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中原城市群一体化发展路径选择及对策研究
中国网 china.com.cn  时间: 2009-09-18  发表评论>>

王建国、杨兰桥,河南省社会科学院。

在经济全球化、区域经济一体化的宏观背景下,城市之间的竞争已不再仅仅表现为单个城市的竞争,而是越来越体现为以核心城市为中心的城市群或大都市圈的竞争。中原城市群能否在区域竞争日益激烈的大趋势下,发挥整体优势,集聚更多优势资源,实现经济全面、协调、可持续发展,事关河南经济社会又好又快发展、实现中原崛起和中部崛起、全面建设小康社会的大局。而实现中原城市群大发展、大繁荣的关键,无疑是积极实施区域一体化发展,就是在整合区域资源、发挥整体优势的基础上,逐步实现了规划同筹、交通同网、信息同享、市场同体、产业同布、科教同兴、旅游同线、环境同治,并向城市一体化、经济一体化、市场一体化、交通一体化、环保一体化等方向坚实推进。

一中原城市群一体化发展现状〖1〗

(一)中原城市群发展的现状分析

中原城市群是以郑州为中心,以洛阳为副中心,包括开封、平顶山、新乡、焦作、许昌、漯河、济源、巩义、新密、禹州、新郑、偃师、荥阳、登封、舞钢、汝州、辉县、卫辉、沁阳、孟州、长葛等23个城市,34个县城,374个建制镇。土地面积5.87万平方公里,人口3950万,分别占全省土地面积和总人口的35.3%和40.3%。中原城市群规划了四个产业带,即陇海产业带、沿京广线产业带、洛阳产业带和漯河产业带;划分了三个层次,第一层次是郑州都市圈,包括郑州下辖的中牟以及郑汴一体化区域;第二层次以郑州都市圈为中心,以洛阳、开封、焦作、新乡、开封、许昌、平顶山、漯河、济源、巩义、禹州、新郑、新密、偃师等中心城市为结点,构成中原城市群紧密联系圈;第三层次为外围带。近年来,在省委、省政府的正确领导下,中原城市群实现了又好又快发展,区域发展一体化的形态和特征日益凸显,也呈现出一些鲜明的特点。

1.经济实力明显增强,占据全省半壁江山

经过几年的发展,目前中原城市群的整体经济实力明显增强,占据了全省的半壁江山,主要经济指标大部分超过了全省的50%。截止到2006年,中原城市群实现地区生产总值7116.8亿元,占全省的57.0%,比2004年提高了1个百分点;人均生产总值为18064元,是全省平均水平的135.7%;地方财政一般预算内收入实现431.1亿元,占全省的63.5%;规模以上工业增加值达到2653.0亿元,占全省比重的63.9%;全社会固定资产投资完成额为2828.0亿元,占全省的58.4%;城镇居民人均可支配收入为10167元,是全省平均水平的103.6%;农村居民人均纯收入为3874元,是全省平均水平的118.8%。

2.经济增长速度加快,经济发展后劲增强

2006年,中原城市群经济继续保持快速增长,实现了速度、质量和效益同步增长。一是速度加快。2006年,中原城市群地区生产总值增长15.5%,高于全省1.1个百分点,增长速度再创新高;地方财政一般预算内收入增长27.7%,高于全省1.4个百分点;规模以上工业增加值增长23.7%,高于全省增速;城镇居民人均可支配收入增长12.8%,农民人均纯收入增长17.0%,后者高于全省4.7个百分点。二是后劲增强。2006年,中原城市群全社会固定资产投资额完成2828.0亿元。主要用于新型产业基地建设,竣工投产和启动实施了一批重大结构调整和基础设施项目,积蓄了发展后劲。

3.产业结构明显优化,优势产业进一步发展

坚持以科技创新引领产业结构调整,以工业结构调整为重点促进产业结构优化升级。在继续用高新技术和先进适用技术改造传统产业的同时,有重点地发展高新技术产业。农业产业化进程加快推进,特色效益农业、都市型农业和生态效益型农业发展较快,农业结构得到了优化调整。科技创新有力地推进了中原城市群产业结构升级,促进优势产业和支柱产业发展。六大优势产业在全省中的地位进一步增强,技术水平得到较快提升,信息技术的推广应用速度加快。积极推动中原城市群的优势产业向基地化方向发展,传统产业和劳动密集型产业向集群化方向发展,高新技术产业向园区化方向发展。中原城市群工业产业集群得到较快发展,据统计,郑州市、开封市、洛阳市、新乡市、焦作市、济源市、许昌市、漯河市、平顶山市九个省辖市共拥有工业产业集群228个,占全省的58.8%。装备制造业总体水平全面提升,基础装备向数控化、系列化方向发展,专用设备向大型化、成套化方向迈进,郑洛工业走廊先进装备制造业聚集区建设加快推进。原材料工业向高加工度方向发展,石化工业向装置大型化、炼化一体化方向推进。积极实施重点企业技术改造示范工程,提高传统产业的设计、制造、装备和管理水平,引导其向深加工、精加工、高技术、高效益、低消耗和低污染方向发展。鼓励发展现代服务业,改造提升传统服务业,郑州物流基地等一批服务业项目建设进展加快。

