改革开放以来，针对不同时期、不同产业的矛盾和问题，中国垄断产业规制改革分别采取了不尽相同的思路和措施。电力产业实行“电厂大家办、电网国家管”的集资办电政策；逐步放松价格和准入规制；建立中央和地方两级管理体制；实行厂网分离，放开发电环节竞争。电信产业率先放松价格规制，增加收费项目、实现资金自筹；国家和地方共同建设，实行分层管理；进行拆分重组、调整资费水平。民航产业放松准入规制，调动地方积极性；进行拆分重组，改革价格规制方式。铁路产业支持和鼓励地方筹资参与铁路建设、允许铁路部门发行建设债券和以提价方式筹资加快建设；尝试制度创新，进行现代企业制度试点等等。表18.2反映了目前几个主要垄断产业规制改革的总体进展情况。

表18.2垄断产业规制改革总体进展

　　这些措施的实行，使得垄断产业实现跨越式发展。截至2006年底，中国电力产业发电总装机容量达到6.22亿千瓦，是1978年的11倍，连续11年位居世界第二；电信产业电话普及率达到63部/百人，是1978年的166倍。其中移动电话普及率达到35部/百人，而1978年该数值还是0；民航产业全年累计完成运输总周转量306亿吨公里，旅客运输量1.6亿人次，分别是1978年的102倍和69倍。铁路客运量达到12.5亿人次，是1978年的1.53倍。图18.1中的几个关键指标直观地显示了1978年以来四大产业的基本发展情况。总的来说，目前中国垄断产业已经实现由短缺到供求基本平衡。过去的买票难、大停电等现象已基本消除，消费者需求基本得到满足，长期困扰这些产业的投资激励问题得到较好解决。

　　正是这些措施确保垄断产业总体上实现了快速发展，同时也在很大程度上提高了消费者乃至全社会的福利水平。信息产业部数据显示，2005年中国电信业务的平均资费水平比2001年下降了45%，在此基础上2006年电信资费水平比2005年又下降了11.5% 。民航总局公布的数字表明，近年来，中国机票价格也呈现出下降趋势。1997年以来六次火车提速明显缩短了旅行时间，城际列车、动力车组等的开行，进一步方便了广大旅客的出行……

　　这些成就的取得充分说明，总体而言中国垄断产业近30年的规制改革是成功的。总体而言，中国垄断产业规制改革取得的进展表现在两个方面——管理体制改革和价格形成机制改革。

图18.1电力、电信、民航、铁路四个产业基本发展情况

　　数据来源：2003年以前数据来自《中国统计年鉴》和各专业年鉴，2004年以来数据为笔者调查整理。

　　一、管理体制改革

　　改革开放之初，中国垄断产业面临的情况与竞争性产业基本相同，最大特征就是短缺严重。因此，这一阶段规制改革的主要任务是建立和完善对垄断产业的投资激励机制。随着垄断产业逐步壮大，短缺局面得以逐步扭转，但一家企业垄断市场又带来了新问题：产品价格过高、企业效率低下、服务水平越来越不能满足居民需求。面对这种新情况，国家转变规制思路，在尽可能的情况下力争打破垄断，通过拆分重组等方式，逐步引入竞争机制，并取得了积极进展。下面以四大产业为例分别进行回顾。

　　1．电力产业

　　1985年之前，中国对电力产业一直是采取集中统一的计划管理体制。电力经济活动的唯一决策主体是中央政府，其直接负责电力资源的生产和配置。政企合一下电力产业的投资和经营费用全部由国家拨款，收入也全部上缴财政。这一体制严重制约了电力产业的发展，并直接造成电力严重短缺的局面。为扭转这种情况，1985年国务院批转《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，开始实行以“电厂大家办，电网国家管”为方针的集资办电政策，并陆续出台了一系列鼓励多方办电的措施。与此同时，电力管理体制也发生变化，省为经营实体的管理体制开始实行，中央逐步放松了对电力产业的市场准入和价格规制，同时将部分权力下放到地方政府。这些改革措施的实行，大大提高了不同投资主体办电的积极性，推动电力产业迅速发展，电力总装机容量以每年超过1000万千瓦的速度递增。到1995年底，全国电力装机容量突破2亿千瓦，长期以来困扰经济发展的电力短缺矛盾基本得以解决。

