长江三角洲地区是我国人口最稠密、经济最发达、文化最昌盛、人民最富庶的经济地域，构成了我国“外通大洋，内连腹地”两个辐射扇面的战略枢纽点和中国第一、世界第六大城市带。进一步完善长三角城市群区域协调功能，对本地区实现“两个率先”、构建和谐社会具有重要意义。

一区域协调功能的内涵与借鉴[1]（一）内涵随着经济全球化的发展，区域经济一体化浪潮波及整个世界，已成为一个全球性的经济现象。一般而言，区域协调是指那些在地理上比较接近的国家或地区在平等的基础上通过协定，制定共同的行为准则，甚至部分地让渡地区权益，建立超地区机构，实现经济上的联合。其目标是通过各地区在市场、贸易、产业政策等方面的协调与合作，促进各地区经济优势的发挥和生产分工的专业化，增加地区之间的经济联系和依存，从而达到各地区之间互利互惠和共同发展与繁荣，增强本区域在世界经济中的地位和竞争力。比较具有代表性的观点主要有以下两种：

1以效率为核心的动态协调发展观

区域协调发展是一种既不同于区域均衡发展，也不同于区域非均衡发展的全新的区域发展战略。区域均衡战略强调的是地区间的公平与平等，主张生产力在地区间平衡发展；区域非均衡战略主张将有限的资源集中于重点地区，实现一部分区域先富裕起来进而带动其他落后地区。而区域协调发展则是一种强调坚持均衡发展与非均衡发展相结合的动态协调发展战略。它是在国民经济发展过程中，既要保持区域经济整体的高效增长，又能促进各区域的经济发展，使地区间的发展差距稳定在合理适度的范围内并逐渐减小，达到各区域协调互动、共同发展的一种区域发展战略。区域协调发展强调在逐步扭转区域差距拉大趋势的同时，还强调要形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的新格局。在国民经济整体发展的前提下，缩小地区发展差距，不是靠抑制发达地区的发展来缩小地区差距，而是要求通过发达地区带动落后地区，促使落后地区更快发展。

2以公平为核心的产业分工互补与共同市场观

该观点认为区域经济协调发展应包含以下几个方面的内容：

（1）协调发展的基础是建立在发挥各自优势和产业分工基础上的互补与合作，同时各区间经济都具有较强的自我发展能力和潜力。

（2）各区间的要素能够按照市场经济的要求自由流动，区域间横向经济联合得到广泛的发展。逐步建立一体化的经济合作机制，是地区协调发展的高级形式。

（3）建立公平的政策环境和价格体系是引导区域经济协调发展的重要条件。区域经济协调发展是区域经济发展的方向和目标，在这个过程中，不可避免的地区之间的竞争往往倾向于加剧地区之间的不平衡。因此，政府(主要是指中央政府)要力求对地区的发展过程施加政策影响。

（4）不使大的地域单元间的经济发展相对差距持续扩大。这既是今后一个较长时期区域经济协调发展的目标，也是协调发展的内容和主要尺度。

综上所述，区域经济协调发展是要在宏观经济发展的前提下，各经济区域都发挥自己的经济优势，形成良好的产业结构，保持合理的比例关系，实现合理的地域分工，从而实现大于局部综合的宏观经济，推动国民经济向更高层次发展。

（二）国内其他区域的协调方式

1珠江三角洲区域

2003年7月中共中央政治局委员、广东省委书记张德江提出了泛珠三角区域合作的构想。经中央批准，2004年6月1~3日，“9+2”政府共同举办了以“合作发展,共创未来”为主题的首届“泛珠三角区域合作与发展论坛”，“9+2”政府领导人共同签署了区域合作纲领性文件——《泛珠三角区域合作框架协议》，制定了相关的合作制度和规则，标志着泛珠三角区域合作架构和机制形成。自2003年开展泛珠三角区域合作以来，党中央、国务院对此高度重视。泛珠三角区域是中华人民共和国成立以来规模最大、范围最广、在不同体制框架下的新区域组合。就目前的情况来看,泛珠三角区域政府合作的主要制度安排有以下几种。

（1）高层联席会议制度。1998年3月30日,在中央政府的重视和大力支持下,香港特别行政区政府与广东省政府联合召开两地高层联席会议。迄今为止,已经举行了7次会议,解决了不少实质性问题。比如在跨境基础设施、口岸通关时间等方面取得不少进展。

随着泛珠三角区域间的合作与交流的全面展开与深化,高层联席会议制度也逐渐多样化。在实践中主要有如下三种形式。第一是行政首长联席会议制度。会议由福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南省（区）人民政府和香港、澳门特别行政区政府行政首长组成。第二是政府秘书长协调制度。2004年7月在四川召开了秘书长会议,确定了以定期召开秘书长会议作为协调合作事宜的机制。第三是发改委主任联席会议制度。2003年8月,泛珠三角区域九省区发改委主任组成联席合作会议,由广东省发改委主任任常任主席,设立长期秘书处,各省派员轮流出任秘书长。

