由于投资主体不再是政府，融资方式也不再仅仅是银行贷款，这样追求投资回报的机制发生了作用，迫使市政公用事业向现代企业经营方式改革，从经济机制上促进了改革的深化。总结各地在城市市政公用事业市场化改革中的经验，主要有以下几个方面：

　　一是释放存量资产市场。将过去由政府垄断经营的城建存量资产投放市场，通过对固定资产存量经营权转让、股权转让以及资产转让等方式实现对公路、自来水厂及其管网、污水处理厂等一系列资产进行盘活。这样，一来可以通过盘活存量为增量建设聚集资金，缓解政府建设资金紧缺的矛盾；二来可以引进先进的技术、管理和经营理念，提高经营管理水平；三来可以通过引入民营资本，实现市场化运作，分散了政府的风险。可以说存量盘活成为公用事业发展资金的重要来源之一。

　　二是开放增量资产市场。随着政府包揽一切做法的转变、价格和收费制度的改革与创新，以及城市市政公用设施经营性和非经营性类别的划分，社会资金开始进入城建领域，多元化投资格局初现端倪。各地将有盈利的基础设施项目推向市场，利用特许经营权转让以及BOT、发行企业债券、股票等方式盘活存量资产，吸引民间投资。目前在国内已有供水、污水处理、垃圾处理、收费道桥等项目开始采用BOT方式建设。

　　三是创建可市场化的项目。鼓励企业经营有收益的市政公用项目，如城市出租车经营权的拍卖、公交线路的招标拍卖等。具有自然垄断特性的行业其供给权是一种稀有资源，它们不具备完全竞争的市场条件，但却存在着对经营权的竞争。

　　四是模拟市场机制运作。主要包括两个方面：第一，在城市基础设施项目的管理方法上，按市场机制运作，改变政府资金投入方式。对新的建设项目，首先成立项目公司，然后在每个建设环节，严格推行招投标制度。同时，改变过去计划经济体制下财政直接投资、全额出资的方式，而采用只对项目公司投入资本金，由项目公司对外独立筹资的方法，解决政府资金短缺的矛盾。第二，将竞争机制引入各个环节，通过招标的方式选择市政公用设施投资、建设和经营的参与者，提高经营效益。

　　3．探索市场机制条件下的市政设施资金组织运作方式

　　市政公用设施建设领域的改革是不断探索、逐步深化的渐进过程，采用市场机制组织城建资金运作的主要做法和经验包括：

　　一是从城市建设“综合开发”开始，逐步形成城市建设与土地经营良性互动的新模式。1987年国务院《关于加强城市建设的通知》提出城市建设“统一规划，合理布局，配套建设，综合开发”的20字方针，各地实行了“以路带房”、“以房带路”的房地产开发与城市改建相结合模式，有效地解决了城市建设资金不足的矛盾。20世纪90年代中后期，随着土地有偿使用制度的推广和完善，大多数城市开始利用土地出让收入弥补城市建设资金不足（见图5-4）。近几年，深圳等城市又进一步过渡到通过土地开发和市政基础设施配套建设带动土地升值，升值后的土地招标或拍卖出让，出让收入再用于城市建设，形成了城市建设与土地经营良性互动的新模式。

　　图15.4 全国土地出让转让金占当年城市维护建设资金的比例（2002~2006年）

　　数据来源：中国城市建设年报（2002~2006年）

　　二是政府投资组织实施方式发生了深刻变化。为解决政府城市建设多渠道融资的需要，各地城市成立了各种政府性投资公司。政府性投资公司作为特殊的企业法人，承担城市建设投融资主体的责任，在政府的领导下，依靠政府的信誉支持，筹集城建资金、探索市场经济条件下的投融资方式，为城建投融资体制改革和促进城市建设发展起到了积极的作用。从1998年沈阳成立全国第一家城投公司，到目前全国已发展到40多家，共筹集城建资金3000多亿元。十多年来，城投公司作为特殊的企业法人，承担城市建设投融资主体的责任，在政府的领导下，依靠政府的信誉支持筹集城建资金、探索市场经济条件下的投融资方式，为城建投融资体制改革和促进城市建设发展起到了积极作用。各地通过政府投资组织实施方式的改革，由过去政府直接投资改为注入资本金的运作方法，强化了城建资产的市场化运作，加强融资和用资的统一性，提高了资金的使用效率，扭转了政府投资管理的传统方式。

　　4．按照合理计价的原则调整公用产品价格

　　价格改革是公用事业改革的一个核心问题，合理的价格机制，公用事业就有了良性发展的机制。以供水价格改革为例：改革开放之前，城市供水实行低价政策，对居民采用“包费制”形式，城市居民交纳的水费与实际耗水量无关。到20世纪80年代，逐步取消“包费制”，实行装表计量，按量收费，生产用水价格本着高于生活用水价格的原则，合理制定售水价格，但此时供水仍是非盈利行业。进入90年代以后，我国加快了包括价格管理体制在内的各种经济体制改革步伐，逐步建立了社会主义市场经济体制，城市供水价格的管理逐步走向法制化、规范化。多数城市按照“成本+费用+税金+利润”的定价原则对供水价格进行多次调整，价格水平有较大提高。据对115个城市的调查，从1998年底到2000年底，共有62个城市对水价进行了调整，平均上调的幅度为20%至30%，最高的达到95.5%。

　　此外，我国的城市污水处理和垃圾处理收费体制也在改革中不断完善，在全国范围内逐步开始收费并提高费用水平，同样也吸引了国外投资者和国内民营资本的关注。

　　5．坚持三个效益统一，实现公用事业可持续发展

　　城市市政公用设施不仅有明显的公益特征，而且是生产、生活必不可少、需要不断发展和完善的基础设施，因此在改革中不能只顾眼前利益，片面强调经济效益，忽视社会效益和环境效益。坚持三个效益的统一是公用事业实现可持续发展的需要。市政公用事业改革必须避免简单地“一包了之”或“一卖了之”，而要坚持行业管理标准，通过服务质量承诺、安全运行等措施，以及严格的招标程序、制定严谨的合同内容等管理手段，实现经济效益、社会效益和环境效益的“多赢”。

　　市政公用事业改革虽然已经迈出了关键一步，取得了可喜的成绩。但也要冷静地看到市政公用事业改革与其他行业相比仍是滞后的，在改革中也出现了一些值得重视的问题。由于市政公用行业多数属于自然垄断行业，在改革方面往往缺乏紧迫感，在法制建设、体制创新、机制转换方面仍不适应形势发展的需要，再加上我国幅员广阔，地区经济发展水平差异很大，各地发展很不平衡，东部地区相对中西部地区改革进展快些，北京、上海等城市相对比中小城市改革的规范化程度更高一些。就全国、全行业来讲，改革的任务还十分艰巨。

　　摘自《发展和改革蓝皮书》