　　但是，独立电厂和厂网合一的国家电力公司并存又带来了新的问题，主要表现在：（1）独立电厂受到国家电力公司的严重排挤，相当多的独立电厂有电不能上网、开工严重不足，挫伤了各投资主体的积极性。（2）非国有资本难以进入发电环节。虽然投资主体多元化格局初步形成，但国有资本仍为主体。（3）电力产业中的高压输、配电环节被国家电力公司垄断，电网互联和商业化运营的体制障碍依然存在。

　　为解决这些新矛盾，1998年九届人大一次会议决定撤销电力工业部，将电力工业部的电力行政管理职能和对小水电、小电网的行政管理职能全部移交给原国家经贸委，从而实现了政企分开。2002年在国务院《关于印发电力体制改革方案的通知》（国发〔2002〕5号）文件的指导下，中国的电力体制实现重大改革。一方面，原国家电力公司被拆分重组为两大电网公司、五大发电集团和四个辅业集团，并在此基础上开始实行“厂网分开，竞价上网”。随着2007年“920”和“647”资产处理完毕，厂网分开的目标已经彻底实现。另一方面，专门的监管机构——国家电力监管委员会组建成立。电监会在国务院授权下履行对全国电力的监管职能，同时国务院其他相关部门依据相关法律法规也在一定程度上具有监管权力，中国电力产业新的电力监管体系逐步形成。

　　这些改革的实施，促使电力产业再次实现快速发展。全国发电总装机容量增长迅速，预计2007年底将达到2002年的2倍；发电企业进一步实现主体多元化，五大发电集团总装机容量比例有所下降，据统计，截至2006年底，五大发电集团总装机容量比例比2002年下降了约8%，独立发电企业装机容量比例上升；发电工程成本大幅下降，企业效率稳步提高，以火电为例，工程成本从2001年的约5000元/千瓦下降到2005年的约4000元/千瓦；政府监管职能由行政管理变为产业监管，监管的科学性和规范性明显提高。

　　2．电信产业

　　中国电信产业的规制改革应该以1994年为界。在此之前，尽管也采取了一些改革措施，如为改变电信基础设施极其落后的状况，国家先后在中央政府的管理权限、融资方式等方面出台过一些相关规定，并于1984年提出扶持通信发展的一系列政策，但总体而言并没有改变原来的管理体制。随着通信和信息技术的飞速发展，到20世纪90年代初，旧的管理体制已不能适应中国电信产业进一步发展的要求。打破垄断，引入竞争势在必行。

　　在此背景下，1993年底国务院正式同意组建“中国联合通信有限公司”（简称“联通”），这标志着电信产业真正意义上的规制改革正式开启。1994年7月，联通正式成立，电信产业从邮电部独家垄断变为邮电部和联通双寡头经营，引入竞争迈出重要一步。然而，由于邮电部既是国家电信政策的制定者和管理者，同时又是电信业的经营者，这种双重角色显然使其处于绝对优势地位，联通受到各种挤压，公平竞争无法实现。

　　为建立中立的专门监管机构，1998年九届全国人大一次会议决定在邮电部、电子工业部的基础上组建信息产业部，并将广播电影电视部等部门的通信管理职能并入信息产业部。从此，中国电信产业有了专门的监管机构。信息产业部对电信产业实行宏观管理，不再直接从事电信经营。随后，邮政和电信又实现分家，中国电信成为一个独立的运营商，从而实现了电信业的政企分开，这也为中国的电信企业构建公平的竞争环境提供了可能。

　　为改变电信产业一家独大局面，实现有效竞争，同时为加速国内电信企业在竞争中实现成长，应对加入WTO后可能带来的国外冲击，1999年2月国务院批准中国电信重组方案。中国电信被按业务性质纵向分解，分别组建中国电信、中国移动、中国卫通和国信寻呼（后注入联通公司）。随后，中国网通和铁通相继组建。至此，除了固定电话主要由中国电信垄断之外，其余业务都有两家以上企业经营。但是，由于不同种类的电信业务没有充分竞争，有效竞争局面并未形成。