（2）日常办公制度。九省区的日常工作办公室设在发展改革委（厅）,香港、澳门特别行政区政府确定相应的部门负责。

（3）部门衔接落实制度。区域内各方责成有关主管部门加强相互间的协商与衔接落实,对具体合作项目及相关事宜提出工作措施,制订详细的合作协议、计划，落实《泛珠三角区域合作框架协议》提出的合作事项。

（4）论坛和合作洽谈会。泛珠三角区域合作有两大平台,一是泛珠三角区域合作与发展论坛；二是泛珠三角区域经贸合作洽谈会。论坛与合作洽谈会由九省（区）人民政府和香港、澳门特别行政区政府共同主办。国家发展和改革委员会、商务部、国务院港澳事务办公室、国务院发展研究中心担任论坛指导单位。

基于各方政府的频繁交流与互访，以上四项制度的实施细则也于近日协商拟订，将区域合作工作纳入了规范化的管理轨道。这有利于区域发展政策的协调与落实，层层推进，有效地贯彻执行。

2环渤海区域

环渤海区域的区域协调制度与相应的组织机构产生于2004年围绕建立环渤海区域合作机制、合作机制计划以及相关问题所达成的《环渤海区域合作框架协议》。

在区域协调制度方面，环渤海区域建立了环渤海区域经济合作联席会议。

在区域协调组织方面，环渤海区域建立了强有力的组织架构体系来推动机制的运行。环渤海区域成立3层组织架构，负责推进合作发展。第一层架构是确立由各省省长、直辖市市长、自治区主席担任环渤海合作机制轮值主席，每年举行一次的联席会议制度，研究决定区域合作重大事宜。第二、三层架构建立是政府副秘书长协调制度和部门协调制度。

环渤海区域经济合作联席会议接受国家有关部委指导，对外联络由博鳌亚洲论坛负责，各省市均设专门的联络机构和联络人员；鉴于河北廊坊具有内环京津，外环渤海的优势，环渤海区域经济合作联席会议日常工作联络机构设在廊坊。

（三）世界区域协调的发展趋势

纵观国内外区域协调发展的历程与实践，可以明显看到它有以下几个发展趋势：

1强化组织安排

从自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济联盟，以及完全的经济一体化来看，无论是何种形式的发展，其本质特征是形成紧密型组织体系或行政体制。组织机构可以归纳为如下几种：①中央与地方相结合的联席会议制度。它是由中央政府与地方政府代表联合组成的区域协调组织。②隶属于中央政府的专门协调机构。③企业化的区域管理机制。这种形式主要表现为独资公司或国有控股公司，既具有一定的自主经营权利，又带有一定的行政管理职能。如美国的田纳西流域管理局，是一个由总统直接领导的区域综合开发的行为主体，但同时也是一个独立经营、自负盈亏、具有法人地位的经济实体。

2完善法制环境

统一的法律法规是促进区域协调发展的有力保障。美国有专门的《阿巴拉契亚区域开发法案》（1965）和《田纳西河流域管理局法案》；英国有《特别地区法》。

3形成互利共赢

关键的判断依据就是各利益主体是否能够公平获益。从欧美发展来看，由于地方政府有效调控和干预经济发展的力度和手段都相当有限，区域基础设施以及区域城镇空间环境的整体协调发展已逐渐成为区域经济合作的基本内容之一。

4重视民间力量

在开发落后地区的过程中，政府只承担了有限的责任，主要不是通过发展国有企业，而是用政策、法律、经济等多种手段引导资本、人口和资源等生产要素在欠发达区域内部生长及向该区域流动，并借助市场竞争激发落后地区的发展活力。

5着眼有限目标

21世纪初，区域已经变为处于时代变化中复杂的综合体,尤其在区域内要素流动快速而又复杂的背景下，区域协调必须聚焦有限目标。美国在1990年代就开始有针对性地进行区域规划，不再面面俱到，如洛杉矶地区进行了以解决空气污染为主要内容的区域协调，佛门特州进行了土壤侵蚀规划，这些规划目标都十分特定。

6注重持续发展

区域协调已经走出以经济为唯一目标的误区。正如“纽约大都市地区规划”指出：经济、公平(社会因素)、环境共同决定了人类的生活质量。环境要素是维持城市体系支撑系统,也是区域可持续发展的保障。除此之外，随着新技术革命的兴起，科学技术将逐渐成为社会的核心资源，知识、技术、信息将成为新型的资本和财富,这使技术愈来愈成为决定区域发展的重要因素。

