科技服务业作为现代服务业的重要组成部分，在国民经济和社会发展中具有十分重要的地位。科技服务业的发展不仅直接关系到国家综合国力以及国际竞争力的提高，同时对于其他行业的发展也发挥着重要的支撑作用。当前，我国科学技术的发展正处在关键时期，要不断提高我国的自主创新能力，实现科学技术的跨越式发展，客观上需要有一个良好的体制做保证。科技体制的改革与创新是科技服务业快速发展的前提和基础。而由于科技服务业在我国长期以来一直属于社会公益性范畴，因此体制改革过程中也会面临着诸多的问题。我们要在加快原有职能转变的基础上，进一步推进科技服务业的体制改革与创新，既要体现国民经济和社会发展的总体战略目标，也要符合科技活动发展的特点，从而推动科技与经济、社会的协调发展。

一中国科技体制改革的回顾与评价

科技体制主要包括科学技术研究与管理的机构设置、职责范围、权属关系以及管理方式等结构关系。我国科技体制的建立始于建国初期，从体制上来说具有明显的行政管理特点。改革开放后，伴随着经济体制改革，我国科技体制改革也全面展开，逐步建立起适应市场经济发展的科技组织结构和运行机制，极大地推动了我国科学技术研究的发展。

（一）我国科技体制的初步建立

建国以来，在计划经济体制下，我国的科技体制也是以计划调节和集中管理为主要特点。科技管理体制主要以行政管理为主，科技资源的分配、科技活动的组织都以国家计划性指令为导向，因此具有很强的约束力。这种科技管理体制的形成是与当时所处的历史环境分不开的。建国初期，我国经济基础比较薄弱，西方国家对我国实行经济封锁，20世纪60年代以后中苏关系紧张，又使许多科技合作项目被迫终止，这使我国科技发展所面临的国际形势十分严峻。在当时的背景下，采取统一集中的科技管理体制可以说既是在当时历史条件下的必然选择，也是适应当时发展需要所采取的有效方式。通过采取这种统一计划调节和开展集中管理的形式，既可以打破国际势力的封锁，也能够尽可能集中有限的资源开展科研活动，利用举国之力实现既定战略目标。

在这种计划与集中的科技体制下，我国建立起比较完整的科研组织体系和科技基础设施，形成了比较健全的科研队伍。从1956年起，一些国家级科研和管理机构相继建立，其后大学和工业系统的研究机构也建立起来，初步形成了我国科技体制的基本框架。当时，我国科研队伍主要是由五个方面组成的，分别是当时科学院系统的科研院所、国防科技工业系统的研究设计院所、高等院校的科研机构和科研队伍、国务院各部门（包括农业和医药卫生）的科研机构和大中型企业的设计研究所，以及地方科研院所和地方企业的科技队伍，号称科技五路大军。

因此，在20世纪60年代和70年代，我国科学技术研究在极其困难的条件下仍然取得了辉煌的成就，我国电子工业、化纤工业等新兴工业都是在这个时期打下基础的，1961年我国建立了原子能工业，1964年我国第一颗原子弹爆炸，1967年我国第一颗氢弹爆炸，1971年人造卫星上天。可以说，建国以后十多年间，我国能够在科技研究中取得如此巨大的成就与当时的举国科技体制是分不开的。

但是，这种集中管理体制在取得巨大成就的同时，也束缚了科技的长远发展。由于将有限的资源集中在优势领域，使得大多数领域的发展严重受限，从而加剧了发展的不平衡性。国防科研与民用科研领域自成体系，缺乏有效的转化机制。可以说，“能够制造原子弹，却不得不引进核发电设备”正是当时国防科研与民用科研分割的体现。另外，由于实行以政府指令为导向，国家对科技发展干预过多，使得体制本身缺乏对外部环境变化的快速反应能力，对市场需求的变化反应迟钝，而且由于缺乏竞争压力，导致科技创新的积极性不高，也使科技体制表现出更多的局限性。

（二）我国科技体制改革的全面展开

从20世纪80年代中期开始，我国科技体制改革开始正式起步。伴随着经济体制的变革，科技体制改革主要以市场化为导向，全面推进科技体制转轨，实现科技与经济的结合。从总体上看，我国科技体制改革主要分为三个阶段：

1科技体制改革的正式起步

十一届三中全会之后，我国开始进行经济体制改革，实行对外开放。在经济体制改革的大背景下，我国科技界也开始进行自发的、探索性的改革尝试。1985年3月，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》的出台，标志着我国科技体制改革的正式起步。科技体制改革遵循“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”的基本方针，改革的目的是解决科技和经济相结合的问题，解放和发展社会生产力。这一阶段科技体制改革的核心是科技运行机制，重点是科技拨款制度、开拓技术市场、强化企业技术开发与吸收能力、促进科技与经济结合、改革科技人员管理体制等。

2科技体制改革的全面展开

20世纪90年代初期，我国经济体制改革取得了初步的成效，国民经济持续发展，国家实力显著增强，在此基础上，中央提出要进一步深化改革，扩大开放。科技体制改革作为经济体制改革的配套工程，成为实现国家改革和发展目标的重要组成部分。对此，中央提出要深化科技体制改革，合理配置科技资源，优化科技运行机制，进一步解放和发展科技第一生产力，推动经济建设转到依靠科学技术进步和提高劳动者素质的轨道上来。这一时期科技体制改革主要以结构调整为重点，推动科技与经济的密切结合。

（1）科技体制改革总体目标。20世纪90年代科技体制改革的总体目标是建立适应社会主义市场经济发展，符合科技自身发展规律和市场经济运行规律，科技与经济密切结合的新型体制，促进科技进步，实现科技、经济和社会的综合协调发展。建立这一体制，要求科技资源配置在国家宏观调控下以市场调节为基础进行，科学技术进步由政府、科研机构、企业和全社会共同推动，科技经济行为用法律、法规予以规范。

