企业总部的聚集是一种市场行为，它不仅受到企业经营战略的影响，而且对总部聚集地一般也有特定的资源需求，如完善的基础设施、高素质的人才、良好的商务环境等。一个城市或城区只有具备了企业总部所需的各种高端资源，才能吸引企业总部，建设总部经济聚集区。在市场经济条件下，虽然市场在资源配置中起着基础性作用，但市场在公共设施、外部性等方面会出现失灵，这就需要政府发挥其重要的宏观调控作用。在总部经济聚集区的开发建设过程中，要充分发挥政府的调节作用与服务功能。政府要对其自身职能进行准确定位，主要是发挥引导而非主导作用，为总部经济聚集区的发展营造良好的基础设施和公共服务环境，增强总部经济聚集区对各类企业总部的吸引力和服务支撑力。

（一）政府与总部经济聚集区的关系

总部经济聚集区的发展，离不开政府的宏观引导。在总部经济聚集区的开发建设过程中，政府与市场的力量并不是截然分开的。一方面，市场自发形成的总部经济聚集区也需要政府的引导，特别是在后期发展阶段，更加需要通过政府规划引导进一步完善聚集区的各种服务功能，加快总部经济聚集区的开发建设进程。例如，纽约的曼哈顿CBD能够保持平稳发展的一个重要原因，就是及时通过规划对聚集区进行了功能分区，在中城依托中央公园形成高档住宅区和商业中心区，而在老城重点引导整治写字楼发展，进一步完善曼哈顿CBD的公共环境。另一方面，政府规划引导形成的总部经济聚集区，也要尊重市场配置资源的基础作用，政府要根据市场发展的需求，加强宏观规划和引导。在这两种建设发展模式下，由于主导推动作用不同，总部经济聚集区的建设风险、空间结构、发展的协调性等方面具有显著的差异。但无论哪种模式，政府的作用都是不容忽视的，政府在总部经济聚集区建设中扮演着十分重要的角色。

根据我们的研究，一个区域要建设总部经济聚集区，一般需要具备以下几个条件：显著的区位优势、良好的基础设施、高素质的人力资源、完善的公共和专业服务体系、良好的制度环境等。其中的基础设施、公共服务、制度环境等条件都与政府有着紧密的关系。政府可以通过制订规划，加大对特定区域基础设施和公共服务设施的投入力度，优化区域发展环境，引导、调节企业总部在特定区域的聚集。同时，政府可以通过增强市场开放度、加强管理，来维护市场秩序；也可以通过制定适当有效的经济政策，充分发挥区域比较优势，吸引更多的企业总部在总部经济聚集区落户，促进总部经济发展。

（二）政府在总部经济聚集区发展中承担的主要角色

在发展总部经济、建设总部经济聚集区的过程中，政府的角色定位应当是注重公共投资、加强基础设施建设，为总部经济聚集区提供良好的硬件条件；制定并落实相关政策，充分发挥总部经济聚集区的比较优势；加强组织管理和机制建设，搭建公共服务平台，为发展总部经济提供良好的软环境。具体来讲，政府应当主要承担以下角色。

1通过规划引领优化总部经济发展的结构和布局

总部经济聚集区的发展不是孤立的，与外界经济有着紧密的联系。总部经济聚集区的成熟和完善，以及经济社会效应的发挥，都需要政府规划的正确引领。科学的具有前瞻性的规划是政府和市场两种力量结合的结果，是加强政府引导、规范总部经济聚集区发展最有效的手段之一。大多数总部经济聚集区在市场自发发展到一定阶段和水平后，都需要一定的政府力量逐步介入到聚集区的发展和完善。政府一般能够通过制订科学合理的发展规划，对总部经济聚集区的产业升级、功能定位、建设标准、空间布局、公共配套和服务设施建设等进行新的定位和引导，从而有效降低总部经济聚集区的拥挤成本，提高其规模效益。

政府规划不能代替市场发展的力量，失去市场基础和动力的聚集区将失去生命力和活力，市场也不能脱离政府，否则其发展将逐渐走向无序，直至使聚集区走向衰落。而政府科学合理的规划则能够为企业的决策增加新的变量，能够起到加速和调控总部经济聚集区形成和发展进程的作用，甚至可以拉平聚集收益曲线，延缓边际聚集收益与边际拥挤成本均衡点的出现，从而延长总部经济聚集区的寿命，提高其吸引力和发展活力。

