作者简介：胡滨，男，法学博士，中国社会科学院金融研究所法与金融研究室主任，副研究员；张超，男，中国社会科学院研究生院金融系硕士研究生。

摘要:本文主要回顾了改革开放30年来中国信托业的法治化进程，分别对信托业立法、信托业执法、信托业司法三个方面进行了介绍，同时在回顾历史的基础上对信托业改革开放以来的法律问题进行了相关分析，并就这些问题提出了有关政策建议。

关键词:信托法治立法监管改革开放

中国现代信托业起源于20世纪初，迄今为止，距离第一家信托公司在中国的问世，时间已经过去了将近100年。新中国成立后，人民政府在整顿改造私营信托业，在接管、没收和清理国民党政府经营的信托业的同时，试办了社会主义的信托业。但在当时集中统一的计划管理体制下，经过短期试办后就陆续停办了。自此以后，信托业在近30年的时间里在中国销声匿迹。

1978年十一届三中全会以来，新中国进入改革开放的新时期，中国的信托业也顺应改革开放的时代要求逐步恢复。在恢复的过程中，虽然有过曲折和困难，但经过党和政府以及各方面的艰苦努力，中国信托业经历30年的发展，已经逐步成为与银行、证券、保险并立的重要金融领域。

一、信托业的法治化进程

伴随着信托业的发展，我国的信托业法治建设也在不断进步，信托业法治体系基本建立：在信托业立法方面，逐步构建起了以“一法两规”为核心的、全面有效的信托业法律体系；在信托业监管与执法方面，监管主体由最初的中国人民银行转换为专司监管职能的中国银行业监督管理委员会，监管内容由最初的与银行一致的资产负债监管发展到以“受人之托，代人理财”为核心的突出信托主业的全方位监管；在司法方面，由过去单纯的行政管控，发展到以刑事、民事等多渠道的司法程序处理信托案件的新阶段。

所谓法治，是指在社会生活中，任何人都必须遵守法律，包括法律法规的制定者和执行者本身。国家机关（特别是行政机关）的行为必须是法律或法规许可的，而这些法律或法规本身是经过某一特定程序产生的。法律是社会最高的规则，没有任何人或组织机构可以凌驾于法律之上。法治的作用在于能防止特定的个人凌驾于法律之上而伤害其他大多数人的利益，并且由于法律约束了当权者任意肆为的意志而保护了民众的利益。就金融法治具体至信托法治而言，其内涵就是金融领域的各项工作都要法律化、制度化，不能只依靠政府领导；金融监管要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，不能只依靠行政文件执法；金融监管者和被监管者都要严格依法办事，而不能依领导指示和政策办事；法律在国家的各种金融调整措施中具有至上性、权威性和强制性，不能是当权者超出法律范围的任意行政管制。信托业在三十年的改革开放过程中，就经历了一个上述的法治化过程，从以通知、政策等行政文件作为国家直接行政调控手段的行政管制阶段到以《中华人民共和国信托法》为核心，以其他规章为辅助的依法监管的法治化阶段。

金融蓝皮书改革开放三十年中国信托业法治化进程

（一）改革开放三十年信托业立法

中国的信托业立法同其他金融领域的立法进程相似，也经历了一个从无法可依的混乱时期过渡到以行政法规、规章为主时期，最后过渡到把行政法规和规章总结上升为国家成文法，并配和以大量监管规则的规范立法时期。

1、行政管制阶段（1978~1985）

1979年10月，中国国际信托投资公司在北京宣告成立；同月，中国银行总行也成立了信托咨询部，后又在此基础上成立中国银行信托咨询公司。这标志着中国信托业的正式恢复。信托这一改革开放的新事物一经出现就马上得到了迅猛发展，但直至1986年国务院颁布《银行管理暂行条例》、中国人民银行颁布《金融信托投资机构管理暂行规定》之前，国家对信托机构的设立、经营范围等重要事项没有任何法律规定。虽然其间经历过两次大的行业整顿，但从信托机构的设立、存续经营到营业结束的关闭都没有相应的法律规定，全部都是以行政性通知的形式直接发布。根据这种特点，我们将这一阶段称之为行政管制阶段。

