尽管30年来中国垄断产业规制改革取得了一系列重要进展，但改革过程中也暴露出许多新的矛盾和问题，有些还十分突出，甚至成为阻碍产业发展的重要“瓶颈”。这些问题解决得成功与否，直接关系到相关产业的未来走向。

　　一、有效竞争尚未形成

　　根据对自然垄断理论的新认识，1998年以来，国家对电力、电信、民航等传统自然垄断产业中的非自然垄断环节进行了较大规模的分拆重组，铁路产业也在系统内部进行了初步的纵向分拆。这种旨在通过分拆来引入竞争的改革模式虽有一定成效，但局限性也非常明显，不可能实现真正有效的市场环境。目前影响垄断产业有效竞争局面形成的因素可以概括为两个方面：

　　1．市场准入过于严格

　　在垄断产业规制改革进程中，国家采取的是逐步深入、有选择推进的形式，迄今为止对市场准入仍然实行较为严格的管理。以电信和民航两个市场准入已经较为宽松的产业为例。目前电信产业仍对基础电信业务实施严格限制；尽管电信业务经营许可制度被作为该产业市场准入规制的主要手段，但全国范围内完善的许可制度尚未形成；现有运营商分业经营，固话和移动电话不能兼营。民航产业不仅对航空公司资质还存在严格限制，即便在机票代理市场也实行了严格的准入规制，从而明显降低了航空运输市场的竞争程度。电力、铁路产业的市场准入就更为严格了。

　　很大程度上说，严格的市场准入制度源于“什么都要管”的旧管理体制。而由于制度惯性，尽管管理体制已发生了重要变革，但相关监管机构仍然在不同程度地推行保护、扶植政策，即在推进市场化的过程中，首先考虑的是如何保证对国有企业有利，或者说至少把可能的负面影响降低到最低限度。换句话说，政府对竞争的选择是以是否对国有企业构成竞争性威胁为标准，这也是各监管机构为什么在很多监管内容上只肯放松而不肯放弃的原因之一。

　　当然，由于电力、电信、民航和铁路产业均被列为战略性产业，这种重要地位本身意味着它们至少短时间内不可能完全对民间资本和国外资本放开，而只能以存量调整为主，即在既有企业基础上进行合理的拆分或重组。但目前至少应该考虑在业务层面如何进一步合理放开业务。

　　2．产业结构过于集中

　　尽管垄断产业改革的总体思路是打破垄断，引入竞争，但由于政企不分、市场准入过于严格等原因，有效竞争的市场结构还远未实现。这一点在铁路产业中最为突出，尽管其进行了纵向分拆的尝试，但并没有引入真正的外部竞争者，从整个市场而言，铁道部仍是独家垄断整个铁路产业。电力产业中，虽然发电竞争初步形成，但输配售仍为一体。尽管近年来在东北、华东等地进行了建设区域电力市场的试点，尝试推进输配分开和在售电环节引入竞争，但效果并不是十分理想。总体而言，国家电网公司作为电力单一买者的状况没有发生根本性变化，电力市场竞争格局并未形成。

表18.42002~2006年部分电信运营商营业收入市场份额比例 单位：%

　　数据来源：根据各年《中国通信年鉴》整理。

　　随着两次拆分重组的完成，电信市场六分天下的格局虽已初步实现，各项基本业务也大都存在两家以上的企业经营，但目前中国移动一家独大的局面并未打破。表18.4反映了6家电信运营商2002年以来营业收入市场份额比例变化趋势。不仅如此，统计数据显示，2006年1~5月中国移动一家占据了整个电信产业72%的增量收入，远远超过了其他5家运营商增量收入的总和，可见一家独大的市场格局愈演愈烈。民航产业虽然情况稍好，但也是典型的寡头垄断格局，以客运市场为例，近年来CR3收如比重一直稳定在80%左右，且国航、南航、东航三足鼎立的形势十分明显。