7迎接开放潮流

随着经济全球化的进展，超越国境的竞争不断深化，企业选择地区和国家的时代正在到来。因而，区域如果要协调发展，除了要协调好内部各方的利益外，还要协调好区域整体利益与区域竞争全球化发展趋势的关系。为了创造有国际竞争力的区位环境，世界很多都市区域都以发挥各自的区位优势为基础，向世界的投资主体开放，并在区域与产业政策上进行配套支持。

二创新长三角区域协调功能的意义与现状分析[1]（一）意义进入21世纪，国际国内环境条件都发生了重大变化。在今后约15年期间，我国正处于重要战略机遇期。这一重要战略机遇期也构成了新一轮长江三角洲16个城市区域合作与发展的重大背景条件。我们必须在这一新的背景条件下来重新审视长江三角洲区域合作与发展，抓住机遇，因势利导，把长江三角洲城市群区域合作与发展推向新的阶段。提升长三角区域协调功能的重要意义主要体现在以下的“四个力”上。

1在全球化的背景下，创新区域协调功能有利于提高区域竞争力

共同应对日益激烈的国际竞争是长三角城市群未来发展必须正视的严峻挑战。提升长三角区域的整体协调功能就是要合理安排产业布局，发挥区域内特定产业集群的产业链优势和规模经济优势，同时优化区域的交通、行政与财税管理、公共服务与城市化规划。在一定区域范围内，统筹重大项目，针对处于不同发展阶段的城市制定适合其经济发展的政策，可以全方位提升区域在国内与国际都市圈竞争中的综合竞争力，而不是单纯提高个别城市与个别产业的国内与国际竞争力。

2在区域统筹要求下，创新区域协调功能有利于提高对内的辐射力

当前，我国正在全面建设小康社会。长江三角洲城市群的整体实力处于全国前列，但长三角要谋求更加广阔的发展空间，必须打好“长江牌”、“中华牌”，加强区域统筹，通过辐射、支持和带动提高中西部发展水平，才能打出“世界牌”，不断提升本地区的国际竞争力。这就要求长三角进一步增强区域协调的水平，以区域层面而不是单个城市或地区的整体优势与实力，从产业、市场、资金、技术、文化等方面，全方位、多层次、宽领域带动和影响中西部发展。

3在协调发展的理念下，创新区域协调功能有利于提高区域的凝聚力

在目前全球经济一体化与区域发展一体化的趋势下，统筹协调长三角区域经济的发展不仅是大势所趋，而且势在必行。从目前长三角城市经济协调会的组建和工作安排上来看，长三角区域经济的一体化发展已经是各成员城市之间的共识。没有合作就没有发展，没有协调就没有提高，从竞争到竞合显然是长三角未来发展的主旋律。因此，长三角区域协调功能的提升有助于增强区域的凝聚力，使各城市在区域整体发展的基础上充分发挥自身的优势。

4在发展是第一要务的方针下，创新区域协调功能有利于提高区域的整体实力

目前长三角16个城市的国民生产总值已占全国20%左右，在相当长时期内将还处于高速发展时期。2003年长三角城市群的GDP平均增幅在148%；2004年长三角区域的主要城市的GDP增幅在15％左右；2005年16个城市GDP增幅在141%；2006年上半年，16个城市GDP增幅达到了151%。但在当今全球化竞争格局下，城市的国际化竞争已经演变为区域经济的国际化竞争，长三角与欧美诸多国际大都市相比，差距还比较大。

（二）有利条件

长江三角洲城市群，地域相连、文化相近、人缘相亲、经济相融，已有悠久的历史。改革开放以来，随着市场配置的力度加大，长三角城市群相互间的联系更加紧密了，基础设施对接、产业分工的协调力度也在不断加深。21世纪以来，苏、浙、沪三省市高层领导互访、会晤频繁，城市间、地区间、企业间你来我往空前繁忙：“接轨上海投资环境推介会”、“融入上海发展论坛”、“长三角经济一体化专题讲座”不断推出。2003年长江三角洲16个城市的市长联席会议就开始着手从交通、市场、信息、金融、人才等方面开展全面的合作，以提升区域整体国际竞争力。目前长三角正在出现以下“六大转变”。

1社会各界的认识发生了较大转变

近几年来，长三角地区政界、学界、企业界都在不断推动本地区区域经济一体化的进展。坚持区域协调发展，以竞争为基础，通过优势互补、产业互动、友好合作、有序竞争，促进长三角16个城市联动发展已形成了一致的呼声。在中国不断融入全球化的大背景下，各个城市不但要共同创造条件迎接对外开放的新潮流，更要相互开放，共同构建资源和信息充分、合理、顺畅流动的技术物质基础和平台，共同打造统一法规、标准、相关制度和运行方式，共同促进和维护本区域城市、环境和社会的协调发展。