（2）科技体制的新框架。这一时期，科技体制改革提出要在20世纪末构建出科技体制新的基本框架：①组织结构：形成结构优化、布局合理、精干高效、纵深配置的现代化研究开发体系；②运行机制：形成开放、流动、竞争、协作的科学研究机制，市场经济与技术创新有机结合、富有生机和活力的科技成果转化机制；③微观基础：建立现代科研院所制度，现代科技企业制度和具有数量和质量相对优势的跨世纪人才梯队；④宏观管理：建立符合精简、统一、效能原则的，统筹协调的科技行政管理体制，健全完善的科技政策体系和法律体系。

（3）采取“稳住一头、放开一片”的方针。为实现科技体制改革的总体目标，提出了“稳住一头、放开一片”的方针，推进科技经济一体化。“稳住一头”主要是指稳定支持基础性研究、高技术研究，稳定支持事关经济建设、社会发展和国防事业长远发展的重大研究开发，形成优势力量，力争重大突破，提高我国整体科技实力、科技水平和发展后劲。“放开一片”是指放开放活各类直接为经济建设和社会发展服务的研究、开发、创新机构，放开放活科技成果商品化、产业化活动，使之以市场为导向运行。

3科技体制改革的不断推进

20世纪90年代末期，我国科技体制改革进入到以加强科技创新、促进科技产业化发展为核心的新阶段。1998年，国务院发布了《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》，通过推进高新技术产业开发区的建设，加速高技术成果商品化、产业化、国际化进程。国家还提出了建设国家创新体系的发展目标。与此相适应，科研机构改革等也得到全面推进。这一时期，国务院对国家经贸委管理的10个国家局所属的242个科研院所进行管理体制改革，推动科研机构转制；同时国家还出台了《关于非营利性科研机构管理的若干意见》，推进社会公益型科研机构改革。1998年，国务院决定由中国科学院正式启动知识创新工程，作为国家创新体系的试点，对人事制度、考核评价制度等进行机制改革，推动研究院所转制以及企业改制。通过建立国家创新体系，促进全社会科技资源高效配置和综合集成，增强国家的整体创新能力。

经过近二十年的发展，我国科技体制改革取得了一定的成效，初步打破了我国科技领域原有高度集中的计划管理体制，使市场机制在科技资源配置和科技运行中的作用得到增强。特别是20世纪90年代国家科学基金制的建立，以及《国家中长期科学技术发展纲领》的发布，对我国科技体制建设以及科学技术的长远发展都产生了巨大的影响。通过建立适应社会主义市场经济发展的科技组织结构和运行机制，加强科技领域的宏观管理与微观建设，进一步促进了科技与经济的结合。国家创新体系建设以及知识创新工程的推进，在很大程度上推动了我国科技体制改革的进一步深化。

但是，应该看到，这一时期科技体制的改革要滞后于经济体制的改革，滞后于科学技术的发展要求，宏观科技管理体制中还存在着许多与科技发展不相适应的地方。在科技体制改革过程中，由于过分强调科技发展的市场化导向，强制性地推动科技体制转轨，忽略了科技发展本身的内在规律性，造成许多科研机构盲目转制，科技人才大量流失，使得改革并未达到预期的目的，相反影响了科技领域资源的有效配置和管理效率的提高，制约了科技的发展。这其中以基础性研究受到的冲击最大。

二加快中国科技服务业体制改革与

创新的路径选择进入21世纪，我国进入了全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设新的发展阶段，国家把建设创新型国家作为我国面向未来的重大战略选择。未来五到十年，是我国经济和社会发展的重要时期，是进行经济结构战略性调整的重要时期，也是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的重要时期。在新的历史条件下，对科技发展也提出了新的要求，科技体制改革将以服务国家目标和调动广大科技人员的积极性和创造性为出发点，以促进全社会科技资源高效配置为重点，以建立企业为主体、产学研结合的技术创新体系为突破口，全面推进创新型国家建设，不断提高国家的自主创新能力。

按照《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006~2020年）》，到2020年，我国科学技术发展的总体目标是：自主创新能力显著增强，科技促进经济社会发展和保障国家安全的能力显著增强，为全面建设小康社会提供强有力的支撑；基础科学和前沿技术研究综合实力显著增强，取得一批在世界具有重大影响的科学技术成果，进入创新型国家行列，为在本世纪中叶成为世界科技强国奠定基础。为实现这一发展目标，我们要针对我国现行科技体制中存在的问题，在尊重科学技术发展规律的前提下，有重点、有步骤地进一步开展科技体制改革，为推动我国科技的快速发展提供坚实的保障。

（一）推进宏观科技管理体制改革，提高科技管理效率

国家宏观科技管理体制是一个复杂的、多元的系统，涵盖了国家科技管理的全过程。而且由于科技活动本身具有创造性和探索性，使得科技管理具有其他管理活动所不具备的特殊性。在国家宏观科技管理体制中，科技决策的形成机制、科技系统的组织结构、科技项目的评审及管理机制是其中最重要的环节。因此，要进一步推进科技管理体制改革，重点是健全国家科技决策机制，消除体制性障碍，加强部门之间、地方之间、部门与地方之间、军民之间的统筹协调，促进科技资源的有效管理和整合，实现科技资源的优化配置，提高宏观管理能力和服务水平。

1健全国家科技决策机制

在国家宏观科技管理体制中，科技决策的形成机制处在十分重要的地位。长期以来，在我国以政府指令为导向的科技系统中，政府无论是在科技活动的组织上，还是在科技资源的配置上，都扮演着重要的角色。政府掌握着科技资源的垄断权和分配权，因此在国家科技宏观调控和科技决策上发挥着绝对主导的作用。但是，由于科技活动的复杂性以及科技主体的多元化，政府难以发挥其职能效应，对科技活动的调控也往往难以达到预期的效果。这导致科技领域宏观管理各自为政、科技力量自成体系的现象一直存在，这些都直接影响了国家的科技决策水平。