4.开放步伐不断加快,经济外向度不断提升

河南省积极实施开放带动战略,有力地带动了全省新一轮大开放。中原城市群紧紧抓住中部崛起和加快中部老工业基地建设的双重机遇,在吸纳国际产业资本、对外贸易上取得了新进展,已经成为河南省对外开放的排头兵和主阵地。2006年,中原城市群实际利用外资13.3亿美元,比上年增长63.0%;进出口总额达到75.4亿美元,比上年增长27.6%;其中进口额为24.2亿美元,比上年增长27.5%,出口额为51.2亿美元,比上年增长27.6%。目前,中原城市群九市共同签署并发布了《中原城市群开放宣言》。该宣言申明,欢迎一切有利于发展的资本、资源、人才、技术和管理经验汇入中原城市群新跨越、新崛起的历史进程,支持和推进一切有利于跨越发展的经济、技术和文化交流活动蓬勃开展;全面开放先进制造业、高新技术产业、传统产业改造升级、现代服务业、现代农业、国有企业改制、基础产业和基础设施建设等法律法规未禁止的一切领域和地区;将按照建设国家级制造业基地、商贸物流中心和文化旅游中心的中原城市群发展目标,创新机制,共享资源,优势互补,联动发展,努力推动基础设施和基础服务同城化、产业和市场一体化,构建整体新优势,打造投资中部地区的第一平台。此举必将吸引众多战略投资者投资中原城市群,也将引进一些重大项目落户城市群。中原城市群将形成优势互补、互为支撑、良性互动的全面开放新格局。

5.城乡人民生活显著提高,消费市场日益繁荣

近年来,中原城市群城乡居民收入大幅增长,人民生活水平日益提高。2006年,中原城市群城镇居民人均可支配收入为10167元,比上年增加1527元,增长17.7%;农民人均纯收入为3874元,比上年增加578元,增长16.8%,高出同期全省平均水平613元。城乡居民收入的大幅增长,带动了消费市场的进一步繁荣。2006年,中原城市群社会消费品零售额达到2217亿元(根据城市群各城市加总),比上年增长8.3%;人均社会消费品零售额为5613元,比上年增长7.7%;城镇居民家庭支出支配为6773元,比上年增加了698元,增长了11.5%;农村居民家庭平均每人生活消费支出为2452元,略有增长。

(二)中原城市群一体化发展的成功经验和好的做法

2003年7月,在《河南省全面建设小康社会发展规划纲要》中,省委、省政府正式提出实施中心城市带动,加快中原城市群发展的战略决策,中原城市群的概念横空出世。伴随着中原城市群发展战略的实施,城市群一体化发展开始推进。近几年,随着中原城市群经济社会的快速发展和实力的提升,城市群区域一体化取得了显著成效,形成了一些好的经验。

1.建立和形成了多层面的联席会议制度

为了推进中原城市群一体化顺利开展,中原城市群建立了九市与省直有关部门联席会议制度、九市市长论坛、九市政协主席联席会议制度等。比如,在2006年举办的第一次中原城市群政协主席联席会议,就打造中原城市群90分钟都市交通圈议题进行了讨论。大家一致认为:建设和打造中原城市群90分钟都市交通圈,应在省委、省政府的统一领导和部署下,充分发挥省和九城市的积极性与主动性,做好规划,分步实施,相互联动,整体推进;在规划的制订过程中体现以下几项原则:综合立体化的发展原则、建设与管理并重的原则、快速便利的原则、公共交通优先的原则、城际与城区内交通相衔接的原则、先易后难的原则等。这些会议为中原城市群一体化发展出谋划策,起到非常重要的作用。

2.一体化发展,规划先行

在推进中原城市群一体化发展过程中,编制了一批科学合理的规划,用于指导城市群一体化发展。省委、省政府根据中原城市群实际情况,编制和制订了《中原城市群总体发展规划纲要》、《中原城市群旅游发展规划》、《中原城市群轨道交通轨道交通规划》、《郑汴产业带总体规划》等一批规划。中原城市群各市积极与省直有关部门进行沟通衔接,组织编制教育、科技、信息、土地、旅游、环保等各项规划,研究制订和完善区划、就业、土地、环保、人才、社会保障、户籍管理、税收分成、统计体系等配套措施。

3.加大交通设施建设

加快推进中原城市群一体化发展,优先实施交通一体化,为此,中原城市群逐步完善内部交通网络和加强对外交通通道建设。在完善内部网络方面,目前,以郑州为中心,连接中原城市群其他8个城市的高速公路网已经建成,开车从郑州出发,在90分钟内就可到达其他8个城市;加大一级公路,即将建设的一级公路包括郑州至许昌、卫辉至漯河、焦作至舞钢、卫辉至济源、洛阳至洛宁等19条公路;加快城市城际快速通道建设,建成并投入使用的郑开大道成效显著;着重实施中原城市群轨道交通建设,郑州地铁正在建设,郑汴轻轨进入论证并实施阶段。在对外通道建设方面,配合国家建成郑州至西安、郑州至北京、郑州至武汉铁路客运专线,争取国家开工建设郑州至徐州铁路客运专线;积极改扩建郑州新郑国际机场,组织编制了《郑州国际航空枢纽暨港区建设规划纲要》,力争将郑州新郑国际机场发展成为“全国大型枢纽机场和国际货物枢纽”;郑州国家干线公路物流港、郑州铁路集装箱中心站等重大项目正在加紧建设中。