　　为进一步优化资源配置，打破固定电话领域的垄断局面，确立更具竞争性的基本架构，2001年底经国务院批准，信息产业部宣布将中国电信按南北拆分。原中国电信被划分为南北两个部分，北方10省（区、市）电信公司和中国网通、吉通重组为中国网络通信集团公司；南方21省（区、市）电信公司重组为新的中国电信集团公司，重组后允许两大集团公司双向进入，各自在全国范围内建设和经营固定电话等业务。

　　通过两次拆分重组，电信产业的竞争框架基本确立，六分天下的格局初步形成（表18.3反映了2001年重组后三大主要业务的基本市场格局）。此时的6家电信运营商包括中国电信、中国联通、中国移动、中国吉通、中国网通（大）和中国铁通。其中，中国吉通是在1994年1月成立的。此后，不同规模、不同业务、不同所有制企业相互竞争、优势互补、共同发展的局面初步建立。

表18.3目前电信产业三大主要业务的基本格局

　　注：1. 表中的移动电话不含小灵通业务。2. 中国卫通也具有经营宽带接入的资格，但目前尚在建设中，没有正式投入运营。还需指出的是，表中宽带接入所列出的仅是电信类运营商，实际还应有非电信运营商，但他们的市场份额很小。

　　3．民航产业

　　新中国成立以后中国民航产业长期实行军队领导体制，民航总局既行使行政管理职能，又直接经营航空运输业务。由于经营不计成本，也不重视经济核算，民航产业处于长期亏损和严重落后状态。1980年，国务院和中央军委决定改变民航领导关系，将民航总局由军队建制改为国务院直属机构，实行企业化管理。这一具有历史意义的变化为中国民航产业的快速发展提供了基础和平台，民航产业很快扭转了长期亏损的局面。

　　然而，民航产业领导体制的改革并未改变经营管理模式政企不分的状况。地区民航管理局既是主管民航事务的政府部门，又直接经营航空运输等业务，产业内专业化经营无法实现，民航产业仍不适应市场化改革的需要。为此，国家于1987年开始实行政企分开、引入竞争的管理体制改革，其过程大致可概括为三个阶段：

　　第一，管理局、航空公司和机场分设（1987~1993年）。这一时期，国家对政企合一的上海、北京等六大地区管理局实行一分为三的改革，成立华北、华东等6个地区管理局；组建东方、国际等6个骨干航空公司，对北京首都、上海虹桥等6个机场进行分设，并把航空运输和通用航空业务从机场分离；改革省级民航管理局和航站，成立骨干航空公司的分公司；将管理机构的服务性业务从航空主业中分离，成立中航油等9家专业性直属企业。1990年起，又先后成立了上海、厦门等16家地方航空公司。

　　第二，扩大企业经营自主权（1994~1998年）。这一阶段国家进一步扩大航空企业自主权，并开始改革机场和空管管理体制。民航和地方联合投资兴建的福州等4个机场都成立了有限责任公司，由民航和地方联营。按照属地化管理原则，新型机场投资与建设管理机制逐步建立。1994年民航总局空中交通管理局的成立标志着空管体制改革的开始，随后全国民航六大地区空管局相继成立，中国民航空管系统逐步与国际接轨。1998年，国务院、中央军委等联合批准印发《全国军民航空管区域调整方案》和《全国航路管制指挥移交和航线管制方案》，加快了空管体制改革的步伐。

　　第三，实施大公司、大集团战略（1999年至今）。中国民航经过多年快速发展，积累的各种矛盾也不断加剧，特别是1998年出现了巨额亏损。面对这一状况，国家更深刻地认识到民航领导体制存在的弊端。同时，面对将要加入WTO的现实，民航面临的竞争压力也越来越大。因此，2000年民航总局提出组建航空集团的设想，并于2002年获得国务院批准。2002年10月，中国航空集团公司、中国东方航空集团公司、中国南方航空集团公司、中国民航信息服务集团公司、中国航空油料集团公司和中国航空器材进出口集团公司6家集团公司挂牌成立，这也标志着新一轮民航重组基本完成。航空企业自主发展，互相竞争的局面初步形成。