近年来，伴随着体制改革的不断深化以及政府职能的不断转变，政府在科技决策中的绝对主导地位也相应地发生改变。但是在重大科技活动的决策上，行政干预仍然较为严重。在这方面我们可以借鉴发达国家科技决策的做法。以美国为例，在美国的宏观科技管理体制中，国家科学基金会是惟一的具有专职性质的科技管理部门，但它并不具有决定性的作用。国家科学基金会只负责一些基础性研究活动，其他应用性研究活动由国防部、能源部、国家航空航天局等相关职能部门分别负责。各个管理部门根据各自的目标和实际，通过科学决策，确定各自的发展方向，实施有效的管理。

因此，在促进国家科技发展、增强自主创新能力的目标前提下，要将政府定位于科技活动的服务者和推动者。要不断健全国家的科技决策机制，规范科技决策的议事程序，完善科技咨询和决策机制，使决策程序不断制度化和规范化。这有利于形成科学化、民主化的决策机制，同时也可以尽可能地避免决策上的重大失误。要确立科技政策作为国家公共政策的基础地位，在尊重科学研究发展规律的前提下，对于重大科技政策的制定、重大科技计划的实施以及科技基础设施的建设要实行统筹协调，强化国家对科技发展的总体部署和宏观管理，同时要根据科技活动的性质及自身特点，有效分工，以提高决策水平和管理效率。

2加快建立科技协调合作机制

近二十年来，伴随着科技体制改革的全面展开和不断深入，我国科技管理体制也发生了一系列深刻的变化，科技体制由过去强调高度集权转向重视科研单位的自主管理，由过去的以计划调节为主转向以市场为导向，发挥市场在资源配置过程中的基础性作用。但是科研单位之间条块分割、各自为政的现象仍然存在，并没有建立真正、有效的科技协调机制，这也在很大程度上影响到科技资源的整合，制约着我国科学技术的快速发展。

以SARS研究为例，2003年SARS在我国爆发，给我国人民带来了巨大的灾难。但是，从另一个角度来看，这也为我国开展相关医学研究提供了难得的机会。SARS在我国有5000多个病例，这些病毒样本对于从事医学研究的单位来说是一个巨大的优势。可是我们看到，我国的科学家并未在相关研究中拿出重要的研究成果。中国科学院基因组研究所所长杨焕明就指出，“应该承认，在SARS面前，我们中国科学家整体打了败仗。”很多科学家对此进行反思，认为正是各自为政的科技体制弱化了这种优势。因为尽管从总量上来看我国SARS病毒样本是世界之最，但我国众多科研单位分属不同的部门，彼此之间又缺乏有效的协调机制，这使得各个单位所拥有的病毒样本并不多，研究过程中常常受限。曾经有报道中国农业大学的一位教授为找到SARS病毒的阳性对照样本，曾几次去高校系统以外的单位，但均遭拒绝，最后只能向国外研究机构求助。相信这样的事例在中国绝对不是惟一的。

因此，我们应尽快建立部门之间的科研协调机制，加强科技资源的统筹和有效配置，更好地协调跨部门之间的整体科技合作。我们可以尝试构建全国性的科学研究及知识转移框架，为科研机构、大学、企业之间建立一个交流平台，促进全国性的跨学科科技交流与合作。同时要逐渐由行政性协调转向非行政性的协调，发挥科研单位的自主性，建立科研单位之间良性交流与合作机制。

3规范科技项目申报评审制度

科技项目的申报和评审也是国家宏观科技管理体制中一个非常重要的环节。科技项目评审机制是否科学和公正直接关系到整个科技管理体制的运行效率。经过多年的探索实践，我国已经建立起一套科研申报评审体系。但是，从我国现行的科研申报评审情况来看，科研立项过程还难以达到公正、公开、透明。其中最主要的原因是尚未形成科学的申报评审机制。

科研项目申报评审过程中存在的问题主要体现在以下几个方面：

一是在评审过程中，评审标准通常是因人而异，难以确保所有申请者都机会均等。在科研项目申请上，申请人的学术地位、社会名气有时比项目申请论证更被看重，因此一些在学术界拥有一定声望和地位的学者很容易拿到重要的科研项目，即所谓的“赢者通吃”。但这些专家自身无论是公务还是科研任务都很繁重，根本没有时间和精力去开展具体研究，他们通常都是将科研项目发包给别人去做。有人将这些人称为科研“包工头”，而更多籍籍无名的科技人员只能充当打工者的角色。这种现象既不符合科技创新的规律，同时也使国家科研经费的投入难以发挥应有的效应。

二是由于缺乏统一的科研评审标准，使得在科研项目申报过程中“跑部钱进”的现象时有出现，有的人不是把重点放在科研项目的论证上，而是热衷于科研“公关”，到处拉关系，把科研经费作为向官员、专家进行行贿的来源，大搞钱权交易和暗箱操作，从而造成腐败的滋生和权力寻租的出现。在这种情况下，科研评审自然就流于形式，而失去了其原有的意义。全国政协委员、中国工程院院士黄尚廉就此指出这是“主管单位定框框、专家评审走过场”。

三是目前我国尚未建立统一的覆盖全国的国家科技计划管理服务信息平台，信息交流的不畅导致科研项目申报中重复立项、多头申请的现象十分普遍。有的项目重复立项，还有的只是在形式上稍做改动，换汤不换药，以此来套取国家的科研经费，最后只能是一个成果多头交账。这既造成了资金的浪费，也降低了国家科学研究的整体水平。

