【本章提要】市政公用行业具有自然垄断以及准公共产品的特征，使得我国市政公用行业的改革滞后于其他行业的市场化改革进程。虽然起步较晚，但是在政策推动以及公用事业自身发展的迫切需求下，我国在这一领域的市场化改革发展迅速，成绩显著。各地在积极推进市政公用事业建设、运营和管理模式的改革与创新上积累了宝贵的经验。本章在对我国市政公用领域的改革得失进行评析的基础上，提出今后市政公用行业的改革方向和和改革路径。

　　第一节　我国市政公用事业30年发展历程

　　市政公用设施是由城市政府组织实施和运营，建设行政主管部门进行行业管理的公用设施，包括城市供水、供气、供热、公共交通等城市公用事业；城市道路、排水、污水处理、防洪、照明等市政工程：城市市容、公共场所和公共厕所保洁、垃圾和粪便清运处理等市容环境卫生事业；城市园林、绿化等园林绿化业。城市市政公用设施是城市赖以生存和发展的重要基础条件，既是城市社会经济生活和城市稳定的基础，又是城市社会经济发展的龙头，同时还体现着城市的综合实力和风貌。随着城市规模不断扩大，城市各项功能不断演变和不断强化以及城市居民对生活质量和环境质量要求不断提高，作为城市社会经济活动载体的城市基础设施建设，日益受到人们的重视。建设并管理好城市市政公用设施，对促进城市经济稳定健康发展，对城市功能、质量提高和城市现代化建设具有特别重要的意义。

　　一、我国市政公用事业发展的三个阶段

　　我国城市公用事业的大发展始于改革开放后，在此之前相当长时间里政府推行的是“积极推进工业化，相对抑制城市化”方针，市政公用设施建设处于为工业配套的地位。这一时期，没有市政公用设施建设的专项资金筹集，建设投资比重较低。20世纪90年代以来，公用事业行业逐渐摆脱计划体制的桎梏，随着技术的变革、观念的转变、制度的创新和政策的推动，我国各地城市对公用事业传统体制进行了一系列改革，极大地推动了市政公用事业的发展。根据制度创新的历程，我们把市政公用事业的发展分为三个阶段。

　　1．第一阶段：1978~1992年，开始探索公用企业的经营方式的变革

　　一方面，公用企业在内部用工制度、人事制度和分配制度等方面进行了广泛的探索和实践，以内部承包责任制为主的经营方式全面展开，企业内部激励和约束机制初步形成。例如在公交行业，1985年国务院以国发59号文的方式批转了原城乡建设环境保护部《关于改革城市公共交通工作报告的通知》，提出了“以国营为主，发展集体和个体经营”的经济结构，“以改变城市公共交通独家经营的体制”，在经营方式上“可以实行全民所有制下的个人承包”。1992年6月颁布的《中共中央国务院关于加快发展第三产业的决定》中将公用事业确定为对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业。要求逐步向经营型转变，实行企业化管理。建立充满活力的自我发展机制。

　　另一方面，城市市政设施建设虽然主要由国家办，但也逐步在引入竞争机制，在统一规划、统一管理下，动员地方、部门和集体经济力量兴办。国家积极引导和鼓励企业、集体个人和外商投资建设市政公用设施。1990年5月19日中华人民共和国国务院令第五十六号发布《外商投资开发土地管理办法》中，指出要吸收外商投资从事开发经营成片土地，以加强公用设施建设。此时外商投资市政设施建设是作为开发土地的配套设施而被允许的。企业的融资渠道在逐步拓宽，利用外资和自筹资金增长迅速。例如，到1992年底，城市供水行业先后利用世界银行、亚洲开发银行等国家金融组织和日本、法国、德国等发达国家提供的中长期优惠贷款建设的城市供水项目140多项，利用外资17亿美元。

　　虽然市政公用事业在投融资结构、价格体制方面有所改善，但是市政设施建设和政府管理模式没有根本性改变，行业改革主要集中在如何改革企业经营方式、提供效益上。

　　2．第二阶段：1992~2001年，建立现代企业制度，外资和民间资本开始大规模介入企业经营和管理

　　1993年，《公司法》出台后，一批公用企业按照《公司法》的要求初步实现了改组和改制，成立了国有独资的有限责任公司。例如1994年，深圳市取消供水企业行政主管部门，代之以国有资产经营公司对供水企业进行产权管理与市水务局对供水企业的行业监督管理相结合的管理模式，1996年10月完成了公司制改革，成为国有独资的有限责任公司。