　　二、监管体制没有理顺

　　改革开放以来，中国垄断产业监管体制改革取得了重要进展，政府部门兼具经营和管理职能的局面逐渐被打破，企业与政府逐渐脱钩；专门的监管机构纷纷建立，相对独立地担负起产业监管的职能。但是，目前监管体制改革还很不成熟，政企分离目标仍未完全实现，监管机构权力划分还存在很大问题，监管手段也不够完善，这些都影响到监管效果的实现。

　　1．政企不分依然存在

　　很长时间内，中国垄断产业采取的是政企合一的监管体制，产业主管部门集多种不同属性的职能于一身，无法摆正位置并正确履行政府职能；企业缺乏自主经营权，市场主体地位难以确立；竞争格局无法形成，激励、约束机制不健全；社会资金进入存在体制性障碍，大规模的融资主要依托中央政府信用，风险过于集中。改革监管体制的一项重要内容就是要将政府主管部门与企业分开，政府主管部门不再直接参与企业的经营管理，在保证企业的所有者职能由政府相关部门行使的情况下，把对垄断产业的监管职能集中到专门的监管机构。

　　然而，到目前为止，政企分开在很多产业中仍然进展缓慢，这一方面铁路产业的问题最为严重。尽管从1993年起，通过现代企业试点，铁路改革从放权让利向制度创新迈出了第一步，在一定程度上促进了铁路产业的政企分开，但是在试点过程中铁路产业规制体制的深层次矛盾不断暴露，突出的问题仍然是政企不分，表现为：其一，股权代表实质上履行的是行政责任，而非财产责任，行政干预依旧；其二，铁道部与路局、路局与分局的财产边界模糊，企业激励约束机制并没有真正建立起来。1998年政府机构改革和随后在系统内部实行的纵向分拆，虽然又将铁路的政企分开向前推进一步，但也都是在将铁路定位为非真正意义的企业的前提下进行的“小打小闹”的改革试点，真正意义上的政企分开尚未启动。铁道部仍然政企合一，既是全国铁路产业的主管部门，负责铁路国有资产的监督与管理，又直接经营管理国家铁路运输企业，并对国家铁路产业、建筑施工和物资供销等铁路非运输企业实行统一计划管理。

　　于铁路，电力、电信和民航产业的政企分开尽管改革力度较大，目标基本实现，但是距离真正意义的政企分开还有一定距离。例如，电力、民航等产业在地方层面仍为政企合一，电信产业尽管在产业监管和企业经营层次上实现了政企分开，但信息产业部仍须对各大电信企业的业绩负责。

　　2．政出多门，权力分散

　　从形式上看，多重监管似乎有利于监管权力的分散与平衡，但至少从目前来看，中国实际出现的情况是监管职能分割和责任主体缺位并存。以电力产业为例，虽然已经成立了专门的监管机构，但目前电力投资和电价控制权仍由发改委掌握，绝大部分国有电力企业绩效管理职能归中央或地方国资委，环保总局负责电力环保监管职能，电力安全和电力市场监管在电监会。这种职能划分仍然停留在旧体制的框架下，从而造成了责权利严重不对称，有权的部门没有责任，有责任的部门却又没有权力，监管主体激励行为受到扭曲；而且，政府对相关监管机构缺乏有效的监督和制约，监管无规可循，人为因素大，决策过程透明度低，寻租风险加大。而电力产业的监管是一项系统性很强的工作，电价审批、市场准入、投融资管理、成本监控、设备技术要求、环境保护等相关监管必须密切协同，才能取得预期的监管效果。2002年以来出现的部分地区电力供需结构性失衡，很大程度上就是发改委对电价控制过严和电力规划无效造成的。电价控制过严使得价格不能起到调节市场供求的作用。而作为唯一的电力规划部门，发改委的独立性很差，因为它同时又是政府部门，因此监管过程极容易受政府目标和领导人主观意志的影响，比如国务院领导为防止经济过热要求限制电厂数量，结果马上就对新建电厂审批卡得过严，缺电自然不可避免；而且由于职能太多，发改委只重视微观管理，特别是行政审批职能，忽视其他职能，监管效果不佳实为必然。