4.强化功能分工,加快产业融合

《中原城市群总体发展规划纲要》确定了城市群各市功能地位,比如,郑州:河南省省会,中国历史文化名城,国际文化旅游城市,全国区域性中心城市,全国重要的现代物流中心,区域性金融中心,先进制造业基地和科技创新基地;洛阳:中国历史文化名城,国际文化旅游城市,中原城市群副中心,全国重要的新型工业城市、先进制造业基地,科研开发中心和职业培训基地,中西部区域物流枢纽;开封:中国历史文化名城,国际文化旅游城市,中原城市群纺织、食品、化工和医药工业基地,郑州都市圈重要功能区。努力培育郑汴洛城市工业走廊、新乡—郑州—漯河产业发展带、新乡—焦作—济源产业发展带和洛阳—平顶山—漯河产业发展带等四大产业发展带,积极推动优势产业向基地化、集群化、园区化方向发展,加快城市群产业融合。

5.强化中心城市地位

为了扩大中心城市规模,完善城市功能,提升城市综合实力和竞争能力,郑州、洛阳等中心城市积极优化城市发展形态,积极推进新区建设,比如,郑州市大力培育优势产业,加快积聚人口和要素资源,优化城市布局,提高城市服务功能,全面提升核心竞争力,借助“集合城市”的力量,加快形成带动区域经济发展的动力源和增长极,成为全国区域性中心城市,全国重要的现代物流中心、区域性金融中心、先进制造业基地和科技创新基地;全面实施“中心城区(郑州市8区)组团+荥阳、上街组团+中牟组团+航空港组团+花园口组团+卫星城(巩义、登封、新郑、新密四市)”的组团式空间发展;加快郑东新区建设,力争2010年建成区规模达到100平方公里,常住人口在60万人以上。

6.优先推动郑汴一体化

随着郑开大道的建成通车,郑汴一体化开始推进。郑开实施交通融合、电信同城、金融同城汇兑等等方面的融合。根据规划,郑开重点推进六个对接:一是突出城市特色,推进功能对接。二是加快郑汴交通建设,推进城区对接。三是促进郑州、开封相向发展,推进空间对接。四是统筹产业布局,推进产业对接。五是率先推行教育、科技、文化、旅游资源共享和金融、电信同城化,推进服务对接。六是加强两市间生态共建,推进生态对接。

7.加快郑洛互动发展

依据规划,“十一五”期间,建成郑州至西安铁路客运专线,全面完成连霍高速郑州至洛阳段拓宽改造和310国道郑州至洛阳段一级公路改造升级任务,连同郑少和少洛高速公路及既有陇海铁路,形成五条郑洛之间的快速通道。依据郑汴洛城市工业走廊产业布局构架,全面推进郑洛之间的产业布局。重点加强郑洛两市在信息产品制造业、新材料、汽车工业、装备制造业、铝加工业等领域的分工协作,整合科技、教育资源,实现优势互补、共同发展。力争“十一五”期末,基本建成上街—巩义—新安铝工业基地、洛阳先进制造业基地、吉利石化工业基地、巩义铝加工园区、偃师轻纺产业密集区、荥阳铝型材工业园区和纺织服装工业园区,培育形成一批特色产业集群。

8.促进郑新呼应发展

“十一五”期间,建成郑州至北京铁路客运专线,全面完成107国道郑州至新乡段拓宽改造任务。加快原阳桥北新区建设,加快郑州花园口黄河生态旅游区、新乡桥北—韩董庄区域开发,通过现有郑州黄河公路大桥和新建郑州黄河公路铁路两用桥(预留轻轨线路),促进两岸呼应发展,进一步拓展郑州向北发展的空间。逐步展开郑州和新乡之间的产业布局,建成新乡化纤工业基地和造纸工业基地,培育形成新乡电子电池、原阳汽车零部件等一批规模优势明显、特色鲜明的产业集群。

9.密切郑许经济联系

“十一五”期间,建成郑州至武汉铁路客运专线,全面完成京港澳高速郑州至许昌段拓宽改造和107国道郑州至许昌段扩建改造任务,形成郑许之间的快速通道。积极推动郑州航空港组团发展,促进新郑、长葛等重要节点城市发育。加快实施郑许之间的产业布局规划,重点加强两市在高新技术产业、轻工、食品、烟草等领域以及人才、信息等方面的合作,促进两市协调发展。力争“十一五”期末,基本建成以电子信息、电力装备制造为主的高新技术产业基地,培育形成产业基地,培育形成长葛铝型材加工、超硬材料等一批特色产业集群。

10.开展城乡一体化试点

河南省政府先后出台了《关于加快推进城乡一体化试点工作的指导意见》、《关于2007年城乡一体化试点重点改革工作的意见》,确定在中原城市群济源、济源、巩义、新郑、偃师、舞钢等市开展城乡一体化试点工作。各试点市依照两意见有关精神和相关部门的改革意见,按照因地制宜、整体推进、重点突破、注重实效的原则,制定了《城乡一体化发展规划纲要》,并结合本地实际,在户籍和就业制度改革、公共服务体系和基础设施建设等若干领域先行组织实施,取得了显著成效,为推进中原城市群一体化提供了经验。

(三)中原城市群一体化发展存在的问题

建设中原城市群是省委、省政府为加快全省经济发展和全面建设小康社会,顺应世界经济发展趋势和经济规律的客观要求而作出的重大战略决策。但在实际推进中,中原城市群在一体化发展方面,还有一些亟待解决的问题。

1.一体化发展有待进一步达成共识

中原城市群传统的行政区经济思维定式以不同的方式、在不同的层面有所反映,各种体制性、政策性和设施性障碍体现在经济和社会发展的方方面面,如人才开发和流动、信息资源共享、商业机会市场选择制度等还落后于长三角、珠三角城市群一体化发展进程。如长三角地区16个城市市长峰会已召开多届,一体化发展需要解决的迫切问题已纳入“两省一市”及其相关城市的决策;在珠三角地区,以一体化发展为目标的基础建设、城市化、信息化等六个专题规划已进入实施阶段。