针对目前我国在科研项目申报评审过程中存在的问题，我们应从科研项目立项开始，进一步深化行政审批制度和科技计划管理体制改革。要根据国家和社会对科技发展的要求，合理确定科技发展的目标和方向。在具体的科技项目评审上，要注重体现公平、公开、公正和鼓励创新的原则，对科研项目申报、评审、发包进行全程监控。通过对相关制度的完善，规范科技项目申报及评审，抵制不良风气，实现科研立项工作的科学化和制度化。

首先，要根据科技发展的目标和方向，有针对性地资助相关科技活动的发展。在此基础上，对于不同类别的科学研究活动，要根据科学研究的发展规律以及科技活动的自身特点，采取相应的评审办法。重大研究项目的评审要体现国家发展目标，要围绕国家发展要求开展专项研究；基础性研究要鼓励科研机构和科研人员开展自由选题的研究；应用性研究要结合经济社会发展的具体实际，以解决实际问题为目标。另外，对于创新性强的小项目、非共识项目以及学科交叉项目也要给予特别的关注和支持。

其次，加快建立全国性的科技管理服务信息平台。通过建立统一的信息平台，一方面可以实现科研项目的网上运作和管理，使所有项目都能通过网络完成项目申报和评审，使所有的申请者能够得到均等的机会，从而保障科研项目申报、立项过程的公开和透明；另一方面，通过建立覆盖全国的科技项目信息数据库，可以有效地防止项目的重复立项和多头申请，避免交叉和重复，使那些怀有侥幸心理的人无机可乘。

最后，要保障科技项目评审机制的独立性。在我国科研项目评审中，政府直接管理科研经费，掌握财权的政府管理部门也掌握着科研项目的审批权，这自然会导致寻租和腐败的出现。掌握资金的管理者利用行政权力谋求个人利益，一些科研人员与政府管理人员成为利益相关者，形成利益共同体。这种寻租行为不仅造成社会资源的巨大浪费，也阻碍了科技资源的合理配置。

因此，要规范科技项目的评审制度，必须将项目评审与管理分开，掌握财权的政府部门应直接从科研项目审批中退出。通过强调分权和程序公开，有利于对科研项目科学有效地管理。实际上，很多国外的科技拨款委员会既不属于政府，也不属于常设机构，而是由专业学者组成的松散的独立中介机构。专家信息并不公开，而且采用随机的方式抽取，对申请项目实行匿名打分。

另外，要规范科研项目评审标准，根据申请项目的先进性、有效性、与国家科技政策及优先发展领域的相关性以及经费预算等对项目进行综合评判。在科研项目评审上注重项目的科学论证，注重对科技人员和团队素质、能力、经验和研究水平的评价。要加强对评审过程的监督，扩大评审活动的公开化程度和被评审人的知情范围。评审机构要将专家评审意见反馈给申请者，申请者也有权查询项目落选的原因。通过建立科技评审的长效机制，最大限度地保障评审的独立性和公正性，弱化人的因素。同时，为了保障独立评审机制的有效运行，还应加强评审专家库建设，扩大评审专家参与的比例，完善同行评议制度。

4改革和完善科技评价制度

长期以来，我国科技评价制度不科学、科技评价体系不完善、评价方法不规范等问题一直存在。这对于我国科技发展带来的负面影响不断显现，也是造成科技领域浮夸风气盛行、学术造假不断出现的重要原因。特别是2006年初，曾经被视为中国产业界骄傲的“汉芯”系列芯片涉嫌造假被披露，在中国科技界造成了巨大的震动。在2003年的“汉芯”发布会上，由一些知名院士和“863计划”集成电路专项小组负责人组成的鉴定专家组评定“汉芯一号”及其相关设计和应用开发平台属于国内首创，达到了国际先进水平，是中国芯片发展史上一个重要的里程碑，而且“汉芯一号”也被视为中国首款自主知识产权高端DSP芯片。然而仅仅时隔三年，“汉芯”造假被披露，其所带来的震动已经远远超过了当年问世所带来的震动。

科技造假的出现，固然与科技人员自身道德素养欠缺有直接的关系，但是应该看到，正是由于现行科技评价制度缺乏科学性、规范性，制度上的缺失才使造假者有机可乘。我们应该从制度上探究其更深层次的原因。要根据科技创新活动的不同特点，按照公开公正、科学规范、精简高效的原则，完善科研评价制度和指标体系。要反对形式主义的评审活动，避免急功近利和短期行为。只有健全和完善科技评价制度，才能从根本上把好鉴定关，才能切实保证科研评价的科学性和公正性。

（1）改革科技评价体系，实行科技项目分类评价。

要以尊重科技发展规律为前提，改革现行的科技评价制度，遵循公正、公平原则，实行科技项目分类评价。如果对高技术探索性研究与面向市场的科学研究采用同一评价体系进行评价，自然会给学术造假者提供造假和浮夸的空间。因此，对于基础科学、应用研究、科技产业化等不同类别的科技活动，要确定不同的评价目标、评价内容以及评价标准，明确界定评价工作有关各方的职责。

对于基础研究以及高技术探索性研究，要以科学意义和学术价值为评价重点，突出其创造性和自由探索性，同时要避免过去单纯的以论文数量为导向的评判，强调论文的水平、引用率，以及科学研究对学科发展的影响。对于面向市场的应用研究和试验开发等创新活动，要以获得自主知识产权及其竞争力为评价重点，要把市场竞争力作为评定的最终标准，由市场进行检验，而不是用一些技术指标来衡量，因为这些技术指标并不能直接反映市场竞争力。对于公益性科研活动，要以满足公众需求和产生的社会效益作为评价重点。针对“汉芯”造假事件，科技部部长徐冠华也坦承，如果坚持取消鉴定会的做法，让市场去检验，就不会出现这种问题。