具体而言，1980年6月国务院下达的《关于推动经济联合的通知》中，要求“银行要试办各种信托业务，融通资金，推动联合”。但行政文件没有明确信托业务是什么，如何开展信托业务。1980年9月，中国人民银行总行下达了《关于积极开办信托业务的通知》，要求“各分行利用银行机构网点多、联系面广的有利因素，在有条件的地区积极开办信托业务，特别是要把委托放款、委托投资业务办起来，以进一步发展地方经济，搞活银行业务，支持国民经济建设”。1982年的第一次信托行业整顿更是以国务院发布《关于整顿国内信托投资公司业务和加强更新改造资金管理的通知》这种行政文件形式开始的。1985年的第二次整顿也是以国务院发出《关于进一步加强银行贷款检查工作的通知》为依据，中国人民银行随即开始清理整顿信托业。而在同时期的立法中，1981年颁布的《中华人民共和国经济合同法》第二十四、二十五条对借款合同、财产保险合同都作了相应规定，涵盖了当时的银行、保险两类金融机构业务，但对信托业务并没有涉及。从上述情况来看，在这一阶段，信托业的法制建设还没有上升到国家立法的层面，这也是当时信托业没有能够得到健康、快速发展的一个重要原因。

2、法治化初始阶段（1986~2000）

在第二次整顿末期，1986年国务院和中国人民银行先后颁布了《银行管理暂行条例》和《金融信托投资机构管理暂行规定》。《银行管理暂行条例》的第二十四至二十六条共三个条文对信托机构的设立和经营范围作了初步规定，而《金融信托投资机构管理暂行规定》在《银行管理暂行条例》的基础上对信托投资机构的管理进行了细化。此时，经历两轮扩张与两次整顿后的信托业终于有了规范自我行为的行政法规和行政规章，但规范信托业的根本立法并没有制定出来，因此我们将此阶段称之为法治化初始阶段。这一阶段立法存在的主要问题有以下几点：

（1）在立法宗旨上有根本性偏颇，其首要作用仅仅是进行信托行业的清理整顿，而不是规范行业的经营发展。在《中国人民银行关于发布〈金融信托投资机构管理暂行规定〉的通知》中明确强调，“各级人民银行分行、各专业银行、各有关单位要按照《条例》和《规定》的要求，对现有信托投资机构，包括财税部门设立的机构，进行认真清理整顿。凡符合规定的机构，可按规定范围开展业务活动；凡不符合规定而建立的机构，要停止经营，按规定程序申请审批；不具备规定条件的机构，要清理资金，撤销机构。该停而不停，该撤而不撤的，人民银行要冻结其资金，令其停止业务活动，并由其主管部门对善后工作作稳妥处理”，可见其行业整顿的立法宗旨。

（2）在立法内容上有很大缺陷，没有建立真正的“受人之托，代人理财”的核心信托业务，使信托公司的主营业务及经营方式均类同于银行的资产负债业务。首先，从立法的基本体例上看，根据《银行管理暂行条例》的规定，把信托机构置于“银行管理” 法规中，便有使信托机构拥有类似银行的业务范围，忽视了信托的最基本功能——财产管理功能。其次，从立法的具体内容来看，法规条文很少有规制委托人、受托人、受益人的权利、义务关系的内容，这使得“所有权与受益权相分离”的机制无法在信托法律关系主体间确立起来。事实上，《金融信托投资机构管理暂行规定》第十六条明确规定的五项业务中只有第一、第二项业务属于信托业务，但这两类信托投资业务也因未能严格按“所有权与受益权相分离”的理念来明确信托财产，而致使信托机构仍然可以从事与银行类似的信贷活动。这种立法不仅直接冲击和悖逆信托法的基本理念，而且因信托业名不符实而严重扰乱了市场经济秩序。

上述问题导致了人们对信托业务认识不清，对信托机构定位不准，也为信托投资机构办理非信托业务大开方便之门。如当时我国信托投资机构大量从事房地产、证券买卖等投机性极强的非信托业务，这些行为严重扰乱了金融秩序，也引发了信托投资机构自身的经营风险。在1988年、1993年、1999年，信托业又经历了三次大的行业整顿，历经“银信分离”、“信证分离”，信托业从银行和证券行业中分离出来，独立作为一个金融行业开始发展。