　　电信产业中，电信网、广播电视网和互联网“三网融合”的技术和业务背景要求统一管理号码资源和频谱资源，统一产业监管，并在此基础上实现电信和广电两个产业的双向对称接入，这就需要将电信和广电监管合二为一。但现有体制下，信息产业部只承担了对电信部门的监管职能，而对广播电视的监管则由广电总局负责，这种体制严重阻碍了中国电信产业的技术和业务创新，难以驾驭日益融合的市场，既损害社会公共利益，也不利于相关企业在竞争中发展壮大。

　　此外，民航、铁路产业也同样存在多头管理、权力过于分散的问题。不仅如此，这两个产业到目前为止还没有成立专门的监管机构，问题显然更加突出。

　　三、价格形成机制不够合理

　　价格改革是垄断产业所有改革的关键。一方面，价格直接决定了各产业内企业的投资回报，并进而决定了产业的长期均衡，有效的价格形成机制将为所有的市场主体提供很强的激励；另一方面，价格的调整涉及各方面的具体利益，因此改革的阻力也很大。中国政府早在20世纪80年代就对基础设施产业的服务价格进行了一定程度的调整，但是迄今为止仍大多由政府直接定价，价格形成机制仍不能完全适应产业发展的要求。这一点铁路等产业的问题又是最为突出。长期以来铁路实行以成本为基础，并加上合理利润的“成本加成定价法”。这种典型的政府定价机制以企业上报的成本为依据，由于政府通常难以掌握企业成本的完全信息，因而往往企业上报多少，政府批准多少，导致一方面企业缺乏创新的动力，从而效率低下，产业成本居高不下；另一方面企业又能凭借垄断权而获取高额垄断利润。这也使得消费者福利受到损害，铁路产业的不佳形象长期不能真正扭转。

　　相比之下，尽管电力产业中，目前发配价格已经基本分开，但问题依然很大。首先，由于没有完善的输配价格，电力市场的供求关系实际上仍被割裂开来，输配售的垄断经营权使得消费者很难与发电企业直接进行联系，从而对电力企业没有选择权，对电价没有干预权。这一方面使得企业仍然没有降低成本的外在压力，结果粗放经营，浪费资源，产业结构长期落后；另一方面使电力价格严重背离成本，造成人为的价格扭曲，降低了消费者剩余，干扰了市场秩序。其次，电网的垄断经营使得独立发电企业在上网电量、发电利用小时数、上网电价、电费结算以及电力调度上得不到与电网的直属发电企业一样公正的待遇。再加上纵向一体化的经营模式，使得“竞价上网”的目标难以真正实现。这些也都是造成中国竞争性的电力市场迟迟不能形成的重要原因。

　　民航方面，尽管2003年以来实施的航空运输价格改革实现了两个突破——票价管理方式上，由核定航线具体票价的直接规制，转变为对航空运输基准价和浮动幅度的间接管理；在企业自主权上，开始重视市场的力量，赋予航空公司一定幅度的自主定价权。然而根据现行的民航运价改革方案，民航客运价格还是存在双重定价主体：第一主体是政府（既包括发改委，又包括民航总局），其根据航空运输的社会平均成本市场供求状况和社会承受能力，确定基准价及浮动幅度；第二主体是航空公司，其在政府规定的幅度内引入多级票价制度，根据运输淡旺季、购票时间等因素实行差别票价，确定具体价格，但实际上这种格局并不合理。一方面，因为政府的定价行为一般以航空公司上报的成本和其主管部门提出的调价方案为依据，而价格规制部门与被规制的航空公司之间存在明显的信息不对称性，这导致规制者实际上处于一种不利地位，很难制定出合理的价格区间；另一方面，更重要的是，现有改革下，航空公司的定价自主权仍然过小，这就限制了它们之间竞争的激烈程度，从而不利于民航价格的下降。毕竟目前相对而言中国民航产业的价格与国外相比还是偏高的 。近期一些航空公司推出“1元”、“0元”特价机票，尽管有违法之嫌，但至少在一定程度上可以说明机票价格还有很大的下降余地。