　　二、价格形成机制改革

　　总体而言，垄断产业的价格形成机制改革是沿着由计划到市场，逐步放开，并引入竞争的方向进行的。

　　1．电力产业

　　迄今为止，中国电力产业的价格形成机制改革主要体现在发电环节的上网电价方面。改革开放之初，电力产业面临的主要问题是短缺严重，激励各类投资主体集资办电是当时的主要任务。因此，这一阶段主要是采用了发电价格一厂一价，甚至是一台机组一个电价的定价政策。例如，对1985年以前利用政府拨款建设的电厂和1985~1992年间利用补贴的政府贷款建设的电厂，其电价以原电力部和国家计委每年颁布的目录电价表为依据（又被称作“老电价”），综合考虑劳动工资、燃料和维修费用等运行成本（但不包括基建成本，如折旧、利息和投资的偿还）；而对1986~1992年间建设的非中央政府投资电厂和1992年以后建设的所有电厂，电价则以“新电新价”政策为依据，即允许电厂售电时考虑还本付息的目标。这些政策对于吸引社会资金办电，特别是提高合资、独资电厂的积极性起到了重要作用，有力地促进了电力生产的发展，但同时也大大提高了发电厂的平均售电价格。

　　随着2002年电力体制改革的进行，上述定价方法以及高度集中的电价管理体制存在的弊端日益突出，主要表现为：①上网电价基本实行单一电量定价，将设备容量成本与运行成本结合在一起制定上网电价，难以实现电网最优调度，造成社会资源浪费。②上网电价实行指令性定价和指导性定价双轨并行的机制，其中指导性定价又分为4种。由于种类过多，变动频繁，难以管理，不利于控制投资成本，导致电价不断攀升。③不对电网单独定价，使电网建设缺乏稳定的资金来源。④发电费用分摊办法不利于洁净能源和可再生能源的发展。

　　面对这些问题和矛盾，为促进电力产业发展，国家决定实施电价改革。2003年《国务院办公厅关于印发电价改革方案的通知》（国办发〔2003〕62号）明确了此次改革的指导思想、目标和原则。上网电价方面，改革的方向是引入竞争机制，实现电价由供需双方竞争形成。上网电价主要实行两部制定价。其中，容量电价由政府制定，电量价格由市场竞争形成。在水电比重大的地区，为调节和平衡丰枯季节电力供求，实行上网环节的丰枯定价。具备条件的地区，实行集中竞价的同时，在合理制定输配电价的基础上，允许较高电压等级或较大用电量的用户、独立核算的配电公司与发电企业进行双边交易，双边交易的电量和电价由买卖双方协商确定。此次改革迈出了通过竞争机制形成电力价格的真正一步，对于提高电力企业效率和降低电价无疑具有积极意义。尽管方案在输配售环节也提出了改革方向，但目前尚无实质性进展。

　　2．电信产业

　　因为自然垄断属性的存在，20世纪80年代以前各国普遍在电信产业实行垄断经营，并对电信资费实行严格规制。资费的制定与调整一般采用价格主管部门直接制定或由运营商申报、政府审批的方式，资费水平及结构的确定则一般采用公正报酬率控制法，使企业在合理成本的基础上具有一定的盈利水平，以保证企业的正常运营和发展。同时，允许企业实行内部交叉补贴，某些业务视情况不同可以高于或低于成本销售。中国很长时间内对电信资费的制定与调整也参照了这种基本方法。

　　随着对自然垄断认识的深入，各国逐渐发现电信网络之外的其他环节并非自然垄断，完全可以实现竞争，因此它们在非自然垄断环节引入竞争的同时，放松了对电信资费的规制，转向更多地利用市场机制决定电信价格。中国也顺应这一趋势，对国内的电信资费政策不断进行调整。总体而言，改革开放以来，中国电信产业的价格调整可以分为三个阶段：①高资费结构阶段（1978~1995年）。改革开放后，为调节供需矛盾，国家调高了资费标准。②结构性调整阶段（1995~2001年）。规制重点是在资费总水平降低的前提下，逐步减少业务之间的交叉补贴。以成本为基础，以市场为导向，对电信资费进行有升有降的调整。③新阶段（2002年至今）。从“十五”开始，电信资费管理的主要任务是建立与社会主义市场经济相适应的电信资费管理体制。