2.城市之间缺乏紧密的横向联系

中原城市群内部双边和多边合作关系发展的还不够,经济融合不足。而美国、日本的城市群,它们的城市功能、基础设施、市场体系等已高度融合,成为一个巨大的经济体。我国的长三角、珠三角城市群也正在全方位、多领域、深层次地合作与融合,如长三角地区已开始了投资准入、市场秩序、人才开发、信用信息、旅游等一系列一体化合作;珠三角地区在不断加深广、深、佛、珠一体化的基础上,抓住“内地与香港更紧密经贸关系安排”(CEPA)的机遇,积极开展粤港澳合作关系,进而把珠三角优势向泛珠三角区域扩散。

3.城市间功能分工不明确

由于长期发展行政区经济,中原城市群各城市的经济相对自成体系,城市间产业互补性较弱,产业结构趋同现象严重,相关产业、同类工厂重复建设;城市特色功能不突出,难以向其他城市提供服务和辐射作用。而在长三角地区,已形成了上海为中心,南京、杭州为副中心的城市群总体框架,围绕这个布局,其他城市积极发展各自的特色功能,在城市群体系中明确定位;在珠三角地区,粤港两地已经明确分工协作关系,香港将继续发挥国际贸易、金融、管理和人才优势,广东将大力发展制造业,努力成为世界制造业基地之一,实现两地优势互补和融合。

4.外向型经济发展滞后

中原城市群各城市对外开放有待进一步提升,外向型经济发展缓慢。2006年,中原城市群实际利用外资、进出口总额和出口总额为13.3亿美元、75.4亿美元和51.2亿美元,而同期长江三角洲这三项指标分别为315.6亿美元、6257.3亿美元和3553.7亿美元,差距非常明显;郑州市实际利用外资仅为6.1亿美元,进出口总额为25.2亿美元,出口额为18.1亿美元,滞后于同期的广州、南京、杭州、武汉等省会城市;城市群其他城市这三项指标表现也差强人意。

5.中心城市有待做大做强

中原城市群各中心城市的经济实力整体较弱,区域经济影响力有待提升。作为中原城市群“龙头”的郑州市首位度较低,竞争能力急需提升。2006年,郑州仅占河南省生产总值的15.6%,而同期的广州占广东省的25.4%,武汉占湖北省的30.8%,杭州占浙江省的22.3%;据中国社会科学院发布的2007年中国《城市竞争力蓝皮书》显示,郑州市综合竞争力指数排名仅为32位,低于中部的武汉(13)、长沙(30)和合肥(31)等省会城市。其他城市,除了洛阳市经济实力、竞争能力等指标在全国有较好的排名外,其余城市排名均比较靠后。

二国内其他城市群推进区域一体化发展的基本路径

城市群一体化发展是促进区域协调发展,提升整体实力和竞争力,扩大影响力,聚集优势资源的现实需要,对于促进城市群经济社会发展具有非常重要的意义。因此,国内其他城市群诸如长江三角洲、珠江三角洲、长株潭城市群等均在一体化发展方面进行了积极的探索,也取得了显著成效。这些探索既各有特点,也殊途同归,特别是在政府如何适应、引导、推动城市群一体化进程上,形成了一套基本的做法和路径。

1.注重共识,有序推进

区域一体化的主要障碍在于体制的分割。只有当各地政府认识到唯有一体化发展才能实现共赢时,相互融合才真正成为政府和市场共同的行动。而在这个过程中,不断就一体化发展的重大问题寻求和建立共识,更是协调行动的前提。长三角政府间的协调就是在不断寻求共识的过程中推动的,或者说,首先是从具有共识的问题和领域突破的。上海、江苏、浙江两省一市党政主要领导每年都要聚会一次,就区域发展中的重大问题进行沟通商讨达成共识。每年长三角一体化的主要工作,就是从这些迫切需要解决、彼此具有共识的问题中确定的。如旅游业的一体化、环保的共同行动、重大交通设施、科技合作等。各城市间的相互合作,也主要是从那些大家共同感兴趣,对各方具有明显带动的领域做起,每一年都立足于做好几件事。如在科技合作上专门制定了《长三角区域科学研发仪器设施共用平台建设方案》,已完成了信息平台的第一期建设工程,11个城市签订共建协议,入网仪器设备达1160余台。实践证明,这样做,有利于一体化的工作尽快起步,并持续引向深入。

2.规划统筹,强化引导

区域一体化,规划要先行。不少城市非常注重通过规划引导区域的一体化发展。一是高质量地编制区域规划。如湖南省2005年委托中国城市规划研究院编制了《长株潭城市群区域规划》,广东省和建设部联合编制了《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004~2020)》。长江三角洲城市群规划已作为我国重要的区域规划,由国家发改委组织编制。在编制区域规划的同时,各地还编制了许多专项规划,进一步细化了有关内容。二是积极推动规划立法,强化了规划的权威性和约束力。《珠江三角洲城镇群协调发展规划》已通过广东省人大常委会审议,由广东省政府颁布实施;《长株潭城市群区域规划实施条例》已列入湖南省人大常委会立法计划。三是重视规划的实施机制。广东在编制区域规划时高度重视可操作性,珠三角的规划中有一半以上的章节涉及操作层面。为保证规划的顺利实施,广东省政府设立了珠三角规划管理办公室,由省政府授权,向各地派驻规划督察员,编制规划实施评估报告,建立面向公众的监测数据库等。

