【本章提要】本章主要以电力、电信、民航和铁路四个典型产业为例，总结中国垄断产业，特别是具有自然垄断性质的基础设施产业的规制改革经验，并分析目前存在的问题和不足。之所以选取这四个产业，是因为它们或者是改革力度较大，影响较深，如电信和民航产业；或者是改革进程缓慢，面临的矛盾和问题较为突出，如电力和铁路产业。尽管上述四个产业的改革既包括规制层面，又包括产权等其他层面，但限于篇幅，本章只关注这些产业中规制改革方面的内容。而且，本章只分析总结针对经济垄断的规制，不考虑行政垄断，因为行政垄断不是简单的规制改革可以解决的问题，因而不应仅在规制政策框架下探讨。

　　改革开放以来，随着中国经济体制改革逐步展开，垄断产业规制改革也随之开启并不断深入。在“打破垄断，引入竞争，加快推进和完善垄断产业改革”基本思路的指引下，电力、电信、铁路、民航等产业陆续采取了一系列改革措施。尽管垄断产业规制改革已经取得不小成就，但垄断产业规制改革进程中也暴露出了诸多问题，如改革进程参差不齐、管理体制尚不顺畅、政企不分依旧存在、监管程序仍不规范等。当前改革已步入“深水区”，处于十分关键的阶段。从这个意义上说，回顾过去近30年的改革历程，总结经验教训，对于认清未来改革方向具有重要意义。

　　第一节　垄断产业规制改革的理论基础

　　为研究电力、电信、铁路、民航四个产业的规制改革现状和问题，需要首先了解为什么要对这些产业实行规制。从经济学上来说，正是由于它们具有与竞争性产业不同的技术经济特征，才使得政府需要在保持其垄断市场结构的情况下，引入必要的规制措施，以防止消费者乃至社会福利受到损害。

　　一、垄断产业的技术经济特征

　　概括来说，本章所涉及的四个产业的技术经济特征主要表现在以下方面：

　　1．规模经济性强。电力产业中，由于投资的不可分性、协作经济效应以及物理定律等原因，输、配电环节显示出较强的规模经济性。电信和铁路产业中，话网和路网的存在，也使其至少在网络环节具有较强的规模经济性。同样，民航产业也存在一定程度的规模经济性（Boyer，1997；Shy，2002；Viscusi等，1996）。

　　2．范围经济性强。网络基础设施共用性等特点的存在，使得电信产业由一家运营商同时经营不同业务的成本显著低于多家运营商分别经营一种业务的成本，因此电信产业的网络环节存在较强的范围经济性。电力产业的输配电网环节、铁路产业的路网环节由于类似的原因也显示出重要的范围经济性。虽然民航产业的范围经济性不如前述三个产业明显，但根据Boyer（1997）等人的研究，至少在一定程度上也是存在的。

　　3．沉淀成本大。无论是电网的架设、光缆的铺设，还是电厂与路网的建设，以及机场设施的投入，建成之前都需要大量的固定成本，通常是私人力所不及的。而且，这些投入大多具有很强的资产专用性，一旦投入，不但无法收回，也很难再转作他用。因此，这些产业都存在大量的沉淀成本。当然，高沉淀成本的存在也在一定程度上强化了这些产业的规模经济性，因为它并不随产量的增加而增加。

　　正是基于这样的特征，相当长的一段时间内人们都将电力、电信、民航和铁路等产业视为自然垄断产业，因为20世纪70年代末以前，经济学家主要是从规模经济角度来识别自然垄断，认为具有该特征的产业即为自然垄断产业 。而自然垄断本身就意味着只有一家企业经营才是最优的，即便引入竞争，经过市场机制作用下，最终也只能容纳一家企业生存，形成“自然而然”的垄断结构。因此，对于自然垄断，首先必须承认其存在的必要性。但是，经济学理论同样表明，垄断可能会带来市场势力的运用，从而损害消费者利益，甚至降低社会福利。所以，又必须对垄断企业行为进行规范，这也就揭示了政府规制的必要性。对于自然垄断产业，只能在维持垄断结构的前提下，对垄断企业采取合理的市场准入、价格、质量等规制手段，以保证产业的健康运行。

　　二、规制理论的新发展和对自然垄断的再认识

　　20世纪70年代末以来，规制经济学理论取得了新的进展，其中一个重要表现就是对自然垄断理论的新发展，这主要体现在两个方面：首先，以Baumol、Panzar和Willig等为代表的经济学家开始从成本次可加性 和范围经济角度进一步研究自然垄断。其中，Baumol（1977）首次以多产品企业的成本次可加性来定义自然垄断。随后Baumol、Panzar和Willig（1982）、Sharkey（1982）、Panzar（1989）等在此基础上更加明确地提出，自然垄断的最显著特征就是成本次可加性。不仅如此，经济学家还发现，规模经济、范围经济等特征都既不是自然垄断的充分条件，也不是其必要条件（如Panzar，1989）。

　　其次，以Waterson（1988）等为代表的一些经济学家发现，自然垄断属性并非一成不变。技术进步和需求变化既可能使自然垄断属性消失，也可能使某些原本不具有自然属性的产业具备该属性。例如，过去整个电力产业都被看做是具有规模经济、范围经济和网络经济的自然垄断产业， 实行纵向一体化经营；而混合循环燃气轮机技术改变了电力生产的规模经济优势，大大降低了电力生产的资本成本，而且能够超越电力分销网络，直接向较大规模的顾客提供电力，分散的、新型的电厂比过去的垄断电厂具有更高的生产效率。

　　此外，研究自然垄断理论的经济学家们还逐渐认识到，根据自然垄断的严格定义，对自然垄断的认定已经不能仅停留在产业层面了，而应深入到具体的业务或环节。目前已经没有哪个产业具备完全的自然垄断属性，该属性只存在于特定的业务或环节中。

　　基于这些理论进展，结合技术和市场状况，不难发现目前电力、电信、民航和铁路四大产业中，只有电力产业的输配电网环节、电信产业的通信网络环节和铁路产业的路网环节等还仍然具有较强的自然垄断属性，对于这些环节，应主要采取规制的办法加以规范。其他环节基本都属于非自然垄断业务，完全可以放松规制，引入竞争，并采取反垄断政策约束企业行为。表18.1将四个产业中不同业务的经济属性进行了分类，并给出了基本的政策取向。

表18.1四个产业业务属性及规制改革方向

　　需要指出的是，引入竞争以后，规制问题不仅更加重要，而且会更加复杂。之所以更加重要，是因为这种情况下，要想形成有效竞争，就必须首先解决好规制部门与反垄断部门的边界问题。只有分清楚究竟哪些环节该用规制政策，哪些环节又该用反垄断政策，才能对症下药，量体裁衣。之所以更加复杂，是因为此时规制者需要更多的信息和更丰富的知识。以电信接入定价的规制为例，相比于不引入竞争，要设计出合理的接入定价规则，规制者需要权衡的内容更多，这意味着必须拥有更充分的专业知识。不仅如此，在规则执行的过程中，规制者对信息的要求也更高，这对本来就处于信息不对称地位的规制机构来说难度之大不言而喻。