　　与上述三个产业相比，目前国家对电信资费已经基本放开，运营商之间的竞争已经比较激烈，但因此又引发了一个新的问题：电信资费种类过多过滥，以移动电话为例，目前仅重庆市就有1555种资费，而且内容繁琐，计算复杂。如此多的种类加重了本就比较严重的消费者的信息不对称问题，甚至对消费者存在欺骗行为。结果是不但消费者不能从日益增大的选择余地中得到好处，企业的正常收益也往往受到影响。这种无序竞争反映了资费监管部门存在的失职，也说明电信产业的价格形成机制仍有待完善。

　　四、监管程序仍不规范

　　监管程序包括监管机构制定规则的程序，以及各项监管活动的程序，包括涉及市场准入的许可证办理程序、价格制定与调整程序等。完备的监管程序，可以提高监管的科学性和透明度，使监管获得公众的理解与支持，进而提高监管效率、降低监管成本。监管规则和重大决策的制定，应广泛听取利益相关者的意见与建议。同时，还需要向社会公开监管信息，如决策的结果和依据等，以对监管机构的行为进行监督。从中国目前的情况看，垄断产业的监管过程尚未形成广泛的社会参与，还明显缺乏公共咨询过程。制定重大监管规则时未向社会公开征求意见，许多重要监管活动的决策结果与依据也未向社会及时公开。无论是电力、电信、民航和铁路产业的市场准入制度，还是价格制定方法，都是由监管机构会同其他部门联合决定，基本属于内部操作，这势必造成监管活动的公信力下降，制度设计的合理性也经常受到置疑。

　　尽管近年来，为完善监管程序，一些部门开始尝试在电力、电信、民航等产业通过价格听证会的方式决定调整情况，以提高监管过程的公开性与透明性，但从目前的实际效果看，还远未达到预期目的，主要表现在：（1）听证代表的产生方法还不科学、不规范，从而降低了听证会的质量。迄今为止还没有哪部法律法规对听证代表的产生办法做出明确和规范的规定，而基本是由申报单位出面“邀请”。这种情况下听证代表的公正性难免存在“水分”，听证效果也就可想而知。（2）听证程序缺乏规范，致使听证会流于形式。听证材料是否真实与充分直接关系到价格听证会的效果。目前很多企业为追求利益最大化，不惜制造虚假材料以蒙混过关。同时，由于听证代表等面临的信息不对称性，结果不能据理力争，使听证流于形式。（3）听证会透明度不高。价格听证的关键和核心是公开透明的制度安排，然而有些部门基本属于“关起门”举办听证会。一方面，在听证会召开前不向社会和听证代表公开相关信息，使得听证代表的意见不能充分体现大多数人的意志；另一方面，限制新闻媒体的参与，妨碍了公众的知情权，影响了公众政治参与的热情，有违听证会的基本目标。

　　不仅如此，对于监管机构的行为，目前还缺乏约束与制衡机制，这也是中国经济运行中普遍存在的问题。在电力、电信等产业的监管过程中，现行体制没有合理的制度化程序和监督机制来抑制权力滥用，也无法降低监管机构的决策失误。目前，除被监管者可以依法提请行政复议和诉讼之外，其他行为，如审批等是否合理，基本上是由监管机构自身及上级主管部门做出判断，并没有消费者、被监管者等利益相关者实施民主监督的正常渠道。即便发现问题，民告官也是困难重重。

　　此外，由于监管法律法规体系还不够完善，目前无论是在电力、电信、民航还是铁路产业，距离依法监管的目标还有很大差距。