2长三角城市经济协调会的职能从务虚向务实的转变

长江三角洲城市经济协调会实现了区域合作由务虚到务实、由联谊到议事的转变。旅游、人事、教育、科技、质量监督等部门在原有合作的基础上，进一步深化专题合作内容，合作范围已涉及30多个部门。通过第五次和第六次会议深化区域专题合作，长三角地区签署了城市合作协议，完善了组织机构，区域内规划、经贸、信息、司法等部门相继召开专题会议，确定合作重点。长三角16个城市在基础设施对接、产业分工、人才共享、工商联手等领域也有了一系列的合作思路。

3长江三角洲的产业结构发生了较大转变

长江三角洲地区的产业结构曾高度同构化，20世纪90年代有14个城市把发展高科技、具有高附加值的汽车工业、石化工业、电子工业、新型建材等行业列为本地区经济发展的支柱产业。目前，该地区的产业分工体系正逐步完善，产业结构分布也越来越合理。上海国际经济、金融、贸易与航运中心的定位，已被长三角各城市高度认同，各个城市都在因地制宜，在区域性的产业结构中找准自己的位置，发展特色产品和优势产业。

4长三角区域协调的动力机制发生较大转变

随着长三角国际化和市场化进程的加速，区域合作出现了以企业为主导力量推动区域经济一体化发展的可喜局面。企业主导的合作主要表现在两个层面上：企业间的区域分工和企业内的区域分工。浙江和江苏省的许多企业一直在不断地“走出去”，到“热点”地区上海等谋求发展；而上海企业也视江浙为其“扩展”的“福地”。

5人力和教育资源配置方式正在发生较大转变

目前，长三角区域教育资源的优化配置主要体现在三个方面，即教育资源在地区间、不同群体间和不同教育等级间的优化配置。由于经济的高速发展，使得教育需求体现为对高等教育需求的增加。在1990年代后期至今，随着长三角“构筑人才资源高地”这一人才发展战略的启动，越来越多的人才和用人单位进入跨行政区划的人才市场。通过人才交流服务机构对人才资源进行市场化配置，其已成为长三角区域聚集人才、配置人才的主要渠道和方式，人才的市场化流动也呈现出加速发展的趋势。

6基础设施体系的完善、完整已经发生了较大转变

经过多年的建设，长江三角洲在完善铁路、公路、水运等运输体系的基础上，建成了对三角洲经济发展至关重要的沪宁、沪杭高速公路和其他提供公共服务的基础设施体系。目前，以上海为中心、南京与杭州为两侧翼，沿沪宁——宁通——沪杭甬“之”形轴线的密集型交通网络正在逐步形成。同时江浙沪也在共同构筑长三角城市群“2~3小时交通圈”的衔接工程。在长三角综合交通系统规划中包括京沪高速公路、新长铁路、沪杭高速铁路和杭州湾跨海大桥、润扬大桥、苏通大桥、崇启大桥，以及11条连接长三角各大板块的轨道交通网等。这就使得从长江口北岸南通市到杭州湾以南的宁波再西至南京的10万平方公里范围内，形成了一个四通八达的现代化快速交通网，将长三角16座主要城市、55座中等城市、1446个小城镇全部纳入了“3小时都市圈”。

（三）若干问题

区域协调发展，是一个世界性难题。很多国家都在不断探究，努力缩小地区发展差异，促进国家经济社会的可持续发展。长江三角洲地区经济协调发展问题，既有现行管理体制改革不到位因素，也有区域层面公共产品供给不足等原因。具体来讲，主要体现在以下“五大缺乏”上：

1缺乏坚实的微观基础

长三角两省一市的企业各具特色。就上海而言，国有企业比重较高，当前创造的国民生产总值占全市50%左右，但产权改革不到位，缺少运用市场化手段进行资本整合和增值的强大动力。就浙江而言，基本是民营经济的汪洋大海，企业总体比较弱小，很难在区域资源整合中发挥作用。而江苏的外商投资企业则相对较多。江苏、浙江一些企业在发展到一定规模时，往往有总部外迁上海的想法；而上海企业为降低商务成本，正不断把工厂外迁江浙，但不少地方政府出于税源考虑，对企业的这种做法横加阻拦。