信托业在1978~2000年的22年间，历经五次整顿是有复杂的社会历史原因的。最主要也是最直接的原因是中国的信托业和当时制定信托法规、规章都是在计划经济的社会大背景中产生和发展的，因此，其主要理念和指导思想不可能超脱于当时的大的历史环境。另外，中国法治化进程也在渐次展开，例如在当时的背景下，民事基本法还处于缺失阶段，调整平等民事主体关系的《中华人民共和国民法通则》在1986年底才出台，这种法治环境显然无法促进信托业自身的快速发展。

3、法治化完善阶段（2001年以后）

1999年，法治方略入宪。九届人大二次会议通过的宪法修正案规定：“依法治国，建立社会主义法治国家。”随着国家总体法治化进程的确立，信托业的法治化进程也得以迅速完善。2001年4 月28 日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《中华人民共和国信托法》，而《信托投资公司管理办法》、《信托投资公司资金信托管理暂行办法》两个部门规章也在同年颁布（简称“一法两规”），信托业在诞生22年后终于确立了自己的基本法律体系，信托业进入了新的发展时期。而“一法两规”中的“两规”——《信托公司管理办法》与《信托公司集合资金信托计划管理办法》，因为业务发展与加强监管的需要，于2007年初经过修订，重新颁布实施。信托业“新两规”开宗明义就将原“两规”中的“信托投资公司”一律改为“信托公司”，以强化信托公司的信托功能；对信托公司的经营范围进行了重新界定，突出强调了机构投资者及市场竞争力的培育，主要目的在于压缩并限制信托公司的固有业务、风险业务、非专属业务，将信托公司的新业务功能定位到“受人之托，代人理财”的专业化机构上来。

实践证明,我国信托业一直是在金融行业的夹缝中发展着,历经的五次整顿都明显地带有解决过渡性问题的痕迹,都是对已经出现的问题作工匠式的修补，而对信托业发展的核心问题——信托业的定位问题没有触及。“一法两规”的出台，使信托业回归了“受人之托，代人理财”的本业，引导信托公司走上以真正的信托业务为经营主业的发展道路，标志着中国信托业法治化进程的完善。目前，构成中国信托业法律体系的除了“一法两规”之外，还包括监管机构制定的大量信托规章和规范性文件，主要包括：《信托公司治理指引》、《信托投资公司信息披露管理暂行办法》、《信托公司受托境外理财业务管理暂行办法》、《信托公司私人股权投资信托业务操作指引》、《信贷资产证券化试点管理办法》、《信贷资产证券化试点会计处理规定》、《金融机构信贷资产证券化试点监督管理办法》、《资产支持证券信息披露规则》、《企业年金基金管理试行办法》、《企业年金基金账户管理信息系统规范》、《企业年金基金管理运作流程》、《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》等。

（二）改革开放三十年信托业监管与执法

1、信托业监管与执法机构的演变

1979年，信托机构恢复设立后，信托业是由中国人民银行直接领导和监管的。在1984年工商银行与中国人民银行分离之前，大部分信托机构都是由中国人民银行的地方分行组建人民银行信托部，对外挂中国人民银行信托投资公司的牌子形成的，所以当时中国人民银行理所应当的直接领导这些隶属于自己的信托公司。但同一时期的另一部分信托机构则是随着财政收入分成制度的实施和地方、部门利益的独立化，由各地区、部门自行组建的信托投资公司。这类机构基本上是地方政府或中央政府部门所属的全资国有企业。1983年，国务院作出决定，由中国人民银行专门行使中央银行的职能，并具体规定了中国人民银行的10项职责，这其中就包括了监管整顿所有地方和部门的信托机构。1986年国务院和中国人民银行先后颁布的《银行管理暂行条例》和《金融信托投资机构管理暂行规定》更是使中国人民银行对信托机构的监管上升到广义立法层面。在此之后直至银监会分离独立，信托机构的监管一直由中国人民银行负责。2003年，党的十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》和十届人大一次会议批准的国务院机构改革方案，将中国人民银行对银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会。自此至今，信托机构的监管改由银监会负责。