3.基础先行,项目带动

在率先推进基础设施一体化,大力提高空间效率上,各地都有大手笔。湖南省按照交通同环的要求,构筑快速便捷、立体交叉的交通网络,长株潭区域六大出口基本形成,三市公路大外环已显雏形,市际交通正向以城市主干道为主体的方向发展。长三角城市群规划专题组汇总了苏浙沪三省市和长三角16个城市的交通规划,完成了《长三角地区城市间综合交通规划》的编制,提出了“16枢纽、六廊、五圈”的长三角地区综合交通发展框架。珠三角的目标,则是构筑由“两环六横十四纵”的高速公路网络、“三横七纵”的干线铁路网络、“两条主轴线、三条联络线、三条放射线”的城际轨道网络、“三横三纵”的干线航道网络,以及由五大机场、四大深水枢纽港共同组成的水陆空并举、干支相连、集疏成网的综合交通体系。此外,它们在能源、环境保护、通信等基础设施领域也都实施了一批重大项目。

4.产业支撑,引导分工

区域经济一体化的核心,是优化资源配置,提升区域产业的整体竞争力。因此,推进产业按比较优势分工合作,是区域一体化的根本任务。产业一体化的主体是企业,主要动力是市场机制。政府则主要从宏观层面把握和引导,并积极创造制度和政策环境。一是明确城市的功能定位,努力形成中心城市与其他城市分工协作的产业发展格局。上海市明确提出要围绕“四个中心”建设,加快形成以服务型经济为主的产业结构,更好地为长三角乃至全国服务。适应这一变化,上海积极调整产业结构,优先发展现代服务业和高端制造业,鼓励一般制造业向其他区域转移。深圳市明确提出要从过去专注于经济规模向更加注重城市功能转变的思路,本着“有保有弃”的原则,主动推进一般制造业向周边转移,腾出空间大力发展优势产业。二是明确产业园区的分工定位,并通过税收、土地等优惠政策引导产业向园区集聚,促进产业集群化发展。湖南省颁布《长株潭产业一体化规划》,引导产业错位发展、向开发区集中,目前区域内18个开发区发展势头良好。三是积极为生产要素的流动重组打造平台。长三角2004年选定产权交易一体化为区域合作专题,目前16个城市的产权交易机构,基本就产权市场一体化中的统一交易信息、统一统计口径和交易规则达成共识,有望成为全国第一个比较完整的区域性产权交易市场。

5.重在协调,完善机制

在我国现行体制下,政府间的协调是城市群一体化最重要的工作之一。不少城市群在这方面都有积极的探索。其中长三角由于体制的复杂性,政府间的协调机制也独具特点,形成了一套有效的架构和路径。大致分为三个层次:一是两省一市党政主要领导一年一次的会晤,就近期推进一体化进程的主要问题进行协商,确定工作的主要内容;二是由各省市常务副省长牵头,根据两省一市党政主要领导座谈会确定的重点,进一步提出若干专题进行研究和推动。对大家有共识、形成了明确意见的专题,由各地有关职能部门具体落实;三是一年一次长三角的城市经济协调会,由16个城市的政府领导参加,对各城市间的有关合作、协调、衔接的问题进行协商。除了落实两省一市党政主要领导确定的重点和相关的专题外,各城市间还就其他相互关心的领域进行双向或多向沟通,确定一些具体问题进行研究和推进。这样,长三角各地政府之间逐步形成了“宏观协商—确定专题—组织实施”的工作规程。在组织架构上,各个城市群都有固定的机构、明确的职能和稳定的人员。长三角16个城市共同组成长三角经济协调办公室,由各城市推荐的代表担任协调会办公室成员,参与协调会常务工作,及时沟通各城市信息,促使协调会各项工作在各城市得到切实的贯彻执行。珠三角城市群则在广东省发改委设有推进泛珠三角区域合作办公室,在广东省建设厅设有规划协调办公室。

三中原城市群一体化发展的路径选择〖1〗

(一)中原城市群一体化的总体要求

1.基本思路

21世纪最初的20年,是中原城市群经济圈发展的关键时期。在这一阶段,伴随着我国全面建设小康社会,中原城市群经济圈也要完成城市群发展动力由投资拉动向内部创新和扩大开放,各城市功能由以能量积聚为主向增强示范和辐射带动为主,城市之间由独立发展向协调互补,城市产业发展由强化基础向提高创新能力等若干方面的转变。

在这一转型时期,中原城市群经济圈发展的基本思路是:围绕着城市群综合竞争力的提高和组织发展方式的转变,以体制创新和扩大开放为动力,建立中原城市群一体化发展机制,高起点搞好城市规划和生产力布局,对产业分布、资源利用、能源供应、交通连接、基础设施配置、公共服务体系进行战略整合,加快基础设施一体化、市场一体化、产业一体化、城市体系一体化进程,尽快形成资源共享、产业集中、功能齐全、设施共用、优势互补、发展互动的城市集群。加快制度创新步伐,把中原城市群建成河南省改革开放和东引西进的重要载体。大力调整产业结构、产品结构,在中原城市群内建设形成全国重要的优质特色农产品生产加工基地、重要的加工制造业基地、重要的能源重化工基地和重要的新兴产业发展基地,形成全国重要的商贸中心、金融中心和科教文化信息中心。