2通过制定政策引导高端资源优化配置

良好的政策环境是总部经济聚集区建设发展的重要保证。政府的资源控制力、要素引导力和环境驾驭力是其他市场主体难以比拟的，政府可以通过制定相关政策，引导总部经济发展需要的各类高端资源聚集与整合，实现优化配置。首先，政府通过制定有效的税收优惠及财政补贴等经济政策，适当改变区域企业所能获得的收益和所承担的成本，当政府的这些相关政策客观上起到增加企业总部在该地区的期望收入或降低企业总部在该区域的经济活动成本时，将能充分发挥本区域的比较优势，推动总部经济聚集区的兴起和发展。其次，政府可以透过调整高校就业政策和户籍制度改革，间接调控高端人力资源的流向，从而支撑总部经济聚集区的发展。同时，也可以透过技术市场的调控和专利制度的改革，调控技术成果及其利益的分配，为总部经济聚集区汇聚技术要素。第三，通过产业政策引导现代服务业的发展，为总部经济聚集区提供完善的法律、会计、咨询等专业服务。同时，对于某些资源短板，还可以通过政府政策引导，聚集有效的要素，从而消除短板效应。

在目前的发展阶段，总部经济聚集区的建设和发展有诸多体制和机制层面的障碍，深化改革是解决这些问题的根本途径，但周期长、见效慢、风险高，而在法律框架内，政府的政策具有很大的灵活性和弹性，在解决诸多现实问题上具有巨大的优势。总之，政府在引导高端要素聚集方面，具有无可比拟的优势，在总部经济聚集区的开发建设及其发展进程中，政府应当充分调动各方资源，积极整合各类高端要素，为总部经济聚集区的发展和提升提供有力的支撑。

3通过公共设施的提供完善基础条件支撑

总部经济聚集区的建设需要与之配套的硬环境，如智能化的写字楼、公寓、饭店、交通、通信和一系列配套设施等。城市基础设施和人居环境是城市经济系统的基础，同时也是建设总部经济聚集区吸引总部入驻的主要条件。因此，建设总部经济聚集区，不仅要加快区域基础设施的建设，而且基础设施的建设还要做到适度超前，以满足总部经济聚集区不断发展的特殊要求。

道路、交通、通信等公共基础设施的建设投入较大，离不开政府投入的支持。政府对公共基础设施的投入，包括文化教育设施、公共城市基础设施的投入等，对于总部经济聚集区增强对企业总部的吸引力将产生很大的影响。政府可以通过制订规划及通过对特定区域公共设施的投入，不断完善城市基础设施、建设生态社区、做好道路交通系统建设、合理规划城市空间，来完善总部经济聚集区的基础条件和配套设施，引导、调节企业总部向特定区域聚集。

需要注意的是，总部经济是企业为适应激烈竞争而进行组织创新带来的新的经济形态，这种经济形态的特征之一就是高效性。随着一个总部经济聚集区的企业总部数量的增多，企业总部对各类公共设施的需求也会逐步增加，要求也会不断提高。这就需要基础设施的建设在坚持系统性、适度超前性等一般性原则的同时，充分考虑企业总部发展的特殊要求，要注重基础设施网络的完备性、系统性和高效性，尤其是总部经济聚集区基础设施的高效性，从而为总部经济发展提供良好的载体。

4通过软环境的营造提升为企业总部服务的能力与水平

软环境包括复杂的体制机制改革、政策环境、政府服务、专业服务体系等。政府可以通过各种软环境的营造来提升为企业总部服务的能力和水平。首先，要转变政府职能，加强制度环境建设。政府应为企业自由参与市场竞争提供充分的制度保证，使企业可以在无歧视的、公平的环境中自由竞争。政府的角色是制定和完善平等的竞争规则，服务于企业，其作用不是取代市场机制，而是不断维护和增进市场的有效性。其次，要建立公正健全的法律环境。我国法规制度具有较强的地域性，而总部经济发展模式又恰恰依据地域间的资源禀赋差异实现了企业总部和制造环节在不同区域的分离，两区域间的法规制度环境的差异直接影响到企业总部和制造基地的联系纽带。因此，提供公正规范的法律环境，是推动总部经济聚集区发展的重要助力。第三，建立完善的专业服务体系。重点围绕企业总部的需求，积极推进与企业总部相配套的金融、保险、法律、信息、咨询、会展、教育培训、现代物流等知识型服务业发展，不断完善总部经济发展所需的专业配套服务体系。第四，搭建公共服务平台。政府可通过完善行业协会制度，发挥其市场监管、引导自律、培训服务等方面的职能。引导科技咨询、技术转移、知识产权、人才培训等科技中介服务机构优化整合，实现规模化、专业化、规范化发展，同时搭建公共创新平台，推进产学研各类创新主体的深度合作，发挥协同创新优势，推进技术创新和标准制定，加速创新成果转化，充分释放区域创新资源效能。