2、信托业监管与执法内容的演进

自1978年改革开放开始至1986年《银行管理暂行条例》和《金融信托投资机构管理暂行规定》实施之前，中国人民银行对信托业实行行政领导和监管，监管寓于领导之中，更多的是直接行政领导。而在《银行管理暂行条例》和《金融信托投资机构管理暂行规定》实施之后，监管机构主要通过控制机构审批设立、资产负债管理等手段进行监管。在监管内容上，面对信托公司的经营混乱和营运风险，政府和监管机构先后对信托业进行了五次大的清理整顿，通过对信托公司的重新登记和关停并转等行政措施逐步淘汰不合格的信托机构，清理风险和历史遗留问题。随着“一法两规”的出台，信托业监管开始走上依法监管的道路。监管机构根据“一法两规”的要求，逐步完成对信托公司重新登记，严格营业信托市场的准入条件,限制信托公司牌照的发放，希望从营业机构的源头上净化信托市场，力促信托业回归“受人之托、代人理财”的本业中去。但重新登记不久，包括金新信托、庆泰信托等在内的多家信托公司出现违规炒作股票、挪用信托资金等违法经营的情况，导致资金链断裂或是信托计划不能按时兑付资金。为控制信托公司风险，监管部门在“一法两规”的基础上又接连发布了多个行政规章和规范性文件，对信托公司关联交易、证券投资、信息披露等问题进行规范和调整，再次加强了对信托公司的监管力度。

（三）改革开放三十年信托司法

在司法方面，信托司法与信托业的法治进程紧密相关，在《中华人民共和国信托法》出台之前的五次整顿阶段，每次整顿基本都是单纯地依赖行政管控，司法难以介入。但在《中华人民共和国信托法》出台之后，随着信托业的持续快速发展，信托业法治化进程的确立，相应的，信托案件的种类和数量不断增多。面对高危信托机构的市场退出、风险化解乃至信托机构高管的责任追究等问题，单纯依赖监管机构的行政执法已难以满足现实需要，司法逐步介入，开始以刑事、民事等多渠道的司法程序处理信托案件。

通过司法渠道化解风险的典型案例是庆泰信托案。2004年年初，庆泰信托恶炒桂林旅游，公司将客户委托理财的资金投入股市，在挪用客户资金投资失败之后，庆泰信托不能按时兑付到期的信托计划。在运用刑事和民商事的多司法渠道后，庆泰危机基本得到化解。一方面，司法机关对直接责任人的刑事责任进行了追究：2006年3月23日，庆泰信托前总经理赵泾生和前副总经理陈琦在西宁市城西区人民法院接受公开宣判，法院以赵泾生和陈琦犯非法吸收公众存款罪，分别判处有期徒刑3年、缓刑5年和缓刑3年，二人分别并处罚金50万元。另一方面，依据《中华人民共和国破产法》，对庆泰信托进行司法重整：危机发生后，庆泰信托被银监会责令停业整顿并由其委托东方资产管理公司组成停业整顿工作组对庆泰信托实施停业整顿，接管庆泰信托决策和经营管理权。东方资产管理公司委托北京红日会计师事务所对庆泰信托进行了审计，结果表明，以停业整顿日为基准日，庆泰信托总资产为0、64亿元，总负债10、56亿元，净资产-9、92亿元，已经严重资不抵债，且资产中投资控股的子公司均已被吊销营业执照，部分应收资产需要通过法律诉讼确认来追收。2008年，最高法院、银监会及青海省政府初步达成一致意见支持庆泰信托依据《中华人民共和国破产法》进行司法重整。孙铭：《庆泰信托新生》，2008年8月4日《21世纪经济报道》。此前，对类似风险信托机构进行处置时大都是由国家对风险进行兜底，并不是真正意义上的市场退出。而庆泰信托此次重整虽然也是由政府来主导，但相比以前的金融机构停业整顿和重组，庆泰信托是依据新《中华人民共和国破产法》进行的市场化退出，是依靠法律而非行政指令完成的。这个突出特点使其成为司法解决信托危机的代表，并预示着未来风险信托机构处置的发展方向。