2.指导原则

一是坚持互惠互利的原则。在充分兼顾各地利益的基础上,通过经济分工和协作,从中产生集聚和累积效益,从而实现多赢的效果。二是坚持优势互补的原则。各地按照比较利益的原则进行合作,通过区域要素流动实行互补,最大限度地发挥各地的优势,促进各地共同发展。三是坚持市场主导的原则。以市场机制调节为主导,政府推动为辅助,共同推动市场一体化进程。四是坚持系统协调的原则。应该把区域经济一体化视为一个大系统,全面创新和完善协调机制、制度和组织,形成统一的区域发展规划,实现经济发展的区域整体性。五是坚持可持续发展的原则。节约有限的土地、水等资源,最大限度地降低开发和保护资源的冲突,降低对生态系统的冲击,促进人口、资源和环境的协调发展。

3.战略目标

中原城市群经济社会发展的战略目标是:经济社会率先发展,年均经济增长速度达到10%左右,比全省高2个百分点,提前5年实现人均国内生产总值比2000年翻两番的目标,支撑全省实现中原崛起。到2015年,国内生产总值占全省的比重由2000年的52%提高到75%左右,人均国内生产总值达到28500元,高出全省13000元以上,为全省平均水平的180%。到2020年,国内生产总值占全省的比重进一步提高到80%左右,人均国内生产总值达到42000元,为全省平均水平的190%,按当年价折合突破6000美元,跨入高收入国家发展阶段。2020年,区内总人口达到4500万人,城市化水平达到70%左右,比全省平均水平高15个百分点。

(二)中原城市群一体化的重点领域

1.加强区域生态环境治理,争取在环保同治方面取得突破

实施黄河生态治理开发工程;做好南水北调中线工程沿线受水城市的水量调配和环保治理工作;推进郑汴洛城市防护林建设;加大跨市河道污染治理力度和关闭“五小”工作力度,减轻环境压力。

2.共同构建中原城市群便捷、互通、快速的综合交通体系

强化区域内交通基础设施项目建设和重大项目的规划、衔接,加快区内已规划高速公路建设。着力改善目前各纵横高速公路安全便捷互通问题,各城市与高速公路互联互通问题。消除歧视性政策,凡区内城市的客车(包括出租车)、货车可以互通运营。实行车辆年检、驾驶证照异地审检认可制度。

3.研究区域信息资源共享机制

整合区内网络资源,加强电子政务、电子商务联网建设。以商都信息港为基础构建中原城市群网站,加快中原城市群空间地理信息系统建设,促进中原城市群信息交换平台建设。同时,对区域内的广播、电视、报刊等媒体资源的共用问题进行探讨。

4.实施旅游资源联合开发战略

建立九市综合旅游客运网络,着力打造郑、汴、洛沿黄旅游线和南太行、伏牛山生态文化旅游区,构筑中原城市群旅游经济圈。打破旅游壁垒,实行旅游资源共享,实现“地陪”一陪到底,多景区一票通和“期限”门票。最大限度地为旅客提供方便。

5.加强重大项目布局的协调

明确各市主导产业和支柱产业,避免盲目重复建设;开展产业发展合作,实现优势互补;实施大企业集团扩张带动战略,推动双汇、郑州日产、宇通、洛拖等大型企业集团在该区域范围内设立分厂、建立零配件基地、原料基地等,实现中原城市群区域内产业合作。加强对可以共享共用的现代物流、连锁超市、教育、医院等服务业设施建设的规划、协调,最大限度地利用好各类资源。

6.打破就业壁垒,建立统一的劳动力市场

各市取消外来人员就业限制,互相承认资质认证,大中专毕业生可以在所有成员城市内就业,出租车司机、保安等行业要向区域内所有成员开放。

7.加强科技教育合作

建立校长论坛,加强区域高等院校的合作;推进各高校图书馆相互开放,实现资源共享;逐步取消户口对中小学入学的限制,实行以家长居住地选择学校,就近入学;制定更加优惠的政策,推进人才交流、人员培训、联合办学;通过高校合作和技术市场等渠道,开展技术联合攻关,共同推进科技进步和创新;推进人才自由流动和共享,包括“高层次人才智力共享”、“公务员互派”等,实现人才流动零障碍。

8.改善金融服务方式

促进实现中原城市群区域内居民凭有效身份证件和相关文件,可以在九城市中任何城市直接取得银行信用卡;逐步取消区域内凭卡取款的手续费,促进九市间资金流动。

(三)中原城市群一体化的合作机制

1.建立高层对话和议事机制

整合中原城市群经济隆起带开放开发的新优势,促进城际合作向纵深发展。积极尝试建立郑、汴、洛、新、焦、许、漯、平、济九城市市长联席会议制度,进一步探索建立有组织、可操作的专项议事制度,商议协调城市群发展中的重大问题,寻求竞争—协调—合作之间的平衡;积极争取国家对城市群发展的扶持政策,特别是在交通、能源、环保、水利等基础设施方面,各主要城市要统一规划,合理布局,联手争取国家立项,共同参与开发建设。

2.建立和完善“政府引导、市场推动”的运作机制

政府主要是从规划和政策两个方面对基础设施、优势产业、共同市场、对外经贸等领域进行引导,通过加强政府间的合作,做好跨区域重大项目的规划,合理布局,协调建设中出现的问题,并在土地和资金政策上给予支持。对于可以进行市场化运作的项目,应充分发挥市场配置资源的基础性作用,面向民间资金和外资开放,充分调动各方面的积极性。