（2）加强专家评审机制建设，提高科技评价的水平。

要实现科技评价制度的科学化和规范化，必须加强专家评审机制的建设。要完善我国现有的同行专家评审机制，扩大评审专家的参与比例，建立统一的国家验收专家库。通过采取随机制、定期轮换制、回避制等相关措施，进一步完善专家评审机制。同时，要规范和约束评审专家的行为，加强对评审活动的监督和管理。在“汉芯”造假事件被曝光后，人们更关注的是这样一个被誉为“国内首创”、“国际先进水平”、“重要里程碑”的“成果”当年是如何通过鉴定的，而那些权威专家又是如何把关的？这也从另一个侧面反映了加强专家评审机制的重要性和紧迫性。

（3）要逐步推行科技评价的国际化，加快与国际的接轨。

对于国家重大科技计划、知识创新工程、自然科学基金资助计划等重大项目的实施要建立独立评估制度。一些重大项目的评审，可以考虑聘请国外的专家参与评审，也可以考虑引入外部独立机构进行科技评审。通过引入第三方对科研项目的完成情况、经费管理和使用情况进行独立的考核和评价，能够提高科技评价的水平，确保科技项目的完成质量和实施效果。像德国就是采用外部独立机构进行科研评估，这种做法也是值得我们效仿的。德国科学顾问委员会是受“联邦、州教育规划及科研促进委员会”的委托成立的独立评估委员会，该机构由来自德国、美国、英国、瑞士、以色列等国的专家组成，充分体现了多元化、国际化、独立和公正的原则。其评估核心是科研质量，并为此设立了众多的科研指标。

（二）完善科技投入及其管理机制

科技投入作为科技活动的中心环节，直接关系着科技发展水平和科技竞争力的高低。科技投入也直接反映了一个国家和地区对科技资源的动员能力以及配置能力。从广义上说，科技投入既包括与科技活动直接相关的经费投入，也包括直接从事科技活动的科研人员投入。狭义的科技投入主要是指科研经费投入，具体包括研究与开发（R&D）经费投入等。我们主要探讨的是狭义的科技投入机制。

从我国的科技投入来看，在科研活动经费来源中，政府资金一直是主要的资金渠道。20世纪90年代中期以后，在科技经费供给中企业的主体地位开始不断增强。在科技投入中，研究与开发（R&D）投入处于核心性、基础性地位，因此R&D投入也成为衡量一国科技发展状况和整体实力的重要指标。从总量上看，我国R&D投入增长迅速。从1993~2004年的十多年间，我国R&D投入年均增长速度达到15%以上。从R&D经费占GDP的比例来看，根据经济普查后公布的GDP计算，2002年我国R&D经费支出占GDP的比重突破1%，2004年，这一比值达到123%。这种投入的持续增长为我国科技发展及其总体状态的改善提供了基本的保证。

随着科学技术在经济社会发展中的重要地位不断增强，科技投入成为很多国家和地区实现国家宏观战略部署、提升自身竞争实力的重要举措，科技投入成为国家科技政策的重要内容。对于我国来说，本世纪的头20年，是科技发展的重大战略机遇期。我们要从经济社会发展的需要出发，要从建设创新型国家的需要出发，明确科技投入的目标和方式，合理配置科技投入资源，完善科技投入的管理机制，发挥科技投入在科技发展中的基础性作用，为提高国家的整体科技实力和创新能力提供重要的保障。

1建立科技投入的统筹协调机制

从20世纪80年代我国科技体制改革全面展开，原有的科技投入机制也发生了根本性的转变。在科技体制改革之前，我国科技投入采取的是典型的集中型体制，国家将科技投入资源集中投向优先发展的重点领域，资金来源单一，投入模式单一。而伴随着科技体制改革的全面推进，科技投入也由单一的集中型体制向多层次的分散化体制转变。

1986年，我国进行了科技拨款制度改革，建立由原国家科委归口管理国务院各部门科学事业费的经费管理制度，科委统一对口财政部编报预算，预算下达后由科委统一分配到各级主管部门。而随着科技投入机制改革的不断深入，科技投入日趋呈现多层次、分散化的特点。科技部作为国家科技宏观管理部门，并不拥有对全部科技经费的管理权，科技经费分散在国务院各级管理部门及其所属的科研单位进行管理，直接纳入部门预算，不再由科技部进行归口管理和分配。仅以科技系统为例，中央一级的财政预算单位就有科技部、中国科学院、中国工程院、中国社会科学院、中国科协、国家自然科学基金委员会、全国哲学社会科学规划办公室，各个部门分别行使科技预算分配权。

由于科技投入管理体系的多层次性，导致科技投入过程中相互交叉的现象经常出现，有的领域重复支持，造成资金的浪费，而有的领域却缺乏有效的支持，造成发展严重受限。比如在基础研究领域，我国有国家自然科学基金委员会、科技部、中国科学院等部门科技投入支持，而各个部门又自成体系，这难免会造成某些支持领域的交叉。而我国在科技成果转化及产业化方面，一直面临着资金短缺的窘境。在技术更新不断加快的今天，创新成果的寿命周期是有限的，如果不能在技术寿命周期内迅速实现创新成果的产业化，技术的价值就会随着时间的推移而不断贬值，技术也将失去其原有的效用。

因此，科技投入的多层次和分散化，以及科技活动的复杂性特点，客观上需要建立科技投入的统筹协调机制，对科技预算实行宏观调控和协调管理，使科技投入与国家的科技发展总体目标相适应。要按照国家科技发展战略规划以及经济社会发展的实际，统筹各个部门科技预算，对科技投入的方向和具体领域实行总体规划和调控，整合有限的科技资源，促进科技资源的合理配置，建立科技资源的有效协调机制，使科技投入能够与国家科技发展战略目标相匹配，为科技进步和科技创新提供物质保障。