但在信托司法取得较大进展的同时，我们还要看到司法力量虽然开始以多种方式介入信托机构的风险化解和处理，但是面对信托业痼疾时还是显得力不从心。一方面司法方式仅仅局限于对违法者的刑事处罚，但对债权人及投资者的民事司法救济不足，债权人和投资者的民事赔偿权利没有得到充分的保障；另一方面就中国的司法实践而言，只规定了上位法，但缺乏具有针对性的、相应的法律细则及司法解释等，往往使得相关法律处于被悬置而得不到有效执行的状态。尽管最高人民法院早在2001年就曾提出要尽快出台《中华人民共和国信托法》的司法解释，但至今依然处于缺失状态，这使得《中华人民共和国信托法》在很多方面难以得到切实的贯彻实施。这不但对信托司法及信托诉讼形成了障碍，而且很大程度上影响了信托实践。

二、信托业法治化存在的主要问题

（一）信托业缺乏上位法，与其他金融法律不相协调

信托法在完整意义上是调整信托关系的法律规范的总称，它包括信托行为法和信托业法两个部分。从立法例看，世界上有两种不同的模式：第一种为合并立法模式，即将调整信托关系的共通性规范和调整信托业的规范合并规定在一部信托法之中。如我国香港地区在《受托人法》中除规定信托关系的设立、受托人的权利之外，还专章规定了信托公司就是其中一例。第二种为分别立法模式，由《信托法》和《信托业法》分别规定调整信托关系的共通性规范和调整信托业规范。如日本、韩国和我国台湾地区都在《信托法》之外制定了专门的《信托业法》。这里的“信托法”实际是“信托行为法”。江平、周小明：《论中国的信托立法》，《中国法学》1994年第6期。

而《中华人民共和国信托法》明确将信托业排除在其调整范围之外。该法第四条规定：“受托人采取信托机构形式从事信托活动的，其组织和管理由国务院制定具体办法。”这说明我国信托立法采取的是分别立法的模式。但是，目前关于信托业的组织和管理规范只有银监会制定的《信托公司管理办法》。显然，《信托公司管理办法》只是监管机构制定的行政规章，其法律层级不及行政法规，适用的范围也仅仅局限于信托公司本身，对于银行、证券公司和基金管理公司等其他金融机构从事信托业务的行为缺乏对应的法律法规进行规范。因此，对于信托业的规范来说，缺乏更高层次的上位法：《中华人民共和国信托法》本身将信托业排除在调整范围之外，同时又既没有制定单行的《信托业法》，也没有制定规范信托业的行政法规，这与我国目前分业经营、分业监管背景下的金融立法体系极不协调。目前，《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》是银行业的上位法，《中华人民共和国保险法》将保险合同关系和保险业合并立法，是保险业的上位法，《中华人民共和国证券法》融证券发行与交易规范和证券业监督管理规范于一体，是证券业的上位法，而恰恰信托业的上位法是缺位的。

（二）与《中华人民共和国信托法》相配套的法律、法规亟待完善

虽然《中华人民共和国信托法》已颁布实施多年，但《中华人民共和国信托法》规定的相关制度并没有配套的细则出台，比较突出的问题反映在信托公示制度及财产信托制度上。

信托公示是指通过一定的方式将有关财产已设立信托的事实向社会公开。由于信托一旦有效设立，信托财产即具有独立性，不仅委托人和受托人的债权人原则上不得强制执行信托财产，而且受益人有权撤销受托人违反信托目的处分信托财产的行为，所以，信托的设立对第三人影响很大。为防止第三人因不知晓某项财产已设立信托的真相而可能遭受无端的损害，信托法上才确立信托公示制度。

《中华人民共和国信托法》也规定了信托公示制度。该法第十条第一款规定：“设立信托，对于信托财产，有关法律、行政法规规定应当办理登记手续的，应当依法办理信托登记。”第二款进一步规定：“未依照前款规定办理信托登记的，应当补办登记手续；不补办的，该信托不产生效力。”