3.完善“沟通衔接、全面推进”的协调机制

加强九个城市领导和部门之间的沟通与联系,按照互利多赢、联动发展的原则,围绕城市群发展的总体目标,对行政管理、科技教育、产业发展和金融贸易管理等政策进行协调,形成有利于协作关系深化和优势互补的区域政策体系,着力消除市场壁垒,规范市场秩序,为要素的自由流动和各类经济主体的合作与竞争,提供良好的政策环境和发展条件。进一步建立高层联席会议的日常工作机制,负责进行问题研究、提出对话议题和建议方案、跟踪协调事项的执行情况和协调解决有关具体问题。

4.建立和完善“分工协作、滚动实施”的工作机制

对于合作推进的重大项目,应从各个发展时期的阶段性目标出发,倒排时序,按照“研究一批、规划一批、准备一批、实施一批”的要求,建立相应的协调制度,充分发挥各市县和省级各部门的作用,分解落实到年度投资建设计划中,确保合作项目办一件、成一件、见效一件,促进城市合作向纵深发展。

5.建立区域科技、教育、经济和人才的交流共享机制

各市政府应积极引导,依托市场机制促进区域内生产要素的有效配置,培育一体化的消费品市场、资本市场、技术市场、劳动力市场,特别是人才市场和统一的产权市场。要充分借助郑汴洛三市的远程教育资源,率先建立和完善中原城市群经济隆起带终生学习和教育体系。同时,由政府部门牵头进行协调,建立由中原城市群经济隆起带所在高校、科研机构、高科技企业共同参与、面向产业的科技人才和成果辐射体系。

(四)中原城市群一体化的工作举措

1.加强协调,统筹规划

制定中原城市群的整体发展规划和相关政策,进行要素整合、产业布局和跨行政区域的重大项目建设,研究解决深层次的重大问题,促进资源共享,发展互动。建立专项议事制度。强化合作,科学分工,打破自我发展、自求平衡的封闭格局,避免重复建设。加强在环保、资源开发、基础设施等领域的协作和联动,实现资源跨行政区划低成本优化配置,降低发展中的环境成本。推进户籍制度改革,促进人口跨区划低成本聚集。

2.适时调整区划,实现中心城市跨区域低成本扩张

对影响经济社会协调发展、不利于优化资源配置和改善政府管理的市、县、区的现行区划逐步进行调整。推进大郑州城市体系建设,登封、荥阳、中牟、新郑、新密适时撤市(县)设区,适应焦作、开封、新乡、许昌、漯河等市城市扩张的需要。解决许昌、漯河市一市一区问题,修武县、博爱县、开封县、新乡县、许昌县、郾城县适时撤县设区。完善中原城市群卫星城市布局。洛阳市伊川县、新安县、孟津县,焦作市武陟县,新乡市长垣县,开封市尉氏县、杞县,平顶山市宝丰县等适时撤县建市。与此同时,加快区内撤乡并镇步伐,并提高小城镇的密度。

3.切实降低商务成本

在劳动用工、社会保障、行政审批等方面,采取有力措施,降低外来投资的商务成本。对外来投资企业的用地,按现行标准的50%征收耕地占用税、土地出让契税、耕地开垦费和土地出让金。对投资巨大的项目,可视投资额给予进一步的优惠。全面清理各类收费,对涉及企业的行政事业收费项目和标准实行重新申报,全面审核。严格控制新设行政性收费项目,取消属于政府行政管理职能的服务性收费项目。

4.改善政府服务

形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,政府职能逐步从直接管理企业转向提供公共产品和公共服务,处理公共事务,满足公共需要,实现公共利益上来。消除地方保护主义,减少政府对企业经营和发展的干预。进一步清理政府审批事项,简化审批程序,建立集中快速的审批通道。加快推进电子政务,提高公共政策和公共管理的透明度。强化全社会的信用意识,规范市场主体的信用行为,建设诚信城市。

四中原城市群一体化发展综合对策〖1〗

(一)建立完善协调机制和利益补偿机制

推进中原城市群区域一体化是一项跨市域、跨行业、跨部门、跨管理体制的涉及问题多、难度大的全新工作,必须建立完善协调机制和利益补偿机制。

1.建立和完善协调机制

中原城市群涉及了九个地级城市,必须有一个强有力的协调机构来保证区域合作政策的运行。其职能是负责统筹整个区域经济活动的重大事宜,根据区域经济各地区分工特点,制定中长期区域经济发展总体纲要的具体设想与前景规划,协调合作中出现的主要矛盾。另外,要积极完善和建立高层对话和议事机制,“政府引导、市场推动”的运作机制,“沟通衔接、全面推进”的协调机制,“分工协作、滚动实施”的工作机制,区域科技、教育、经济和人才的交流共享机制等,来保证一体化顺利进行。

2.建立和完善利益补偿机制

在实施区域一体化进程中,不可避免地要打破原来某些方面的隶属关系和利益分配格局,损害一些地区的利益,因此建立和完善利益补偿机制是十分必要的。利益补偿机制要坚持公平和公正的原则,使利益受损地区既能在远期发展中受惠,也能得到近期的利益补偿,尤其是地方政府的财税补偿。如对被整合或重组企业的属地,建立必要的互利和共赢的制度安排,确保属地财税收入增长不减;在资源共享方面,也要建立科学合理的资源供给补偿制度。