2加强科研资金的有效管理，提高资金使用效率

1998年12月，科技部与财政部联合发布了《国家重点基础研究专项经费财务管理办法》，第一次提出对国家重点基础研究专项经费实行课题制管理，实行分项目的全额预算、过程控制和全成本核算，并将预算管理、过程控制、成本核算与决算有机地结合起来，形成科学的专项经费管理模式。实行课题制是我国科技经费管理制度改革的重要步骤。通过将课题组作为科研活动的基本单位，有助于打破部门界限，促进科技资源的合理流动，实现科技资源的有效配置。现阶段，科研资金在使用上出现了很多新的问题，这也使得科研资金在管理上面临着新的要求。而科研经费使用上一些制度上的缺失直接导致了资金的巨大浪费，也无形中加大了我国科技创新的成本。因此，在科技体制改革中，科研经费的管理已成为重中之重。

要加强对科研资金的有效管理，需要建立和完善适应科学研究发展规律和科技活动特点的科研经费管理制度，提高资金的使用效率，从而实现科技资源投入的效益最大化。一方面，要强化对科研经费的监管，提高经费的使用效益。要建立以预算管理为核心的经费管理机制，通过实行预算评审评估机制，提高预算决策的科学化水平。在科研经费管理上，实行全过程管理，包括前期预算评估、中期财务检查、后期财务验收和审计。而且对于国家重大科技规划项目、跨部门跨行业的大型研发项目要实行专项审计制度。另一方面，要在科研经费管理上引入“问责制度”。这种“问责制度”应该在项目进行过程中就启动，而不仅仅在项目完成后才实施。通过对科研项目进行过程管理、过程监督，一旦发现问题，财政部门有权停止继续拨款。在科研项目完成后，可以引入第三方对经费管理及使用过程进行独立评价，尤其大的项目更应由独立的非政府机构公正审计。对于在科研经费管理及使用上存在严重问题的，要主张司法介入，依法追究责任。

3加快建立多元化的科技投入体系

从我国科技投入主体来看，长期以来主要以政府资金为主。近年来，我国科技投入总量增长很快，但是在财政总支出中所占的比重呈逐年下降的态势，这也从一个侧面反映出政府财政支持力度的下降。而科技创新活动是以高投入为支撑和驱动的。从我国科技发展的实际来看，我国科技发展中资金缺口仍然很大，这也在一定程度上限制了我国的科技发展。比如，由于存在资金瓶颈，我国科技成果转化率仅为10%左右，而发达国家平均为45%。科技成果转化既是科技发展中最重要的阶段，也是资金需求量最多的阶段。因此，建立多元化的科技投入体系，实行有效的科技投入管理模式，是推动科技创新、实现创新成果转化和产业化的重要前提和保障。

要逐步建立多层次、多渠道的科技投入体系，满足科技发展的多层次需求，进一步加大科技投入的强度，力争到2010年使全社会R&D投入占GDP的比重达到2%，2020年这一比重提高到25%以上。要合理定位政府与市场的关系，明确政府的职责和市场发挥作用的空间。对于那些存在较大外溢性的基础性研究、体现国家目标的重大研究开发活动、社会公益性研究、科技基础设施建设等等，要加大政府科技投入的支持力度；对于那些以面向市场为导向、以产业化为目标、具有市场应用前景的研究活动，要引导市场机制发挥作用，形成政府与市场的合理分工。要重视发挥经济及科技政策的导向作用，充分发挥政府在科技投入中的引导作用，引导和鼓励社会各类投资主体参与科技投入活动，提高全社会的科技投入水平。特别是要使企业成为研究开发投入的主体，引导企业不断增加研究开发的投入，推动大企业建立研究开发机构。此外政府还应该通过税收措施、宏观调控政策等影响科技投入的方向，利用政策杠杆支持重点领域的发展。

（三）加强科技人才培育及管理体制创新

在现代科学技术发展中，人才是最宝贵的资源，人才是科技发展的决定性力量。国家的发展、科技的进步是以不断创新为生命线的，而创新是以人为载体进行的。人的创造性和能动性直接决定着创新能力的高低。要发挥人才在科技发展中的主动性和创造性，必须通过制度上创新，建立有利于人才发展和创造的驱动机制，形成人才辈出、人尽其才、才尽其用的良好氛围，才能真正推动科技的发展。要把科技人才培育及管理体制的创新作为科技工作的首要任务，形成充满活力的人才培养、使用、激励和保护机制，通过建立高素质的科技人才队伍，为我国科技发展提供人才支撑和保障。

1建立科技与教育联动机制，加强科技创新人才培育

科技的发展对人才的知识结构、专业技能都不断提出新的要求，人才的知识水平、智力水平、创造能力直接关系到科技创新的发展。在人才培养上，除了学校教育以外，还要把科学研究与人才培养有机地结合起来，这对于创新人才的培育尤为重要。通过建立科技与教育的联动机制，加快创新人才的培育，为科技发展提供充足的人才储备。我国的《科技进步法》规定，国家支持优秀青年的科学研究活动，在自然科学基金中设立青年科学基金，并逐步扩大青年科学基金的比例，以支持青年科技人员的研究开发活动。基础研究活动对于创新人才的培养和成长具有重要的意义。要使人才在基础研究过程中得到锻炼，通过跟踪培养、重点扶持，使其成为科技研究的新生力量。从国内外高层次人才培养的经验来看，经过基础研究的历练是必不可少的一个阶段。而且有基础研究素养的人才源源不断地进入社会政治、经济、文化、国防等各行各业，能够大大提升现代社会的整体创新能力。

另外，要把握现代科技发展的方向和特点，加强复合型人才的培养。当前，在技术分工、技术分化不断深入的同时，科学研究和技术发展也呈现出不断融合的趋势，学科之间的边界不再泾渭分明，许多新兴的科学生长点正是在学科交叉的界面上产生的。这对于人才的知识结构提出了新的要求。因而在人才培养上，要以科技发展的新趋势、新特点为导向，不断调整人才培养方式，适应技术变迁所带来的变化，使人才能够更好地为科技发展服务。

