住房制度改革已破除了旧的福利性住房制度，建立起了与现代市场经济相适应的，以住房市场化为基础并兼顾住房特殊属性的多层次住房供应体系的新制度框架，下一步主要是完善和落实的问题。土地使用制度改革尚不彻底，还带有较浓厚的旧的计划经济色彩，有一些如何与现代市场经济相嫁接的深层次问题需要解决。房地产市场将由新建商品房买卖为主，逐步转变为存量房买卖和租赁为主。相应的，房地产业将由房地产开发为主，逐步转变为房地产经纪等房地产服务为主。政府应当在充分发挥房地产市场作用的基础上，着力搞好保障住房建设，调动土地使用者合理利用土地的积极性，防止房地产市场大起大落。

　　一、建立科学合理的住房供应体系

　　要坚持住房市场化的基本方向，同时考虑住房是生活必需品但价值大、总有一部分家庭租买不起的情况，对过去与住房供应体系相关的各类住房及其政策进行一次大梳理，科学划分住房类别和不同收入家庭，在此基础上建立科学、合理、清晰、适应较长远需要、相对稳定的住房供应体系。在近几年有关住房的政策文件中，有高档商品住房，高档、大户型商品住房，低密度、高档住房，低密度、大套型住房，非普通住房，普通商品住房，普通住房，中低价位普通商品住房，中小套型、中低价位普通住房，中低价位、中小套型住房，中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房），中低价位、中小户型普通商品住房，经济适用住房，廉租住房，公共租赁住房，政策性商品住房，政策性住房，保障住房等提法，过去还有安居工程住房、微利房、福利房等提法，名称上较多、较乱，政策上不够稳定（如划分标准、供应对象、要求的供应比例有变化），造成政策执行上有困难，因此需要深入研究，进行清理。

　　另外，在当前强调住房保障的同时，也不能走回头路。住房保障要有度，不能大包大揽，要与经济发展水平、财政承受能力相适应。廉租住房除了要解决好建设所需的资金和土地问题，还要解决好工程质量，建成后的分配、维护、管理和退出机制，以及建设、分配等过程中的反腐问题。

　　二、加强和改进土地用途管制

　　土地管理可以说过去是“认人不认地”，即主要是根据用地单位性质或者个人身份来确定土地使用性质；现在是认地与认人并存；未来应当是“认地不认人”。所谓“认地不认人”，具体一点讲是“用途管制，认地不认人”，即首先确定科学、合理的土地使用性质等，特别是要把用途严格管住，至于谁来使用，没有必要管。例如耕地，只要把用途锁定在耕地上，农民来用也是耕地，城镇居民来用也是耕地。现在许多耕地农民弃耕，许多可以用作建设的土地农民不能用。城市建设用地上现有的土地使用者也不能改变用途，如果改变就要被政府收回进行“招拍挂”。这种做法虽然从政府获取土地增值收益的角度看是合理的，但与现代市场经济不适应，也不利于土地合理利用。例如，过去一块城市边缘作为工业使用的土地，现在随着城市发展应当变更为居住用途了，作为土地使用者也有改变用途的动力，但为避免土地被收回，只好不改变用途，维持低效利用。因此，许多土地占有者宁可“我不能用，也不让你用”，土地低效利用和浪费现象十分严重。在美国，土地使用者主动进行“最高最佳使用分析”，在规划管制下合理利用土地的积极性很高。我国一方面土地十分紧缺，一方面人们利用土地的积极性得不到充分发挥。从逐步改变城乡二元经济结构、适应户籍制度改革的需要来看，土地管理也要从“认人不认地”改变为“认地不认人”。

　　另外，现行土地使用权出让市场看似市场，但由于“卖方”是政府独家垄断，使得该市场被严重扭曲，不能随着商品房市场的变化而变化，造成房地产市场不应有的起落。总之，现行土地管理方式还存在相当程度的局限性，没有使市场的作用充分发挥，依然存在国家大包大揽、管理效率不高的问题。因此，要认识到政府在土地合理利用方面的力量是有限的，要进行土地使用和管理制度的创新，核心是把用途管住，做好规划，在严格的用途管制下充分发挥市场的作用，通过补交收益、税收等方式来调节土地增值收益，而不是采取剥夺土地使用者权利的做法。

　　三、防止房地产市场出现大起大落

　　房地产市场发展起来之后，市场力量开始显威力。现今房地产市场规模之大，使得其异常起落，足以影响金融安全以至整个国民经济的健康运行。因此，促使房地产市场平稳发展，防止出现大起大落，将是房地产市场调控的永恒主题。房地产市场的理想状况是：供求总量基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定，秩序规范良好。其中，价格的变化是核心，根据房地产保值增值特性，房地产价格的理想变化是小幅度逐渐上升。但在实际中不可能这么理想，因为既然是市场，就会有波动。出现一定幅度的波动是很正常的，首先不必大惊小怪，要有效发挥市场的自调节作用，政府的干预主要是避免房地产价格出现泡沫或者发生大跌。因此，政府应把工作的重点放在体制、机制的设计和建设上，少在操作层面过多地干预市场。政策要具有连贯性，逐步做到相对稳定，适度微调，这样才有利于市场平稳运行特别是下一时期市场的平稳运行，政府也不会那么“忙碌”。

　　在房地产市场秩序方面，无疑需要整顿和规范。要大力发展和规范包括房地产咨询、估价、经纪在内的房地产中介服务业。要根据房地产价值大、信息不对称、涉及人民财产安全等特点，借鉴市场经济发达国家和地区的通行做法，对从事房地产经纪活动的人员和机构实行严格的市场准入，将房地产经纪人资格和房地产经纪机构资质列为行政许可。要对房地产交易资金进行监管，保障交易资金安全。要充分发挥行业组织的自律管理作用。在住房需求政策上，要区别对待，始终坚持保障基本生存需要、扶持适度消费需求、调控投资需求、打击投机需求。要对人们进行必要的房地产投资和交易风险教育。要加快实施不动产统一登记，建立归属清晰、保护严格、查询方便、流转顺畅的房地产产权制度。

　　另外，要大力培育和发展住房租赁市场。住房租赁市场是相对平稳的，并能对住房买卖市场起着“泄洪”作用。市场经济发达国家和地区的住房私有率一般在50%至70%之间，住房租赁市场活跃，许多人是通过承租解决住房问题的。要鼓励租赁需求，引导居民通过承租解决住房问题。

　　四、加强房地产基础调查和科研工作

　　1．开展房屋普查。建立科学合理的住房供应体系，落实住房建设的土地供应，安排廉租住房建设的资金等等，都要以掌握全面、真实的不同收入家庭的住房状况为前提。我国自1985年开展过一次全国城镇房屋普查后，再也没有开展过房屋普查了。这20多年是房屋建设和拆迁量最大的时期。住房基本状况不清，是当前住房建设和房地产市场调控工作的重大困难，使制定政策措施缺乏依据，没有针对性。因此，应当开展房屋普查，至少是要开展住房普查。

　　2．建立房地产市场运行监测系统。要完善房地产统计指标体系，加强房地产市场信息系统建设，改进和扩大房地产价格指数（城房指数）编制，做好房地产市场预警、预报工作，建立起房地产市场运行监测系统。

　　3．培养和扶持一支高素质房地产科研队伍。房地产制度和政策措施的制定，必须建立在扎实的专业研究的基础上。因此，相关科研工作要走在前面，要有一支高素质的房地产科研队伍，为其提供良好的科研条件，创造良好的科研氛围，使其把最大的精力放到研究上，出好成果，多出成果。

　　摘自《发展和改革蓝皮书》