(二)发挥市场机制与政府引导的双重作用

城市群一体化核心在于优化资源配置,必须以市场机制为主导。同时,由于现阶段影响要素流动的体制性因素仍然十分突出,这在很大程度上又与行政体制有关。因此,政府必须充分发挥引导、推动和协调作用。在沿海地区,市场化程度相对较高,产业的跨区域融合在很大程度上是市场选择的结果,政府主要在一些突出问题和宏观层面推进跨区域合作和产业转移升级。而在中原城市群区域,一方面产业发育和市场化程度较低;另一方面政府的越位、缺位现象依然突出。这就使中原城市群一体化在两个方面都面临更为艰巨的任务,一方面,要将一体化的着力点放在充分发挥企业的主体作用、完善市场机制上来,完善以生产要素市场为重点的资源配置机制,优化创业发展环境;另一方面,要优化政府行为,加强对一体化的协调、引导、推动。政府应当主动作为,把推动产业向优势区域集聚,提升产业竞争力作为城市群产业一体化的着力点,尤其要注重完善优势区域的产业环境,强化市场与产业的互动、建立专业化的服务体系。

(三)高度重视中心城市的功能建设

一个城市群的地位和作用,很大程度上取决于核心城市的影响力和综合竞争力。根据国际国内经验,中心城市作为核心增长极,至少应当具有三个基本功能:一是产业升级的龙头;二是以现代服务业为基础的资源配置中心;三是对外开放的“节点”。中原城市群要一体化发展,建设大郑州是关键。中原城市群建设的首要任务,是强化郑州核心城市的职能和地位。要以建设郑东新区为契机,以建设特大型国家区域性中心城市为目标,强力扩张郑州市人口及经济规模,使其城市人口逐步增加到500万人。要积极改造提升传统产业,做大做强高新技术产业,大力发展现代物流、会展、金融、信息等现代服务业,增强经济实力和辐射带动能力,全面提升核心城市综合服务功能,充分发挥其区域性经济、信息、科技、教育和文化中心的作用,使之成为在我国中部具有较大影响力的国家区域性中心城市,为中原城市群经济隆起带的真正形成奠定坚实的基础。

(四)形成各城市功能互补的城市体系

中原城市群各城市的互补性是城市群形成的重要支撑。郑州作为中原城市群的中心,其优势是商贸、金融、物流、信息和人才;洛阳是先进制造业、火电生产、铝工业、石化工业四大工业基地;许昌把劳动密集型产业作为发展重点,支柱产业是电力设备、烟草、金刚石、发制品等;焦作的支柱产业是化学工业、能源工业和汽车零部件;开封占据着农产品和旅游业的优势;新乡的支柱产业是纺织、电子、电器、机械、化工、医药、建材;平顶山的支柱产业是煤炭、机械、电力、化工、烟草、纺织;漯河的支柱产业是食品、纺织、造纸、制革制鞋、化工、机械;济源的支柱是电力和铝工业。比较而言,中原城市群九市支柱产业的差异性比较大,产业同构的问题并不突出。这种产业的异构性,有利于建立合理的产业分工,形成互补,从而有利于在合作中形成群的合力。在中原城市群协调整合过程中,各市必须根据与区域核心城市的关系重新研究、调整自身的发展定位,尤其是产业定位,找到自己在城市群中的恰当位置。经过进一步整合,使中原城市群形成多业并举、重点突出,各个城市产业特色鲜明、相互协调的发展格局。

(五)注重圈层推进,重点突破

作为尚不发达的城市群,为了尽可能提高一体化的推进效率,中原城市群必须从最具备条件、最容易突破、最能产生带动效应的领域入手,重点突破,圈层式推进。一是推进基础设施同城化,为了降低城市群内部交易成本,在城市群内能同城化的基础设施和公共服务领域尽量做到同城化,借助电子化、数字化、网络化手段,形成综合统一的交通、电力、邮政、信息等方便快捷的管理体系。二是推进产业一体化,要在各个城市功能定位的基础上,逐步强化城市群的行业、产业、企业的空间集中度。每一个城市都要有本城市群集中度最高的主导产业、支柱产业。行业以产业链为纽带,形成配套、分工一体化的生产体系,逐步使每个城市第一位的支柱产业在城市群中也成为第一位,城市群中每个城市前五位的支柱产业尽量避免重复。三是推进要素和产品市场一体化,要逐步消除市场分割,形成统一的金融、技术、产权和劳动力市场,产品和生产要素在各城市之间自由流动。四是推进城乡一体化,要通过城乡工商业在空间上的不断集中,使人口城市化水平在2020年达到70%左右,城乡要素流动不受非经济因素限制,社会结构没有明显的差别,并且形成城乡统一的社会保障和文化教育体系。

(六)加大开放力度,全面提升对外开放的质量和水平

在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作与竞争,以开放促调整、促改革、促发展。充分利用国家关于促进中部崛起和中部老工业基地建设的机遇,进一步扩大对外开放的优惠政策,鼓励外资参与国有企业改革改组改造,鼓励外资投资现代农业、装备制造业、汽车工业、高技术产业、农产品加工业、现代服务业等重点发展行业,促进产业升级和技术创新。积极构建与国内沿海发达地区以及相关国家和地区的产业协作区,引进一批产业关联度大、技术含量高、辐射带动力强的重大项目。进一步转变对外贸易增长方式,优化对外贸易结构,提高高技术产品、具有自主知识产权和自主品牌的产品、附加值高的产品以及服务的出口比重,提高加工贸易的产业层次和配套能力,增强出口产品的市场竞争力,提高对外贸易的质量和效益。进一步完善对外投资的政策和服务体系,鼓励有实力的企业到海外投资办厂、设立分支机构或进行并购重组,形成“引进来”与“走出去”有机结合的双向开放格局。

文章来源: 中国网 责任编辑: 王焘
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