农业、农村和农民问题，是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。当前，我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大对农村发展进行支持保护的条件和能力。2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设，实现城乡经济社会的协调发展。

农村服务业包括两个方面。一是第一产业农、林、牧、渔业中的农、林、牧、渔服务业；二是农村地区的第三产业，包括交通运输、仓储和邮政业，信息传输、计算机服务和软件业，批发和零售业，住宿和餐饮业，金融业，房地产业，租赁和商务服务业，科学研究、技术服务和地质勘查业，水利、环境和公共设施管理业，居民服务和其他服务业，教育，卫生、社会保障和社会福利业，文化、体育和娱乐业，公共管理和社会组织，国际组织。2003年国家统计局颁布的《三次产业划分规定》，把原来划归第三产业的农、林、牧、渔服务业划归第一产业，修订增加了第三产业行业类别。由于这次调整，2003年及以后各年第一产业的口径大于以前各年第一产业的口径，而2003年及以后各年第三产业的口径小于以前各年第三产业的口径。2003年及以后各年的农村第三产业各指标，只能是在很大程度上反映了农村服务业的情况。从体制改革和创新的角度出发，发展农村服务业，是建设社会主义新农村和推进产业结构优化升级的内在要求，也将有利于促进社会主义新农村建设和产业结构优化升级的顺利进行。

一发展农村服务业是新农村建设的现实需要[1]（一）建设社会主义新农村要求发展农村服务业1建设社会主义新农村的思路

建设社会主义新农村，是统筹城乡发展和实行“工业反哺农业、城市支持农村”方针的具体化。与以往农村建设的政策相比，建设社会主义新农村的政策，改变了过去的单纯经济观点，改变了过去片面地强调加快城市化进程的观念，更为重要的是，强调了如何调动农民的参与积极性，如何让农民得到实际利益。

社会主义新农村建设的基本思路，是坚持“多予、少取、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，努力增强农村物质基础、增加农民收入、提高农民整体素质、改善农民生存状态、健全村民自治制度，促使农村整体面貌出现较大改观。其中，城乡统筹发展是关键，建设现代农业是重要内容，深化农村改革是重要措施，发展农村公共设施和农村公共事业是必须突出解决的问题，增加农民收入是最重要、最关键的目标，培育新农民、提高农民素质是前提和首要环节，确立合理体制是重要保证。

2建设社会主义新农村具有发展农村服务业的内在要求

新农村建设成功的标志，是农民或村民居住集约化、生产方式合作化、生产工具机械化，农民享受公共产品公益化、农民素质知识化、农民流动市场化、农民医疗和教育制度化、农民养老保险普及化、城乡服务一体化。新农村建设成功离不开各产业的相互配合和城乡的相互支持。

工业化（直至更高级的服务业化）和城市化（小城镇化是重要的前提条件和发展阶段）是现代化建设的趋势和目标。新农村建设，直接操作面在农村，间接影响面在城市；基本产业是农业，延伸产业是工业和服务业；参与主体是农民，利益相关者也包括市民。也就是说，新农村建设近期着力于农业、农村和农民，但着眼于工业、城市和市民，根本目标是各产业以及城乡经济社会的全面、协调发展。因此，新农村建设不仅要求发展农业，而且还具有发展工业和服务业的内在要求，尤其是发展农村工业和农村服务业。当然，就发展服务业方面来说，发展农村服务业比城市服务业对于农村建设更具有直接的现实意义。

（二）发展农村服务业有利于促进新农村建设

1发展农村服务业有利于促进工农业发展

（1）发展农村服务业有利于改造提升农业。服务业主要通过对农业的产前服务（包括信息、种子、种养计划合同服务等）、产中服务（包括技术、生产资料供应服务等）、产后服务（包括产品销售、流通、储存、包装等服务）来增强农业的市场竞争力。服务业创造的价值是农产品价值构成中的重要组成部分。如果没有农村服务业的配合与支持，农业的产业规模扩张和效益提高很难实现。