2深化科研机构改革，促进科技人才合理流动

科研机构是我国科技发展的研究开发基地，是科技创新的重要力量。近年来，在科技体制改革的直接推动下，科研机构内部组织结构的调整、运行机制的转轨、人才的分流等都取得了很大的进展。当前，要深化科研机构的改革，必须以提高自主创新能力为前提，不断健全科研机构的运行机制，加快建设“职责明确、评价科学、开放有序、管理规范”的现代科研院所制度。通过明确科研院所的职责范围，规范管理机制，扩大科研院所在科技经费、人事制度等方面的决策自主权，提高科研机构的整体竞争力。

要建立现代科研院所制度，不仅要优化内部组织结构、健全管理机制，还要打破固有体制，树立开放的意识，提高研究机构的开放程度和国际化水平。一方面，要加快推进科研机构的人事制度改革，全面实行聘任制和岗位责任制，实行科学的用人制度。要采取面向全社会公开招聘的做法，形成能者上、唯才是用的风气，建立一支高素质、精干高效的科研队伍。另一方面，要推动科技人才的合理流动，建立开放性的人员流动机制，健全相关的保障制度，包括人事制度、户籍制度、医疗制度、社会保障制度等。人才流动是科研机构保持活力、加快知识传播的有效途径。人才流动的本质实际上也是人力资源的配置过程，通过人才的合理流动来实现人才的优化配置。要正确对待人才流动和人才流失，人才流动并不等于人才流失。因为人才流动并不是纯粹的单向流动。我们通过体制上的创新和相关制度的完善，在吸引国外高素质研究人员加入的同时，也会吸引人才的回流。通过建立开放的人才流动机制，促进科技人才的合理流动，使我国科研机构的研究水平不断得到提高。

3不断完善科技人才激励体制

在科技发展中，人才发挥着举足轻重的作用。科技发展的实践也证明，在关系国民经济命脉和国家安全的关键领域，真正的核心技术是买不到的。要想在激烈的国际竞争中把握主动，只能依靠自主创新，而自主创新离不开人的创造力。科学研究和技术发明都是从新思想、新创意开始的，而新思想、新创意是存在于人的头脑之中，外力无法控制和拥有。只有建立科学完善的人才激励机制，才能最大限度地挖掘人的潜能，激发人的创造力。而在现代社会，人才流动已经成为一种普遍现象。在这一背景下，与其说通过设置门槛限制人才流动，防止人才流失，还不如通过建立完善的人才激励机制来留住人才。

因此，我们要树立尊重知识、尊重人才的理念，要重视人才的个性发挥以及自我价值的实现。通过技术入股、员工持股等方式，建立有效的人才激励机制，重视知识、技术等无形资产的价值体现，使个人目标能够与企业的发展目标结合在一起，增强人才的凝聚力和向心力。激励机制是人才管理中十分有效的制度安排，只有建立科学的激励手段，使人的价值受到普遍的尊重，才能更好地激发人的积极性、创造性和探索精神。美国哈佛大学的教授针对激励问题所做的研究显示，如果没有激励，一个人的能力发挥只不过20%～30%，而如果实施激励，一个人的能力可以发挥到80%～90%。

另外，我们还应重视科技奖励制度，要改革国家科技奖励制度，不仅要对科研项目进行奖励，也要注重对人才的奖励，进一步激发和调动科技人员的积极性。要突出政府科技奖励，完善国家科技奖励体系，同时要鼓励国内外组织和个人设置科技奖励基金，对做出重要成就的科技人员给予奖励和资助。

（四）构建科技发展的良好政策制度环境

科技服务业的发展是一个复杂的系统性工程。其发展不仅需要相关的科技资源投入及其优化配置，需要有效的科技运行及管理机制，同时也需要相关政策的配套，离不开一定的发展环境。这些都是保障科技服务业发展的必要条件，也为实现科技体制改革的目标提供重要的支持。我们在进一步推进科技体制改革和创新的同时，要加快构建有利于科技发展的良好政策制度环境，协调内部关系，使相关制度环境的建设与科技发展的总体目标相契合，形成有效的补充，进而推动科技服务业的快速发展。

1加强科技发展的法律制度保障

在科技发展中，政府作为宏观管理者，要通过立法来维护科技活动的正常秩序，加强对科技活动的法律管理，强调法律政策的作用。通过立法手段，规范科技运行机制，强化科技管理的制度和手段，保障科技人员的合法权益，规范科技人员的行为。

加强对科技投入的立法保障。要切实保障科技投入的水平，确保全社会研究开发投入占国内生产总值的比例逐年提高，使科技投入水平与我国建设创新型国家的要求相适应。另外，我国《科技进步法》规定政府科技投入增长要高于经常性财政收入增长。而从我国近年来的科技投入情况来看，政府财政支持力度却有所下降。因此，要确保财政科技投入的稳定增长，政府就要把科技投入作为预算保障的重点，体现法定增长的要求，这也是对财政性科技投入的刚性要求。在这方面，其他国家的做法也是有例可循。例如法国在1982年通过了第一部科技指导规划法，就是以立法的形式规定了科研经费占国民生产总值的比例，而且对国家和企业每年研究经费的递增率也做了规定。

健全知识产权保护体系。保护知识产权是尊重知识、尊重人才的重要体现。科技研发活动需要大量的智力和资金投入，而且存在着巨大的风险性。但是由于存在“外溢效应”，从事研发活动的机构或个人很难将全部收益据为己有。保罗·罗默对此的解释是，科技产出仅具有部分排他性，如果不存在知识产权保护，别人利用科技成果的成本接近于零。因此，一些“免费搭车者”在不承担任何成本的情况下会轻而易举地获得收益，而真正的创新者凭借其垄断地位获取的垄断效用就会被削弱。加强知识产权保护制度，是保障科技人员合法权益、鼓励发明和创造的重要措施。这其中包括专利权、商标权、工业品外观设计权、集成电路布图设计权等等。要不断扩大知识产权的保护客体，加大知识产权保护力度，将其作为保护发明者自身专有权和经济利益的重要手段，推动科技创新成果的商品化和产业化，为推进自主研究开发、提高自主创新能力提供良好的法治环境。