2缺乏有效的利益协调机制

目前，长三角16个城市，都已经制定了各自的“十一五”规划。共同特点是，都从本地经济发展出发，对局部地区内部发展的要求高于对共同利益的追求。现实来看，各城市都想利用对方为本市提供更多的服务或市场空间，都想借产业整合之名为本市的产业发展和结构升级寻求借口。不少城市之所以不愿和某些成员城市制定互惠的产业发展政策和规划，是由于害怕自身的利益受损，对方的利益得到实现，从而拉大彼此的差距，而自身又得不到相应的补偿。因此，长三角区域的协调发展缺乏真正有效的利益协调机制来切实促使长三角16个城市在制定各自的地方经济和产业发展规划和政策时，能够从长远利益考虑到自身与相关城市的协同发展，兼顾多方的利益。

3缺乏务实性制度安排

近年来，长三角16个城市都有进一步提升区域合作水平的愿望。“服务长三角、服务长江流域、服务全国”是上海在新时期从全国大发展背景下的战略思考；“接轨上海”也是长三角其他城市的迫切要求。这是当前推进建立长江三角洲城市与经济协调制度的有利时机。但是从利益协调角度，长江三角洲城市经济协调机制尚未取得实质性的突破，甚至尚不存在协调机制所必需的制度框架。比如，有些城市在港口、产业发展方面，着眼于区域利益最大化，进行了妥协和让步，但最终区域利益容易固化在某一地区，使得这些让步地区难以分享区域利益让渡成果。因此迫切需要建立起与区域整体协调发展相配套的补偿制度和奖励措施。

4缺乏紧密型组织机构

长三角16个城市由上海市全部和江苏、浙江部分城市组成，缺乏一个政策上下贯通、隶属关系与利益关系划一的统一管理主体。改革开放以来，这一地区在区域合作方面有过很过尝试，如，20世纪80年代成立了“国务院上海经济区规划办公室”，试图充分发挥区域层面的资源效应，增强区域发展水平，但后来实际效果并没有达到预期目标。目前的“长江三角洲城市经济协调会”以及两省一市省市长联席会议制度以及江浙沪经济合作与发展座谈会，协调力度都不够，不能达成具有法律效应的制度框架；协调机构职能不全，协调机制也过于松散。这都会阻碍长三角的共同大市场化制度变革的进程，同时也会影响到长三角区域整体协调发展的实效。

5缺乏区域协调一体化的法制体系

目前，为了地方利益、局部利益，三省市的地方权力机关有时通过制定地方性法规的方式，人为地设立贸易壁垒，严重阻碍了长三角经济的长远发展。面临的问题有：没有立法权的城市，如何在法制上与各城市保持一致，地方权力机关作出的协议的法律性质和效力如何，如何保证这些协议在各城市的贯彻执行。

（四）阶段分析

经过以上对长三角区域协调发展的有利条件和目前所存在的若干主要问题的分析，本着区域整体利益最大化和利益协调的原则，可以将长三角区域协调发展划分为以下三个阶段：

1协作阶段

长江三角洲经济一体化的发展源于20世纪80年代初期的横向经济合作和联营协作时期，乡镇企业的兴旺发展，促进了长江三角洲除传统城市以外工业化的初期发展，这是长江三角洲寻求联动发展的萌芽状态。这一阶段伴随着中国改革开放进程的加快和计划经济向市场经济的转换，出现了“双轨制”并存状态。在区域间的典型关系反映在短缺经济环境下，地区间各地为发展经济而进行的项目和原料大战，与此同时相伴而生的是横向经济协作的崛起。

2协商阶段

90年代初，当地区政府充当起经济增长发动机的角色时，地区间市场的分割也就不可避免。这一阶段，以浦东开发区的建设为起始，在大规模外资涌入上海的同时，出现了一部分外资经过上海但以三角洲地区为最终投资目的地，以及内资向上海浦东集中的大规模投资时期。该阶段各地方政府为了保证地方经济的高速增长，保护地方特色产业的发展壮大，人为制造了相关的地方性行政壁垒。但是长三角从整体产业布局和经济发展来看，各城市之间实际上的特色产业互补性极强，尽管各城市为了完善自身的产业结构而在一定程度上造成了产业雷同。因此这个阶段各城市围绕招商引资、开发区建设、要素市场建设等不断进行了信息沟通与协商。围绕浦东开发长江三角洲城市群诞生了数十个开发区；市场经济的发育加快，各地建立了大大小小的各种商品、要素市场。

3协调阶段

21世纪以来，长三角城市群合作的内容呈现出不断增加的趋势，目前表现为逐渐向“五化”过渡，即交通一体化、人才一体化、市场一体化、产业一体化、政策一体化。在国际化的竞争形势下，长三角区域内各政府及其职能部门，正积极谋求通过有效的合作与协调方式，来逐一打破制约企业发展和要素流动的行政壁垒。沪苏浙三省市建立了“经济合作与发展座谈会”制度，每年召开一次，按浙江、江苏、上海的顺序轮流承办，主要议程包括报告一年来区域合作情况、协商下一年度经济合作的工作重点和研究推动区域经济合作的重要举措等。沪苏浙16城市建立了“长三角城市经济协调会市长会议”制度。“长三角办公室主任会议”则负责具体落实上述两个会议所形成的方针和决策。总之，长三角各地政府通过协调行动、促进区域利益最大化的步伐正在加快。