　　具体来说，伴随电信拆分重组，电信产业进行了五次具有重要影响的电信资费调整：1999年3月，大幅度降低因特网、出租电路、国际及港澳台通话、固定电话初装费和移动电话入网费等资费标准，规范了本地电话资费；1999年10月，进一步降低了出租电路和因特网资费；2001年1月，对电信资费再次进行了有升有降的结构性调整，这也是建网以来最大的一次结构性调整；2001年7月，取消了固定电话初装费和移动电话入网费，中国固定电话的一次性安装费已经大大低于世界平均水平；2005年8月，对国内长途通话费、国际及台港澳通话费、移动电话国内漫游通话费和固定电话本地网营业区间通话费等4项电信业务资费实行价格上限管理。

　　至此，对电信产业的定价问题，政府干预的内容已经很少，市场竞争成为价格的主要形成机制。这对于提高运营商的经营激励，无疑具有重要意义。

　　3．民航产业

　　改革开放以来，民航产业价格形成机制的规制改革基本可以分为三个阶段：

　　第一，市场化初步尝试阶段（1980~1996年）。随着民航领导体制改革和“大分家”的实施，民航管理部门逐步与航空运营单位脱钩。虽然没有实现政企分开的初衷，但航空公司、机场等部门成为具有相对独立利益的主体，它们之间开始按照市场原则进行核算。在此背景下，航空公司开始尝试通过竞争来实现市场化定价的道路，对顾客执行折扣票价，但国家对此仍进行了严格规制。总体而言，这一阶段还是以政府定价、统一定价为主。

　　第二，反复调整阶段（1997~2002年）。为改变民航价格居高不下的状况，同时也为促进航空公司竞争，民航总局从1997年起实行放开票价的尝试，于当年11月推出“一种票价、多种折扣”的定价政策。然而，由于开放无序，此次改革引发了各航空公司的票价大战，民航市场价格混乱，航空公司全面亏损。无奈之下民航总局又于1999 年1月颁布“禁折令”，规定除对团体、寒暑假师生等部分客户群实行特殊优惠票价外，各航空公司实行统一票价。随后，国内各主要航空公司于2000年4月建立起价格同盟，在102条航线上共同制定票价。这直接导致民航总局决定自当年5月中旬起，试点实行旅游团队优惠票价，后又决定从10月起放松对支线票价的规制，实行最高限价规制，最高票价不得超过公布票价的10%。2001年3月，民航总局最终决定解除“禁折令”，实行机票价格部分放开。随后为进一步放开价格，促进航空公司之间的竞争，民航总局又于2002年6月上旬起对国内航线（港、澳航线除外）团体票价试行幅度管理，即团体票价最低折扣率可根据购票时限、航程性质、人数不同而不同。总之，这一时期民航价格规制几度放开又几度收紧，这种反复变化本身也说明，民航产业依靠市场决定价格的机制尚未形成。

　　第三，规范发展阶段（2003年至今）。随着民航产业拆分重组的进行，规范航空公司之间的价格竞争成为一项更加紧迫的任务。2003年起国家发改委、民航总局等五部委开始酝酿对民航运价进行联合整治，并于当年4月公布了《中国民航国内航空运输价格改革方案》（该方案于2004年3月中旬获得国务院批准，并于该年4月20日起正式实施），决定以境内执行的各航线票价水平（不含燃油加价）作为基准价，在上浮不超过基准价的25%、下浮不超过45%的范围内，允许航空公司自行制定具体航空票价种类和水平。至此，国家对民航价格的规制变为上下限规制，从而赋予了企业和市场更大的自主权，依靠市场决定价格的改革又向前推进了重要一步。同时，国家允许民营航空公司参与竞争。“鹰联”、“春秋”、“奥凯”等航空公司如雨后春笋破土而出，虽然规模不大，但对分割民航市场和保持对价格竞争的压力不可忽视。