（2）农村服务业的消费和投资有利于拉动工农业发展。服务业对于工农业有后向联系。农村服务业中的一部分行业对原材料有很大需求，如运输业需要石油和煤炭制品，餐饮业需要农业提供有关的粮食及其他原料。同时，服务业固定资产投资又为工农业的发展提供了产品市场，如房地产业的发展需要建筑、建材、钢铁、机械、化工等许多相关产业的很多产品。农村服务业的发展会带来相关产业产值的增加，这就大大刺激了农业、农村工业以及整体工业的发展。

（3）农村服务业的扩张有利于推动工业发展。服务业对于工业有前向联系。现代工业生产已经融入了越来越多的服务作为中间投入要素。当经济系统拥有中间投入部门（包括中间资本品生产和管理咨询、金融等生产性服务）时，系统人均产出将有自我增长；如果投入中间部门的劳动力不断增加，系统人均产出将以加速过程增长。农村运输、教育等普适性较强的服务业以及批发零售业等中间服务业的发展和扩张，有利于推动农村工业的发展，提高工业化发生的可能性，加快工业化发生的速度。

2发展农村服务业有利于推动城市化发展

（1）农村服务业发展有利于加速小城镇本文所指小城镇，是指介于城市和乡村居民点之间的过渡性居民点。它具有一定经济和建筑规模、主要是由从事非农业生产活动的人口所聚居的地域性中心，包括建制镇、城关镇、中心镇、集镇等。和城市集聚过程。服务业生产和消费同时性的特点要求生产与消费之间具有相对较近的距离。这就决定了服务供给和服务需求的集中性，即服务业在空间上具有明显的聚集趋势。规模效益的原理使服务供给方趋向于在城市发展，城市多样化而且方便的服务业吸引着服务需求方向城市集中，即服务业从供求双方产生聚集效果，因而促进了城市化发展。作为农村生产和农村消费、农村生产与城市消费、城市生产与农村消费的联结点，农村服务业发展有利于加速产业和人口向小城镇和城市的集聚过程。

（2）农村服务业发展直接推动小城镇基础设施建设。小城镇和城市的发展与服务业具有比较直接的关系。它们必须依赖交通运输、邮电通讯、商业、餐饮、金融、文教卫生等服务业部门所提供的基础设施、社会服务来生存和发展。服务业往往采用网点经营。小城镇相对于分散的村庄来讲，人口集聚，各种设施齐备，易于对周边村庄产生辐射效应，具有设置服务业网点的有利条件。农村服务业发展越快，网点越多，小城镇建成区区域和其他各项基础设施建设的速度也就越来越快。由于农村服务业发展促进小城镇基础设施的投入，尤其是对科教文卫基础设施的大量投入，使小城镇的农村地区现代教育和科学技术中心、文化艺术活动中心、政治中心的地位进一步巩固和加强，小城镇的发展也更加具有活力。

（3）农村服务业有利于促进人口的城市化。在工业化进程中，就业结构的非农化直接带动人口向小城镇和城市迁移和集中，提高城市人口占总人口的比重。农村服务业的发展，可以提高农民的身心素质，从而提高农民对知识、技术含量更高的工作的适应能力，可以提供更多的工作岗位消化吸收大量农业剩余劳动力，合理减少直接从事农业的农民，加速人口城市化进程。