在未来新一轮发展中，长三角各区域应该加强公共服务、环境保护方面的规划和布局。随着长三角经济社会发展水平的不断提高，城市公共基础设施建设和社会公益事业发展将愈益重要，它是提升人居环境质量及居民和社区生活质量的关键举措。公共卫生安全规划、防灾减灾规划、社会事业（教育培训、信息网络、社会保障体系等）规划和布局及其政策研究等，将成为支撑区域经济、社会和环境可持续发展的重要基础工程。同时，还应该加强多主体参与规划的政策安排。参与区域协调发展规划的主体不仅应该有各城市的政府，还应该包括各城市的企业、高校和金融机构等，充分发挥它们对各产业发展、供求和趋势认识深入的优势，更合理地制定符合各方实际利益的共同发展规划。特别是，在目前长三角的市场经济体制中，经济一体化的主体应该是企业，经济发展中最活跃的因素也是企业，建立长三角共同市场，必须依靠各产业中企业的自主选择和作用，方便企业和各种要素的自由流动和优化配置。因而企业参与区域协调发展规划的制定就显得至关重要了。

三长三角区域协调的目标与理想模式[1]（一）总体思路坚持区域统筹、协调发展，坚持优势互补、合理分工，坚持提升区域经济整体竞争力，以政府引导、市场推动、地区联动的方式，充分发挥长三角经济协调会的组织与促进作用，把长江三角洲城市群建设成为我国经济、社会与环境协调发展的具有国际综合竞争力的区域。

（二）发展目标

要远近结合，重点突破。

1近期目标

（1）加快构建完善的长三角城市体系，实现不同层次城市之间的协调发展

要以上海为中心城市，南京和杭州为副中心城市，实行大中小城市发展并举的方针。同时，要实行分类指导、差别发展，形成城镇的特色风貌、特色经济和支撑产业，实现形态开发与功能开发的协调统一。

（2）着力培育自主创新能力，从整体上优化提升长三角地区产业能级

长三角地区的经济增长方式从依靠投资推动和资源消耗转变到依托科技创新的轨道上来。特别要通过引进、消化和吸收国际先进技术、适用技术，实现二次创新、集成创新与原始创新，培育具有竞争力的品牌企业。建议加快人才、科技方面的合作，促进长三角研究与开发能力的提升，为产业结构的优化与升级奠定基础。

（3）积极营造一种区域经济发展无差异的政策环境，为多元化市场主体创造公平竞争的环境

长三角各地政府制定的政策要在公开媒体上公布，制定和统一市场准入标准，参与长三角区域经济合作发展的市场主体资格应平等，实行市场准入，没有所有制限制，没有地域歧视；政府在执行政策和在其他公务活动中，实行程序公开，结果公开；在处理各种合作纠纷中，做到公正公平。在招商引资、土地批租、外贸出口、技术开发等方面形成统一法规。其形式可以采取区域公约的方式，开放共同市场，建立协调的基础设施网络，统一开发利用自然资源，建立协调与管理制度等，营造无特别差异的政策环境，并逐步使之成为超越行政管辖的区域性法规。

（4）联手构建统一的制度框架和实施细则，实现区域制度架构的融合

在户籍制度、就业制度、住房制度、教育制度、医疗制度、社会保障制度等改革方面，要加强行政协调，联手构建统一的制度框架和实施细则，实现区域制度架构的融合。可以考虑在一些经济发展水平相差不大的城市之间，选择少数几个领域，率先探索。

2远期目标

以市场机制为主要手段，以各方面的利益和区域利益最大化为目标，建立多种层面的协调机制，推进多种形式的合作。最终，要促使长三角各城市政府制订共同政策，逐步将一些权力转让给本区域协调机构，形成公共服务水平高、企业竞争力强、人民生活和谐富裕的世界一流大都市圈。

（三）理想模式

1政府引导、企业运作

新时期，长三角城市群要进一步完善区域合作的政策措施，贯彻公平和非歧视原则，健全市场秩序，消除各种政策壁垒，做到区内区外、国内国外、不同所有制合作主体权利平等，义务一致，标准同一；建立和完善公开透明的合作事项的办事程序制度，创造公开透明高效的区域合作市场机制。长三角城市群要按照现代企业制度要求，以资本为纽带，充分利用并购、参股等各种市场化的运作方法，积极推动各地资源重新整合，发挥企业作为组合各种要素的主体在区域经济一体化中的重要作用，促进经济增长方式的根本转变。

