（一）改革重心仍是结构性调整

2005年底浙江国华宁海电厂2号机组投运，中国电力装机突破5亿千瓦，中国电力装机容量和发电量位居世界第二，标志着中国已经成为电力生产和消费的大国，至此中国电力供应能力明显提高，新一轮的电力供应紧张局面得到有力缓解。但是在加快电力建设的同时，电站无序建设、电源结构不合理、电网建设相对滞后、电力设备生产增长过快、电力建设质量安全存在隐患等问题凸显，结构性问题仍然是影响中国电力健康发展的根源。

1．违规1.25亿千瓦，诸侯经济威胁电力市场

2006年8月16日召开的国务院常务会议，对内蒙古新丰电厂项目违规建设和发生的重大施工事故做出严肃处理。此次对于违规项目的“超常规”处理，一方面提醒社会注意政府对于重大安全事故的重视，另一方面，更为重要的是对于这种“下马中上马，风浪中前进”的诸侯经济无视国家宏观调控行为的警示。

毋庸置疑，新丰电厂项目被查处的背后，是中央政府对于电力行业持续健康发展的宏观调控行为的具体化，也是调控借助行政行为的无奈选择。

（1)电力行业违规建设问题严重

中国是仅次于美国的世界第二大电 力生产国。近3年来，电力生产以前所未有的速度扩张。电力装机容量从2002年底的3.6亿千瓦提高到2005年底的5.1亿千瓦。目前电力已基本平衡，在建装机容量仍然巨大，大部分将在两年以内投产发电。即使这两年没有大量新批项目，同时电力需求也比较温和，到2007年底，估计装机容量过剩仍可达10%。据国家发改委3月I日发布的通报，全国各地已存在违规开工电站项目总计达到1.25亿千瓦。统计显示，违规项目中，已经国家批准项目建议书，但未审批可行性研究报告，且未按投资体制改革后新程序核准的项目约3000万千瓦；其他未按国家规定程序审批或核准的项目约7930万千瓦；另有1600万千瓦左右的项目未按要求上报。

违规建设项目虽然没有得到国家批准，却一概都得 到地方政府的支持，在建设过程中，当地政府有关部门和企业都存在越权审批、违规批准征地、虚假申报、突击建设、违反招投标程序等严重问题，都在不同程度上没有执行国家用地、环保、取水、水土保持等方面的规定，存在布局不合理、缺水地区取用地下水、不符合产业政策等问题。

当前科学发展观已经是中 国 经 济 增长模式的明确抉择。在能源、土地、环境等一系列压力下，“资源节约型、环境友好型”成为宏观调控新阶段的目标。而那些占用土地、资金、耗费资源、污染环境的投资项目和产业，以及依旧以传统的投资拉动来追求GDP的区域，势必成为新的宏观调控重点。

(2）诸侯经济才是违规建设的始作俑者

在新丰电厂的背后，我们看到的是内蒙古2003年国内生产总值、规模以上工业产值、固定资产投资三个增速全国第一的“奇迹”，以及2006年前三季度固定资产投资增速全国第五、GDP增速全国第一的数据；同时，我们也看到了2002 -2005年期间，内蒙古电源项目新增134个，总投资达4000多亿元，装机总量接近8500万千瓦，而这些项目大多数是耗能、污染严重的火电；具体到新丰项目，则在2005年即受查处，但地方一拖再拖，直至受到国务院的点名批评。

而从整个电力行业来看，统计显示，2003一2005年，全国电力总装机容量已经由3.5亿千瓦跃升至5.1亿千瓦，三年总投资超过I万亿元；据专家预测，2007年中国电力将出现过剩。面对不绝于耳的电力过剩警告，诸多企业、政府仍然对电力项目趋之若鹜，银行更是慷慨解囊，深究其因，利益驱使才是问题的症结。

从各发电集团的角度出发，在缺电的大环境下，发电量就决定了市场份额、决定了收人、决定了利润。卖方市场助长了依靠投资拉动经济效益的做法。没有政府约束，国有电力企业很容易按国企的“以大为先”的经营特性，投资超过需求的供电能力。而电力短缺又使政府的约束乏力，为“以大为先”的发挥提供了可能。