《中华人民共和国信托法》虽然对信托公示进行了原则性规定，但是信托公示的方法仅限于登记一种，而且对哪些信托财产应当登记、由什么机关登记、如何登记等事项均没有作出具体规定。尽管依该法第十条第一款规定，信托登记应依“有关法律、行政法规规定”办理，但在已实施的有关法律法规中，却只有有关财产出让、转让和变更登记的规定，并没有就信托财产的委托或移转登记作出过规定。这样的信托公示制度，在实践中无法操作。在信托公司的业务实践中，目前缺失的信托登记体制对很多信托业务构成了阻碍，不少信托公司不得不寻找变通模式甚至放弃该类信托业务，从而增加了运作成本（例如税收或其他登记费用）或者带来了其他风险（例如合同的违约风险）。因此，作为与《中华人民共和国信托法》相配套的信托公示登记制度的缺少也已成为中国信托业发展的严重障碍。

另外，在目前的信托法律体系下，只有针对资金信托的《信托公司集合资金信托计划管理办法》，而对信托业大量存在的如股权信托等财产信托并没有明确的法律规范，《财产信托管理办法》亟待出台。另外，对于遗嘱信托、公益信托等也缺乏相应的管理细则。

（三）《中华人民共和国信托法》缺乏必要的司法解释

就中国的司法实践而言，只有立法而没有最高法院相应的司法解释等操作细则，往往使得相关法律处于被悬置而得不到执行的状态。而《中华人民共和国信托法》正是如此：尽管最高人民法院早在2001年就曾提出要尽快出台《中华人民共和国信托法》的司法解释，但至今依然处于缺失状态，这使得《中华人民共和国信托法》难以切实贯彻实施。这不但对信托司法及信托诉讼形成了障碍，而且很大程度上影响了信托实践。这不仅使人们对《中华人民共和国信托法》很多条款存在不同的理解，而且也影响到其他信托法律法规的制定和执行。三推进信托法治建设的政策建议

（一）继续完善信托业立法

历次金融危机证明，正是监管的缺失导致过度投机而最终爆发危机，19世纪30年代的大萧条、20世纪90年代的亚洲金融危机、现在正肆虐全球的美国金融危机无不如此。而加强监管的重要方法就是改善立法、加强执法、严格守法。因此，为适应金融市场的发展和防范信托业系统性风险的爆发，必须进一步完善信托业立法。可以借鉴香港的经验，尽快修改现有的《中华人民共和国信托法》，将对信托业的组织和管理统一纳入《中华人民共和国信托法》的规制范围，对金融机构（无论是信托公司还是银行、证券公司等其他金融机构）从事信托业务的行为进行统一规范，使得《中华人民共和国信托法》真正成为信托业的上位法。另外，要针对制约信托业发展的制度性空缺，尽快出台有关信托登记制度及财产信托管理制度等《中华人民共和国信托法》的相关配套制度。

（二）转变信托业监管模式

由于信托公司的发展过程较为曲折和坎坷，加之新的“一法两规”刚刚颁布实施，信托公司回归“受人之托，代人理财”的资产管理本源业务也还处在摸索发展的不成熟时期，处于发展的初级阶段，所以，在此具体和特定的条件下，不仅信托公司的业务模式和发展模式要经历一个逐渐尝试和纠错的过程，监管体系和监管法规也需要一个逐渐建立、调整和完善的过程。

从目前的情况来看，信托业监管的总体水平与银行业、证券业、保险业监管存在较大差距。由于其他金融机构广泛涉足信托业务，而不同的金融监管部门对同一金融消费者的同一消费行为往往采取不同的政策，因此金融监管中时常出现互不协调的矛盾情形。为改进以上问题，信托业监管应以受托人义务为中心，强化信息监控，以监管促进自由竞争，并激励持续的自我创新。在我国金融体制不断健全和成熟的大背景下，监管部门也应转变监管思维、加强制度建设、降低政策风险、提高导向功能，针对信托机构中存在的主要问题依法采取宽严适度的监管措施，为建立有序的信托市场和营造公平的竞争氛围发挥指引作用。

在监管模式上，应转变现有合规性监管模式，由合规性监管跨越到风险为本的监管。在中国信托业的发展过程中，监管的观念、手段落后，导致信托业屡遭重创。一方面，监管当局将信托业作为“金融试验田”，作为“金融百货公司”，对信托投资公司的业务监管相对较松，缺乏有效的业务风险监控机制。由于进入门槛较低，导致信托机构遍地开花而资本单薄，抵御风险能力较差。另一方面，监管当局的监管模式停留在合规性监管的层面，注重对问题信托机构的查处，对信托机构存在的问题均采取“一刀切”，禁止开展业务，压缩信托机构的生存空间。因此，监管机构应进一步转变监管模式，实现由合规性监管向风险性监管的跨越；改革监管方式，实现由机构型监管向功能性监管的转变。