2企业主导，市场运作

长三角要强化市场配置资源的基础性地位，率先突破行政区与经济区之间不相吻合构成的障碍，充分利用好巨大的区域市场与国内市场，推动全国统一大市场的健康发展。在市场建设方面，要培育以下五个方面的“一体化”。一是一体化的消费品市场，推进商贸流通业发展。二是一体化的技术市场，促使产学研联合发展。三是一体化的资本市场，最大限度发挥上海金融中心的作用。四是一体化的劳动力市场，促进人力资源流动。五是一体化的产权交易市场，加快企业资本、股权的融合和渗透。

3互惠互利，共同繁荣

新时期的长三角将在各方共赢的前提下，以利益关系为基础性纽带，开展更加规范性、紧密性的长期区域合作。上海应该利用好自身经济效益好、人才多、信息灵的优势，大力发展现代服务业，大力发展总部经济，大力促进技术创新。江浙两省要优先发展先进制造业，进一步稳固长三角作为“世界工厂”的地位，加快从“长三角制造”向“长三角创造”增长方式的转变。

4各方参与，协调一致

长三角16个城市要从区域合作角度，形成多层次、多边性的推进机制，充分认识到完善区域合作是一个长期性的逐步推进过程。在目前条件下，形成具有法人治理结构的组织框架还不成熟。区域合作的重点是在一些容易达成协议的领域，率先形成多边性（两个或更多城市）的协议，然后再根据“平等、开放、互惠”原则，逐步扩大合作领域范围。这样可使各方切身体验到合作的好处，从而在深层次领域开展更好的合作。

5完善规划，不断推进

要贯彻好、落实好国家发改委长三角“十一五”规划，确保长三角16个城市“十一五”规划相衔接，形成合力。目前长三角各类专项规划的数量仍比较多，不少部门编制长三角规划的随意性较大；有些专项规划的编制缺少全局性眼光，考虑了较多部门利益，部门色彩较浓。有些规划也召开论证会，但论证流于形式，缺少必要的制约。针对这一情况，建议长三角各城市要严格按照《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发［2005］33号）编制各类专项规划。

四组织保障与政策支撑[1]（一）组织保障1提高协调层次，加大协调力度

要把促进区域协调发展，纳入对各个城市主要领导的政绩考核范围，建立一套科学规范的干部政绩考核制度。不仅包括本地区、本城市经济数量、增长速度指标，更要考虑本地区、本城市对整个长三角区域发展的贡献力度。各个城市人大、政协的作用要积极发挥，建立起严格的区域协调汇报制度。

2进一步发挥长三角城市经济协调会作用

该机构必须常设性、务实性、人格化，同时要进一步健全调研课题研究、会议、财务、新闻发言人、城市合作专题、徽标等制度，与决策性的“江浙沪经济合作与发展座谈会”形成错位发展。

3充分调动社会中介组织推进区域协调的积极性

建议逐步构建统一的区域性行业协会。目前，大多数中介组织在职能定位上多偏重于为政府服务，政府工作人员介入中介组织管理，有的则被视为所谓“二政府”。一些时候，作为“二政府”的中介组织仍在代表行政管理部门行使某些职能，作为监管对象的企业和公民只能被动接受各种要求。长三角要向中介组织放权，培育和发展独立公正、规范运作的社会中介组织，建立和完善社会综合服务体系，把那些长期由政府包揽下来，做不好、做不了的职能放给社会中介组织，并给予合理的激励。比如鼓励社会中介为发展区域经济提供有关引进企业与投资的服务，联合社会中介组织进行长三角区域协调的评估等。同时，要加强政府与企业、科研机构、中介服务机构等方面的协调互动。

4成立长三角区域协调专家委员会

定期公开评估。评估对象既可以是某一个城市在区域合作中的表现，也可以是某一个行业领域的一体化现状。通过每年的年度检查，3~5年的中期评估，及时掌握区域内各城市的发展规划的落实与进度情况，按照长三角区域组织制定的区域协调发展评价指标和规划落实指标体系，开展规划实施的评价。在建立评估指标体系时，可以参考现有的城区经济社会协调度评价指标体系。在新一轮长三角区域协调发展规划编制中，将上一轮区域协调发展评价的指标情况作为规划指标分配的重要参考。

（二）政策支撑

1着眼整体利益，着力实施区域规划

在实施长三角“十一五”区域规划、长江三角洲地区城镇发展布局规划时，要注意以下两点：

（1）应该注意从整个长三角区域全局的角度明确区域的整体定位，界定规划的战略重点，突出有限但重要的目标。要解决重要的资源开发利用，主要生态环境的保护，合理化地区内部的整体产业链分配和布局，协调重大基础设施的建设，保证充分就业，并促进教育与城市化的发展。