从地方的角度出发，由于发电项目通常采用由电力部门与当地政府合资的形式，“诸侯经济”助长了地方保护主义。在“分税制”条件下，地方政府拥有更多自主权，自身经济利益相对独立，因此有更多发展本地经济的积极性，以省域为特征的单元经济和省际竞争的特点由此形成。这样的“诸侯经济”，至少带来四个积弊：一是助长地方保护。出于对短期“政绩”的考虑，地方政府往往倾向于选择掠夺型发展战略和对本地市场的保护性措施。二是省际的无序竞争，造成长期依靠高投人、高消耗的粗放式经济增长，增加了省际的交易成本。三是造成在吸引外资和外贸过程中争相出台优惠政策，互相牵制，朝令夕改，内耗增加。四是中央权威遭到削弱，政令不畅，令行难止。在“诸侯经济”背景下，地方政府为了地方利益，不在抑制投资过热的调控上有所作为，却反其道而行之，鼓励大干快上，助长电厂项目盲目上马、违规建设，不顾后果地纷纷圈地、圈煤、圈水、圈设备、圈人才。

从银行角度出发，电厂投资 的 贷 款 效益好，且偿还资金及时。投资电厂一直是各大银行争抢贷款的对象。通常银行贷款给发电企业的效率很高，银行间的激烈竞争导致有时不仅没有详细审核可行性和环评报告，也不清楚项目是否被核准开工，导致国有银行对电力贷款的风险估计不足。现在看来，没达到国家要求的20％的资本金，重复贷款都不是稀奇的事情。电力大投资，融资不是项目障碍。违规项目的肆无忌惮不仅是挑战中央宏观调控的权威性，导致投资粗放、人力财力和资源的巨大浪费，造成环境污染，也不利于电力工业的正常发展，给金融行业带来风险，危及国民经济的健康发展。

(3)借助电力业务许可证加强行业管理

按照国务院的统一部署，国家有关部门采取了加强规划、优先安排合规项目、通知或公告停工违规项目等一系列措施，并引人专家集中评议方式，开展违规项目清理工作。2005年，已消化（核准）违规项目4283万千瓦；另有4600万千瓦暂按缓建处理，纳入2006年、2007年建设规划；剩余3400万千瓦按停建处理。总体上看，电力行业无序建设、盲目布点的势头得到了一定遏制，违规电站清理工作取得了阶段性成果。为保持电力工业的有序健康 发 展 ， 最大限度地消除违规电站项目带来的危害，各地区及有关部门要严格按照《国务院批转发展改革委关于坚决制止电站项目无序建设意见的紧急通知》（国发【20041 32号）及《国务院办公厅关于电站项目清理及近期建设安排有关工作的通知》（国办发〔20051 8号）有关要求，各司其职，严格把关，加大执法监督力度，采取有力措施，做好违规电站项目清理的后续工作，促使违规项目按照清理意见停建、缓建，维护正常电力建设秩序。各地国土、环保、交通和水利有关职能部门及综合经济管理部门，对未纳人规划和不在规划期内的违规项目，不予办理相关手续；银行及金融机构要停止对其发放贷款；各级银行监管机构要严格按照国务院的有关要求，认真监督有关银行及金融机构对电力项目贷款审批及发放情况；电网企业不得将违规项目接人电网系统。各地政府有关职能部门及相关电力企业要研究具体措施，做好电站清理的善后工作，妥善处理违规电站建设的遗留问题。为加强电力业务许可证的管理，国家电监会根据 《中 华 人民共和国行政许可法》、《电力监管条例》和有关法律、行政法规的规定，制订了《电力业务许可证管理规定》，并于2005年12月1日正式施行。电力业务许可证是电力监管机构依法赋予电力企业从事电力业务的法定凭证，是企业开展合法的电力业务经营活动、进行电力市场注册的通行证，也是政府监管机构在不干预电力企业生产经营自主权的前提下，对企业所从事业务实施监管的有效手段。

当前，中国电力行业的厂网分开改革实施后，电力市场的投资主体日益多元化，市场上呈现了不同利益主体交错的格局，势必要建立一种新的制度来进行监管：，实施电力业务许可证管理是国际通行的做法，也是中国电力市场化改革的必然，电监会依法通过对申报企业的审查批准，赋予电力企业一个合法的经营地位，并对其权利给予保障，对其义务给予规范和监督，以达到对系统安全、公平竞争、企业履行义务等方面的持续性监管。同时，通过许可证制度的建立，对保障电力系统安全、稳定、经济运行，优化电力资源配置，维护市场秩序和社会公共利益，构建和谐社会，实现电力行业持续、协调发展，具有十分重要的意义。2006年重点配合电力市场建设，完成各区域参与电力市场竞价的发电企业和大部分统调电厂的许可证颁发工作，完成输电企业许可证颁发及部分供电企业许可证发放工作。随着电力体制改革的深人和电力市场的建设，到“十一五”期末，将全面普及整个电力行业的企业许可证。