二农村服务业的发展态势与贡献[1]（一）农村服务业发展的基本态势和现状1农村服务业的产业地位不断稳固和加强

2001年以来，农村服务业总体规模不断扩大。这表现在其增加值、从业人员的绝对规模和相对规模等方面。农、林、牧、渔服务业增加值的绝对数不断扩大，其占全国第一产业增加值的比重尽管有波动现象，但呈总体上升趋势。乡镇企业是农村地区重要的经济主体和经济力量。农、林、牧、渔服务业与乡镇企业第三产业是从不同的统计口径出发考察问题，两者有部分重合，但不影响对问题的分析。乡镇企业第三产业增加值的绝对数呈上升趋势，其占乡镇企业增加值和全国第三产业增加值的比重尽管有波动现象，但也呈总体上升趋势。乡村第三产业从业人员的绝对数及其占乡村从业人员的比重和占全国第三产业就业人员的比重都呈上升趋势。从业人员的统计口径略大于就业人员的统计口径，但不影响对农村就业问题的分析。总的来看，农村服务业的增加值和从业人员目前都已经超过了农村地区相关指标比重的20%，而且其增加值超过了全国第三产业相关指标比重的20%，其从业人员超过了全国第三产业相关指标比重的40%（见表1和表2）。

表1农村服务业的增加值单位：亿元，％年份农、林、牧、渔服务业增加值增长率占第一产业

增加值比重乡镇企业第三产业增加值增长率占乡镇企业

增加值比重占第三产业

增加值比重占GDP比重20012651160216965616—2235197967420022984125618269832643215619366642003413638612398010514712183204468220044568104421592264151822062110674注：本表采用当年价格。如果根据2006年修订的GDP数据，本表中相关数据将发生变化，尤其是各指标数据的绝对值将发生很大变化，但相对值变化不大。以下各表的情况都如此。

数据来源：根据各年《中国统计年鉴》和《中国农业年鉴》资料整理得出。表2乡村第三产业从业人员年份人数

（万人）增长率

（%）占乡村从业

人员比重（%）占第三产业就业

人员比重（%）乡村第一、二、三产业

从业人员比例20018684538318042931∶022∶02720029071744618743011∶023∶02820039573355319543901∶026∶031200410279973820744671∶029∶034数据来源：根据各年《中国统计年鉴》和《中国农业年鉴》资料整理得出。

2乡镇企业第三产业日益成为农村服务业的重要组成部分

近年来，乡镇企业第三产业在企业个数、年末从业人数、总产值、增加值、营业收入、利润总额、上缴税金、固定资产原值、固定资产净值、劳动者报酬等方面，从绝对规模来讲，全部持续增长，从各指标占乡镇企业总计的比重来讲，大多数持续缓慢增长（见表1和表3）。2003年和2004年，乡镇企业第三产业吸纳的从业人数占当年乡村第三产业从业人员的比重约为40%。这表明，乡镇企业第三产业正稳步发展，已成为农村服务业的重要组成部分。

表3乡镇企业第三产业状况指标名称2003年2004年绝对数比重

（%）第一、二、三

产业比值绝对数比重

（%）第一、二、三

产业比值增长率

（%）比重增加

（%）企业个数143265561∶172∶346146666241∶17∶354235068从业人数401829601∶319∶138404529171∶335∶142067-043总产值2960919431∶633∶1553413819791∶613∶1671530036增加值801021831∶542∶154922622061∶567∶2061518023营业收入3334722721∶62∶1853845723121∶617∶2031532040利润总额221525851∶436∶155262426421∶443∶1771845057上缴税金57418341∶1104∶2568018591∶119∶2951844025资产原值851720951∶55∶148901718841∶576∶144587-211资产净值638720431∶551∶144725619711∶527∶141360-072劳动者报酬231225491∶62∶167248925511∶48∶168762002注：表中从业人数为年末从业人数，资产原值和资产净值为固定资产数据。表中企业个数单位是万个，从业人数单位是万人，其余各指标的单位是亿元。表中比重是指各指标的绝对数占全国乡镇企业同一指标总数的比例，增长率是指各指标2004年的绝对数比2003年的绝对数的增长率。