（2）必须十分重视发挥区域协调政府与地方政府的宏观调控职能。由于我国社会主义市场经济体制初步建立，不够完善，所以规划要在很大程度上发挥市场机制的作用，充分处理好市场与政府的定位。因此，在区域规划过程中，政府的宏观调控职能就显得十分必要。

2坚持互惠互利，建立利益协调机制

虽然长三角区域在全国的三大都市圈中整体经济效益最好，各方面的优势也比较显著，但是由于其成员城市的经济与社会发展水平差距较大，因而从产业布局、政府管理、地方规划与经济增长等多个方面都会自然存在利益不协调的地方。因而在提升长三角区域的协调能力，促进区域的整体协调发展问题上，十分有必要完善相应的利益协调机制。建议长三角16个城市建立长三角区域新型的利益分享机制与利益补偿机制，以合理协调整个区域的经济发展利益。

（1）关于“利益分享机制”

“利益分享机制”的建立就是要客观地协调好产业政策和区域政策的关系。国家的区域政策和产业政策相辅相成，产业政策重点在于通过扶持落后地区，改善贫困地区的生活条件，解决经济发展中的公平问题。该机制强调创造平等竞争的市场环境，使各地区在统一市场中处于公平竞争的地位。在产业结构调整过程中，充分利用利益分享的形式，尽可能避免把过多的资源集中于某一产业的竞争与合作过程中，逐渐形成有区域优势的产业结构，从而分享这种合理产业结构带来的利益。

（2）关于“利益补偿机制”

“利益补偿机制”是要通过规范的利益转移来实现。传统体制下也存在中央对地方的财政补助和税收返还等，但不够规范。地方能够获得补助的多少取决于“跑”、“要”的程度。新机制是要对地方利益进行再分配，从而使地区利益分配达到一种比较公平的状态。这种公平分配，应该承认在效率差别基础上形成的地区利益差别具有合理性。

3完善法制环境，保障区域政策实施

（1）改善法制环境，提升长三角区域法律地位。要增强政府、企业和个人的法制保障意识，大幅提高合同的履约率和违约合同的执行率。要加强区域法律协调，各行政执法部门要对现有的地方性政策和法规进行梳理，尽快建立政府、企业、社会共同运作的诚信体系。建立健全责任追究制度。

（2）尽快建立保障长三角区域经济合作的法律法规。要按照法制优先原则，建立有利于进行跨行政区建设和管理的法律法规体系，以便从根本上扭转各自为政、缺乏协调的局面。各相关执法部门应联手制定本部门的具体实施细则，如海关部门可制定《长三角海关一体化管理条例》等。要注意强化立法主体、市场主体和执法主体三者的互动协调，形成“立法启动—审议—听证—施行—修订一体化”运作机制。

（3）开放和发展法律服务市场，保持执法的统一性和协调性。要建立长三角法律服务市场，为区域内各级政府、各类企业和个人的法律服务需求提供统一的服务平台。推行各级政府公设律师制度，大中型企业应设立法律顾问室。加紧出台有利于法律服务市场发展的政策，鼓励更多的境外律师事务所进入长三角，使其成为世界法律服务中心之一。要打破地方法律保护主义的藩篱，有效整合长三角律师资源，提高律师服务水平。沪、苏、浙二省一市对经人事部门核准的高中级律师专业技术职务资格应予以互认；要打破行政区划界限，允许二省一市律师事务所相互开展人才招聘、信息咨询、人才培训、人才兼职、法律援助等服务。积极培育、发展中介服务机构市场，完善中介服务机构准入的法制环境。

4统筹重大项目，注重区域整体效益

重大项目在扩大投资规模、改善区域产业布局与拉动经济增长方面起着越来越重要的作用。长三角必须以重大项目建设为契机，全力实施重大项目。体现城市与地区产业优势、整合产业布局、协调产业结构的战略，加快产业特色化、产业结构合理化与城市化进程，努力发展地方优势产业。

重大项目的规划与实施不能仅考虑短期利益或个别长三角成员城市的利益，而要从长三角成员城市整体的利益出发，带动直接受益城市以外的其他成员城市的相关上游产业或下游产业协同发展，共同受益。比如南通市对如皋港、洋口港以及吕四港等江海港口的开发与建设不仅要与上海市的洋山深水港的开发形成联动，而且要从贸易货物联运的角度带动南通、上海、苏州与无锡等城市的物流产业的发展等。

（创新长三角协调会功能，提升协调服务能力课题组此文系长三角城市经济协调会2006年重大课题研究的部分成果，由上海交通大学中国都市圈发展与管理研究中心承担。课题组组长：陈宏民；成员：黄建富、蒋录全、陈晓云、杨剑侠、郭岚）