　　这一时期，公用事业服务价格改革的逐步到位，吸引了大量外资进入到公用事业的经营和管理中来。进入20世纪90年代以来，我国加快了包括价格管理体制在内的各种经济体制改革步伐，公用事业价格的管理逐步走向法制化、规范化；1998年9月，原国家计委、建设部下发《城市供水价格管理办法》，明确规定了供水的成本、利润率和价格的组成。城市污水和垃圾处理收费政策的不断完善也吸引了国外投资者和国内民营资本的关注。1992年，我国第一家全部由外商投资建设并经营管理的供水厂中山坦洲水厂签约。此后，中法水务、法国通用水务、英国泰晤士水务等国际供水集团开始大规模进入我国，参与水厂的经营和管理。1993年12月，广州市政府第一个开始利用外资和民营资本办城市公交，由广州电车公司与澳门新福利巴士公司合作成立国内公交系统首个中外合资企业——广州新福利巴士服务有限公司，获得26条线路的经营权。

　　虽然公用企业在积极探索现代经营机制，但总体上管理体制上没有实质性的变化，产权关系仍然不够清晰，政企未能完全分开，机制没有完全创新，只在经营上减少了一些政府部门的干预，在一定程度上刺激了企业加强经营管理的积极性，距建立现代企业制度还有较大的差距。

　　3．第三阶段：2001年至今，中央政府主导和支持下，市政设施业市场化改革全面实施

　　2001年底原国家计委颁布的《关于促进和引导民间投资的若干意见》中明确提出，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。这在政策上全面开放了城市市政公用基础设施市场，为市政公用事业全方位市场化改革提供了保障。2002年12月，建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》提出了建立政府特许经营制度。2003年10月召开的十六届三中全会第一次把打破垄断，开放市场，推进市政公用行业市场化写进了党的决定。2004年原建设部颁布了《市政公用事业特许经营办法》，并印发了《城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营示范文本》。随后，北京、深圳等城市也制定了相应的特许经营办法。2005年的“非公36条”（《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》）中支持非公有资本积极参与市政公用事业和基础设施的投资、建设和运营，鼓励非公有制企业参与市政公用企业、事业单位的产权制度和经营方式改革。这一系列政策的出台，极大地刺激了非公有资本投资公用事业的积极性。非公有资本参与公用事业建设从政策放开之前的“零敲碎打”发展到“全面出击”，涉足了包括交通、水、电、气、道路、园林绿化、垃圾处理等几乎全部市政公用领域。全国各地，尤其是以上海、深圳、广州、南京、成都等为代表的城市明显加快了非公有资本进入的步伐，取得了显著的成就。

　　这一阶段，产权交易逐步规范，通过公开招标的方式选择投资者和经营者，特许经营制度正逐步建立和完善。

　　二、公用事业改革的动因

　　我国公用事业市场化改革的目的主要是解决供需矛盾，减轻政府财政负担和提高企业生产效率。由于我国处于工业化和城市化双重驱动过程中，对资本的需求更加迫切，垄断性公用事业经营体制约束问题更加突出，因而改革显得更为重要和必要。

　　1．城镇化高速发展与基础设施短缺的矛盾

　　长期以来，我国的市政公用事业在管理体制上实行高度的政企合一，在投资体制上是政府单一主体投资，在经营机制上是国有企业垄断经营，在价格形成机制上是严格的计划控制。在经济落后的时期，这种中央高度集权的供给方式有利于国家集中力量保证公用事业的稳定供给和服务于社会的公共利益，对于保证社会的稳定、生产的顺利进行、降低人们的生活成本、提高人们的生活水准来说，起到了巨大的作用。改革开放推动了社会、经济的全面发展，引起了对市政基础设施需求的迅速增长，虽然政府加大了市政设施的供给力度，但其发展与经济、人口的增长仍然不能保持同步，供不应求的矛盾越来越突出。公用事业的资金缺口仅仅依靠政府单一的财政投入显然难以填上，公用事业的供给严重滞后社会的需求，成为经济起飞的瓶颈。因此必须拓宽融资渠道，建立多渠道、多元化的城市市政投融资机制。这要求进一步放开市场，积极推进城市公用设施的市场化改革。