数据来源：根据2004年、2005年《中国农业年鉴》资料整理得出。

3针对农村服务业的资金支持缓慢增加

近年来，各方面对于农村各产业的资金支持不断增加。这主要表现在财政用于农业的支出、财政用于农业的支出包括支援农村支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费等内容。其中，支援农村支出包括支援农村综合生产开发支出和农林水利气象等部门的事业费用支出。支援农村生产支出是指国家财政支援农村集体(户)各项生产的支出，包括：对农村举办的小型农田水利和打井、喷灌等的补助费，对农村水土保持措施的补助费，对农村举办的小水电站的补助费，特大抗旱的补助费，农村开荒补助费，扶持乡镇企业资金，支援农村合作生产组织资金、农村农技推广和植保补助费，农村草场和畜禽保护补助费，农村造林和林木保护补助费，农村水产补助费，发展粮食生产专项资金。农林水利气象等部门的事业费用是指国家财政用于农垦、农场、农业、畜牧、农机、林业、森工、水利、水产、气象、乡镇企业的技术推广、良种推广(示范)、动植物(畜禽、森林)保护、水质监测、勘探设计、资源调查、干部训练等项费用，园艺特产场补助费，中等专业学校经费，飞播牧草试验补助费，营林机构、气象机构经费，渔政费以及农业管理事业费等。金融机构涉农贷款以及农村固定资产投资完成额等几个方面。财政用于农业的支出、金融机构涉农贷款以及农村固定资产投资，有的直接针对农村服务业，从而直接增加了农村服务业的供给和需求能力；有的虽然不直接针对农村服务业，但它们却间接地增加了对农村服务业的需求，从而刺激农村服务业的发展。2002年以来，财政用于农业的支出在绝对规模和其占财政支出的比重方面都呈上升趋势。2002年以来，“三农”类金融机构涉农贷款很多金融机构都有涉及农业、农村、农民的贷款。但是，涉农贷款是中国农业发展银行、中国农业银行和农村信用社的主要资金运用部分。此处所指金融机构涉农贷款是指这三家（类）金融机构的涉农贷款。的绝对数和其占全部金融机构此处所指金融机构包括人民银行、政策性银行、国有独资商业银行、邮政储蓄机构、其他商业银行、城市合作银行、农村信用社、城市信用社、信托投资公司、租赁公司、财务公司等。贷款余额的比重都呈总体上升趋势。财政、金融全部支农资金此处全部支农资金是指财政用于农业的支出与中国农业发展银行、中国农业银行和农村信用社涉农贷款之和。占全部资金此处全部资金是指财政支出与全部金融机构贷款余额增量之和。的比重仍然呈总体上升趋势。2002年以来，农村第三产业固定资产投资完成额绝对数呈上升趋势，但其占农村固定资产投资完成总额的比重有下降趋势。总的看来，农村服务业的发展后劲因为资金支持不足而有所削弱（见表4）。

表4农村服务业的资金支持单位：亿元，％年份财政用于农业的支出“三农”类金融机构

涉农贷款绝对数增长率占财政

支出的

比重绝对数增长率占全部金

融机构贷

款余额增

量的比重全部支

农资金

占全部

资金的

比重农村第三产业

固定资产投资完成额绝对数增长率占完成

总额的

比重20021580768517174430—2334146536488—4555200317544510997125420223519571370391387264012200423578934398285272-27327461600429819823754注：表中“三农”类金融机构涉农贷款的绝对数，是指中国农业发展银行每年发放的贷款、中国农业银行每年的涉农贷款余额增量和农村信用社每年的贷款余额增量的总数。

数据来源：根据各年《中国统计年鉴》、《中国金融年鉴》、《中国农村统计年鉴》资料整理得出。

4农村服务业内部各行业的代表性程度不均

行业的代表性程度是指其在就（从）业人数、增加值、投资额等方面占相关行业总数的比重的大小。2001年以来，批发和零售业是农村服务业中从业人数最多的行业，其次是交通运输、仓储和邮政业，再次是住宿和餐饮业。2004年，这三个行业的从业人数占当年乡村第三产业从业人数的比重分别为1876%、1324%和753%。根据各年《中国农村统计年鉴》资料整理得出。2003年以来，房地产业是固定资产投资完成额最多的农村服务业，其次是交通运输、仓储和邮政业，再次是公共管理和社会组织，较少的有金融业、信息传输、计算机服务和软件业以及科学研究、技术服务和地质勘查业，最少的是国际组织（见表5）。总的来看，交通运输、仓储和邮政业，批发和零售业，住宿和餐饮业，房地产业，是农村服务业的四大行业。这表明，在农村服务业中，传统服务业仍然占据主体地位，现代服务业的作用还没有完全发挥出来，但已经开始缓慢突破。