（三）强化信托公司的法人治理结构

最初的信托公司多为地方政府所办，在资金、人事等多方面与政府有着紧密联系。从宏观上看，政府干预造成了信贷资金配置的供给制，而非市场交易。政府一直以一个主要的经济活动主体身份直接参与整个国民经济的调节及管理，表现在信托公司的调控上，就是长时间内资金配置按供给制运行，按照政府意图在各行业、部门和企业统一供给，重点倾斜，信托公司不具有自主决定权。从微观上看，产权体制的模糊不清造成资金配置的倒逼机制。就信托贷款活动的实际操作来说，产权不清晰，在所有权、收益权、支配权和处置权上界定不清，地方政府和国有企业可以用各种借口把资金缺口甩给信托机构，然后逼其注入贷款。显然，这种机制使信贷资金分配权实际上掌握在地方和企业手里，企业和地方变相拥有了货币发行权，而不用担心为借入的信贷资金承担任何风险责任。最终形成企业将风险转嫁给信托机构，信托机构无力承担、国家被动统揽风险的事实。从改革的配套措施看，财政、投资、社会保障制度改革不同步、不协调，造成“财政挤信贷，投资挤信贷，保障挤信贷”。信托公司承担了一部分超出其企业属性范畴的责任，承担了一部分财政负担和社会负担，承担了超过其承受能力的改革成本，而如此超负荷运行的后果必然是风险的扩张。从信托公司看，一方面，因经济体制和企业制度的不健全，公司无法按市场规律自主从事信贷活动，容易造成短期行为，盲目扩张，恶性竞争，再加上利率双轨制的诱惑，大量的寻租行为滋生，直接扩大了信用风险；另一方面，信托公司自身产权不清晰、公司治理结构不完善，不可避免地导致激励机制乏力、约束机制软化和管理制度漏洞百出。这一切为风险的产生和积聚提供了温床。历次清理整顿都不同程度的强调了信托公司的治理结构和风险内控，但由于灵活机动的信托制度安排往往使信托公司成为金融机构规避宏观调控和分业监管的法律管道，因此，即使在信托公司重新登记、公司改制完成后的今天，再怎么重申强调信托公司的法人治理结构问题都不为过。而作为金融机构的信托公司，也必须继续健全公司的法人治理结构，加强公司的内部监督，防范经营风险，只有信托机构自身的风险得以防范，信托业才能够健康发展。

（四）信托司法仍需不断改进

公正与效率，是我国司法的永恒主题；不断提高司法公正与效率，是我国司法系统永远的努力方向。在此背景下，信托司法也将不断改进，主要表现为：一是对信托机构风险的处理将越来越多地采取司法手段，使信托风险在司法领域得到缓冲和释放。二是司法机构将通过对现有信托法律规定的执行，公平高效地处理信托案件，维护各方当事人的合法权益，特别是为当事人提供民事司法救济。三是信托司法与信托监管的互动性将持续加强，信托司法对信托活动的影响将进一步扩大。

总之，对于中国而言，信托是一个舶来品，中国的传统文化和观念中虽有信托的观念，但与西方的信托观念在形成基础上有很大的差别，信托观念和信托意识尚未深深扎根于经济生活和金融运作之中，现实生活中难有主动和积极地需要信托支持的情形发生。而在此背景下，信托的功能及灵活机动的制度安排往往成为金融机构规避日益趋紧的宏观调控和分业监管的法律管道，而信托业的功能定位和信托公司的发展模式这两大问题在现今依然没有找到完美的答案。因此，必须用法律的形式明确信托的业务定位和行业特征，使得信托业主要的功能回归于受托财产的持有、管理和投资，使信托公司开始真正从事“受人之托、代人理财”的信托业务，形成一整套具有中国特色的在法治前提下的持续性的信托管理体制和机制。这样信托业才能逐渐健康地发展成为一个与银行业、证券业、保险业并立的重要金融行业。