　　2．公用企业运营效率不高，服务问题突出

　　传统体制下我国公用事业服务主要是由公共机构直接生产和经营，市政公用事业的生产经营活动，尤其是较大的投资活动一般由政府安排，企业没有真正的经营决策权。政府既是政策的制定者和监督者，同时也是市政服务的生产者。在这种政企不分、政事不分、政资不分的体制下形成了一种典型的行政性垄断。这种体制下造成的弊端主要是政企不分、垄断经营，财政负担重，效率低、服务差。由于垄断经营，市政公用企业在一般特定的地区范围内拥有独家垄断经营权，外部没有竞争压力，因而也没有努力降低成本，提高效率的动力。往往是政策性亏损掩盖了经营性亏损，同时也掩盖了管理薄弱和经营不善的问题。企业内部的服务意识比较淡薄，服务效率低，基本服务往往得不到有效的保障，也不能满足人们多样化的需求。市政公用设施短缺与既有设施运行效益的下降并存。

　　3．政府财政负担重

　　我国对市政公用事业采取的是低价格、高财政补贴的体制和政策，公用事业的价格由国家统一控制，其价格基本不受供求关系和成本变动的影响，致使公用事业提供的物品和服务的价格，严重背离其价值。公用设施的建设和维护所需资金，或直接生产和设施维护单位出现亏损，均由政府无条件地予以提供或补偿。市政公用事业在生产经营中亏损面大，国家财政也背负着补贴亏损的沉重包袱。

　　由于逐渐认识到传统体制下城市市政公用事业在生产、服务和管理上存在的诸多弊端，以及产生这些弊端的深层次的原因，人们开始重新思考城市公用事业所具有的经济属性和特点，并分析、探寻适合我国城市公用事业发展的市场化改革之路。

　　三、推动公用事业改革的政策和法规

　　市场往往先于政策行动，但政策的出台推动了市场化改革的快速发展。20世纪90年代，市政公用设施业的市场化改革就在一些大城市开始探索。如1994年上海市就将南浦和杨浦大桥的专营权转让给了香港公司。但各地真正开始大规模地推进市场化改革则是在2001年之后，这与政府的政策推动密不可分。对于公用事业改革产生重要影响的政策主要包括以下几个：

　　1．十六届三中全会的决定

　　2003年10月中共中央召开了十六届三中全会，全会做出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，这是一个新时期指导经济建设和改革的纲领性文件，对指导市政公用设施业的市场化改革具有重要意义。

　　《决定》提出要大力发展混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。股份制由以往是公有制的一种实现形式变为主要实现形式，这一重大变化将使国有企业股权多元化的改制速度大大加快，为民营企业和外商投资国有市政公用设施企业投资创造了更多的机会。混合所有制经济的提法，使“公”与“私”不再是对立的关系，而使两者结合起来，实现共赢，这对于市政公用行业建立“公私合作”的经营体制有特别重要的指导意义。

　　《决定》提出建立健全现代产权制度，这对长期以来市政公用行业中占绝对数量的国有企业的改革也是一个极大的推动。《决定》提出允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。《决定》提出加快垄断行业改革，放宽市场准入，引入竞争机制，积极推行投资主体多元化，实行政企分开、政资分开、政事分开。对自然垄断业务要进行有效监管。对垄断行业的改革由过去的政企分开，到政资分开、政事分开，并提出有效监管的要求，表明政府职能将按市场经济体制的要求逐步调整到位，放开该放的事，管好该管的事。就市政公用行业来讲，过去规划、建设、管理是建设主管部门的主要职责，进行市场化改革，要放开的是建设，该管好的是规划和管理。

　　通过以上政策导向，可以预见，今后非公有资本将会更多地参与到市政公用设施业领域的发展之中，政府的对市政公用设施业的监管责任将更加重大。

　　2．《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》

　　2002年12月，建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》发布，这既是贯彻“十六大”关于“推进垄断行业改革，积极引入竞争机制”的具体举措，也是通过改革促进市政公用设施业发展的重要决定。