表5农村第三产业固定资产投资完成额单位：亿元，％行业2003年2004年完成额农户比例完成额农户比例增长率交通运输、仓储和邮政业6203460155474170-1058信息传输、计算机服务和软件业149275219725893221批发和零售业13142116155823361857住宿和餐饮业10175398122747762065金融业4003840860房地产业203818773213198725460租赁和商务服务业65874559115741018科学研究、技术服务和地质勘查业4102140422水利、环境和公共设施管理业145716518091822416居民服务和其他服务业17615355206160551704教育197003022182571259卫生、社会保障和社会福利业4813746985874511文化、体育和娱乐业51920422422648367公共管理和社会组织31250862719125-1299国际组织220171176-2273总计391385819429815486982注：表中农户比例是指农户投资占农村第三产业固定资产投资完成额的比重。

数据来源：根据2004、2005年《中国农村统计年鉴》资料整理得出。5农户具有自我发展农村服务业的能力和行为

农户促进了农村服务业的投资、生产和消费（见表6）。2001年以来，在农村固定资产投资完成额中，农户进行的第三产业固定资产投资完成额逐年增加，占农村第三产业固定资产投资完成额的比重都在50%以上，但有逐年下降趋势。2001年以来，农户人均第三产业家庭经营费用支出占其人均家庭经营费用支出的比重都在6%以上，占其人均总支出总支出包括生产费用支出、税费支出、生活消费支出、财产性支出、转移性支出。其中，生产费用支出包括家庭经营费用支出、购置生产性固定资产支出、建造生产性固定资产雇工工资支出；生活消费支出包括食品支出、衣着支出、居住支出、家庭设备用品及服务支出、交通和通讯支出、文化用品及服务支出、医疗保健支出、其他商品和服务支出。的比重都在16%以上，但是这两个比重都有逐年下降趋势。2001年以来，农户人均服务性生活消费支出持续增加，占人均生活消费支出的比重都在25%以上，占人均总支出的比重都在15%以上，而且这两个比重都有上升趋势。另外，农户人均第三产业家庭经营费用支出与农户人均服务性生活消费支出之和占人均总支出的比重都在17%以上，并呈总体上升趋势。这表明，在农村服务业发展中，农户具有一定程度的自我发展能力和行为，但对直接增加农村服务业发展潜力和后劲的投资和生产的作用有所减少。

表6农户第三产业投资、生产和消费年份农户第三产业固定

资产投资完成额人均第三产业家庭

经营费用支出人均服务性生活

消费支出绝对数

（亿元）占农村第三

产业固定资

产投资完成

额比重

（%）绝对数

（元）占人均家庭

经营费用

支出比重

（%）占总支出

比重（%）绝对数

（元）增长率

（%）占生活

消费支

出比重

（%）占总

支出

比重

（%）2001223096612554796199443574625471595200222865626657378419648871019266416722003227765819532704176561114812887185520042357954865796271696203105528391808注：表中人均服务性生活消费支出的绝对数，2004年数字参见2005年《中国农村统计年鉴》，其余各年数字根据2004年数字估算得出。

数据来源：根据各年《中国农村统计年鉴》资料整理得出。（二）农村服务业对经济社会发展的贡献

1促进了经济增长，缓解了就业压力，优化了产业结构

2001年以来，仅乡镇企业第三产业增加值占全国第三产业增加值的比重就接近或超过20%，占GDP的比重就接近7%（见表1）。2001年以来，在乡镇企业增加值中，第二产业和第三产业相对于第一产业在增加值所占比重方面都在上升，尤其第三产业增加值所占比重上升更快。根据各年《中国农业年鉴》资料整理得出。