利用法律手段规范科技活动。目前在我国科技研究活动中，重立项、轻研究的现象很普遍。很多人在申请立项上下了很大功夫，但是一旦拿到科研经费就认为完成任务，在科研项目验收时敷衍了事。这也充分暴露出我国在科研资助方式以及科技项目评价制度方面还不够健全，在制度上存在严重的漏洞。我们要在完善相应制度的同时，运用法律手段规范学术行为。对于一些应用类研究项目要采用招标方式进行，利用合同形式加以约束，在管理上，要适用于国家有关合同法律和管理细则。对那些承担科研项目但不能完成预定任务的，要按照有关的法律法规依法追究其责任。这样才能真正做到令行禁止，更好地规范科技活动。

2建立科技诚信制度，加强对不当行为的监管

目前，科技领域学术腐败不断出现，已经引起人们的广泛关注。学术腐败不仅严重损害了国家的声誉，造成国家资源的巨大浪费，同时也使国家的科研标准大大降低，影响整个科学技术的良性发展。当然，学术造假行为并不是我国科技领域特有的现象，而是一种世界性的现象。但是如果对于学术造假不采取有效的措施加以制止，会使这种情况愈演愈烈，进而影响到科技的整体发展。针对学术造假行为，要建立有效的预防机制，同时加强对学术行为的过程监控，从根本上遏制学术腐败的出现，这远比事后治理更为有效。

要有效地抑制学术腐败，一方面要建立科技诚信制度，建立信用记录，规范科技人员的行为。建立科技诚信制度不仅针对一般的科技人员，同时也针对评审专家。现在有的评审专家俨然已经成为评审专业户，有评必应，甚至于评审意见一出，人们就能猜出是出自谁手。对于承担和参与国家科技研究计划的科技人员，要建立信用记录，从项目申请、立项、预算到最后验收进行全过程的监控，对于出现的失信行为要记录在案。对于评审专家要通过建立专家信誉制度来约束专家的行为，对于科研评审专家滥用权力、违规行为以及失误等都要予以记录。通过信用管理和监督，来维护科研评价制度的权威性和科学性。

另一方面，对于学术腐败要加强监管和惩处。可以考虑建立国家级的、权威的科技监督机构，对科技过程实施有效的监控，以最大限度地避免学术造假行为的出现。另外，对于科技领域的学术造假行为要采取司法手段予以严惩。例如，韩国在黄禹锡造假事件爆发后，决定成立“科研真实性委员会”，对“科研过程”、“科研结束后”两个阶段进行监督。而针对近期韩国、日本、挪威等国研究人员造假事件不断被曝光，经合组织决定用一年的时间调查各成员国科研现状，分析产生学术不当行为的原因，确定是否因不良竞争环境而致使研究人员走入歧途，通过制订论文检验机制和学术不当行为处理方法等规范，来防止研究人员的学术造假。我国科技部有关领导也表示，将对学术造假事件进行逐一调查，调查结果将考虑向社会公布，科技部还计划为学术造假者建立“污点”档案。

3尊重科技发展规律，营造宽松的科研环境

科技的发展要遵循其内在的规律性，科技创新需要适宜的土壤。只有形成有利于人才成长和科学创造的环境，形成有利于创新发展的外部环境，才能真正激发内在的活力和发展动力。这也是科学技术发展的大前提。如果忽略了科技的内在规律性，盲目地赶超，不仅不能实现预定的目标，相反只能是欲速则不达。目前我国科技发展的外部环境亟待改善，不良竞争环境对科学研究的发展已经造成了极大的负面影响。一些针对科研机构和科技人员的评价体系缺乏科学性，操作上也过于机械，过分追求短期效益和轰动效应，而且科研过多地与职称、津贴直接挂钩，这些都直接导致了科技界浮躁学风的盛行，一些违反学术道德、违背科学精神的不良行为的出现也就不足为奇。如果不能对此加以反思和完善，就有可能危及到整个科学研究存在的基础，直接影响到科技的长远发展以及科技水平的提高。要构建有利于科学研究、有利于创新发展的宏观环境，加强相关制度建设和规范，以此推进微观效率的提高，进而推动整体科研实力的增强。

我们应该知道，科学研究本身充满了很多的未知数，尤其是基础性研究，研究周期较长，研究过程具有不可预知性和高度风险性。因此，对于科学研究活动，特别是前沿性、探索性研究，要保持一个宽容的心态，营造宽松的氛围，要允许失败，允许冒险，因为失败本身有时也会产生潜在的效益。只有敢于试验，不怕失败，才能真正地创新。英国诺丁汉大学校长杨福家教授曾经谈及一个例子，费马大定理是数学上的一大难题，360年来无人解决，英国的一位数学家花了九年的时间破解了这一旷世难题，但在这九年时间里，他没有写一篇研究论文。可想而知，这样的例子也只能出现在国外。在我国现行的年年考评的科研制度环境下，如果一个人九年没有发表一篇论文，他可能早就被现有的机制所淘汰，生存可能都会成问题，更不用说继续从事研究。我国现有的考评制度会使真正从事基础性、探索性研究的科研人员在高度压力下难以真正投入到研究中去，同时也会导致急功近利和浮躁学风的蔓延。这从近年来科技造假事件不断出现、造假程度不断升级就可见一斑。因此，要树立科学的导向，尊重科技发展规律，加强学术规范，改变单纯的数量评价标准，建立更符合科技发展规律、更具科学性的微观评价体系。

参考文献

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