　　《意见》明确指出：鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构；允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营；市政公用行业的工程设计、施工和监理、设备生产和供应等必须从主业中剥离出来，纳入建设市场统一管理，实行公开招标和投标。《意见》提出要按照项目分类的方法，把市政公用设施按经营性和非经营性项目加以区分。经营性市政公用设施的建设和运营实行特许经营制度。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。非经营性的市政设施的建设和维护实行竞争招标制度。

　　原建设部这个文件出台以后各地反响很大，随后许多省市也出台了类似文件，一时间，市政公用设施建设项目的招商引资、盘活存量资产等活动在各地十分活跃。应该讲，由于各地政府的积极推动，市政公用设施建设的引资效果是明显的，过去长期由政府单一投资的市政公用设施业开始出现了投资多元化的格局，市政公用设施这个巨大的市场和未来的发展前景强力地吸引着外商、民营企业进入。但不可否认的是，文件只是对开放市政公用设施建设市场提出了政策性要求，非常宏观，对经营性设施只提出了特许经营一种方式。各地在缺乏具体改革指导和改革经验的情况下，急于将市政公用设施推向市场，少数地区也出现了一些失误，如将本来十分复杂的市场化改革简单处理，在监管机制尚未建立的情况下，将国有资产一卖了之，或与外商企业签订了严重脱离实际的特许经营合同，对消费者的利益保护不够等。

　　3．《市政公用事业特许经营管理办法》

　　在2002年《意见》的基础上，2004年5月原建设部出台《市政公用事业特许经营管理办法》，进一步明确了我国实施市政公用设施业特许经营的市场化方向，并对特许经营的有关原则做了明确规定，对于地方政府建立和完善以特许经营制度为核心的市场化工作有很强的指导和约束意义。

　　该《办法》明确了政府对市政公用设施业监管的责任，明确规定“国务院建设主管部门负责全国市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作”，确定由国家建设部门对特许经营进行管理，同时，规定“直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权（以下简称主管部门），负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施”，规定了主管部门应当履行的监管责任，包括成本和价格监管、经营监管、质量监管和安全监管，受理公众投诉等。

　　《办法》在总结目前部分政府通过市场化盲目引资，以及部分企业存在投机问题的基础上，原则性地规定了企业方获得特许经营的进入条件，在一定程度上阻止了不合格的企业进入市政公用设施业，从而减少将来运营中的风险。

　　该《办法》是对特许经营制度的一种宏观性的、原则性的规定，以利于各地在实践中出台更具体详细的地方性管理办法。

　　4．其他有关政策规定

　　近几年国家一些政策也对推进市政公用设施服务市场化供给提供了必要的政策环境。如2001年12月11日，原国家计委《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，指出要逐步放宽投资领域。除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。2002年1月，《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，指出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽外贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市场准入。国务院有关部门要尽快制定并公示有条件准入的领域、准入条件、审批确认等准入程序以及管理监督办法。2002年3月4日公布的《外商投资产业指导目录》中，对城市供水厂建设和经营、城市封闭型道路建设和经营、城市地铁及轻轨的建设和经营（中方控股）、污水和垃圾处理厂以及危险废物处理处置厂（焚烧厂、填埋场）及环境污染治理设施的建设和经营都列为鼓励项目，原禁止外商投资的燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域，但需中方控股。2002年10月原国家计委、原建设部、原环保总局出台了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，提出改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局。

　　随着中央和地方各种法规和政策的出台，各地区尤其是以上海、深圳、广州、南京、成都等为代表的城市明显加快了市政设施事业的改革步伐，一些主要城市相继出台了推进本地区城市市政公用事业市场化改革的相关政策措施，先后在行业管理体制、存量企业制度创新、新增项目建设与运营等方面开始了市场化改革，并取得了显著的成就。其中特许经营制度在市政公用事业的实施和推广是政府审批和管理机制上的革新，特许经营制度的实施将公用市政设施的所有者和经营者分开，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，可以充分地利用民间资金和私人投资，以缓解市政设施建设和维护资金的严重不足，政府通过监管体制的建设来监督经营者提供更好的服务。2004年3月19日，建设部出台了《市政公用事业特许经营管理办法》之后，北京、上海、深圳、河北等省市也先后颁布了各自的城市基础设施特许经营办法。目前，在供水、公共交通、燃气等领域普遍采取了特许经营的方式，并在实践中，涌现了许多比较成功的案例。

　　摘自《发展和改革蓝皮书》