2001年以来，仅乡镇企业第三产业吸纳的从业人员占乡村从业人员的比重就接近或超过8%。根据各年《中国农业年鉴》和《中国农村统计年鉴》资料整理得出。2001年以来，与乡村第一产业相比，乡村第二产业和乡村第三产业在吸纳乡村从业人员方面的作用越来越大，而且乡村第三产业从业人员占乡村从业人员的比重已经接近或超过20%（见表2）。

另外，乡镇企业第三产业在企业个数、总产值、营业收入、劳动者报酬等方面占相关指标总数比重的增长速度，已经超过第一产业和第二产业；在利润总额、上缴税金等方面占相关指标总数比重的增长速度，已经和第二产业一起超过第一产业（见表3）。

这表明，农村服务业已经慢慢成为促进经济增长、缓解农村劳动力就业压力的重要力量，正在改变依靠第二产业促进农村经济增长、促进农村就业的局面，使农村产业结构得到了一定程度的调整、优化和升级。

2增加了农民收入，改善了人民生活，提高了农民素质

2001年以来，农村住户人均第三产业家庭经营纯收入的绝对数呈总体缓慢上升趋势，占全年纯收入全年纯收入包括工资性收入、家庭经营纯收入、财产性收入、转移性收入。其中，家庭经营纯收入包括来自于第一、二、三产业的纯收入。的比重都在8%以上，但对于家庭经营纯收入和纯收入的贡献（占二者的比重）有减少趋势，主要是因为第一产业和第二产业相对于第三产业在家庭经营纯收入中所占比重方面有所上升，尤其是第一产业在这个方面上升更快（见表7）。2001年以来，在农村住户第三产业家庭经营纯收入中，交通、运输和邮电业以及批发零售、住宿和餐饮业家庭经营纯收入是重要来源，它们在绝对数和占农村住户第三产业家庭经营纯收入的比重方面都呈总体上升趋势，而且在总共所占比重方面已经超过60%（见表7）。

表7农村住户第三产业收入状况（人均家庭经营纯收入）单位：元，％年份第三产业全部交通运输和邮电业批发零售住宿餐饮业绝对数占家庭经营

纯收入比重占纯收

入比重家庭经营纯收入

中第三、二、一产

业纯收入比例绝对数占第三产业

家庭经营纯

收入比重绝对数占第三产业

家庭经营纯

收入比重2001233115979851∶043∶48363172710788433822002243016359811∶045∶44769382855855635212003237115389041∶046∶50468912906890537562004239513728161∶045∶5847290304494073928数据来源：根据各年《中国农村统计年鉴》资料整理得出。

2001年以来，农村居民增加了多元化生活消费。2004年，我国农村居民人均家庭服务、医疗保健、交通通讯、文化教育、娱乐、旅游、美容等服务性生活消费支出占生活消费总支出的284%，比1990年提高了175个百分点。根据2005年《中国农村统计年鉴》资料整理得出。

2001年以来，农村针对农民的技术培训学校、文化场所、医疗卫生机构和人员、社会福利性机构等的发展，为农村居民提高身心素质提供了条件。但是，除了老年收养性福利机构收养的人数呈上升趋势以及乡村文化场所数量变动不大外，农民技术培训、乡村卫生技术人员等指标有下降趋势（见表8）。

表8农村教育、文化、医疗卫生、社会福利部门状况年份农民技术培训

学校在校生

（万人）乡镇文化站

（个）农村集镇

文化中心

（个）乡镇卫生院中

卫生技术人员

（万人）每千人口乡村

医生和卫生员

（人）老年收养性福利

机构年末收养

人数（万人）20016417137201201171028141489200257526360542170691411249420034549435138216219060985042004468423487931864881102594数据来源：根据各年《中国农村统计年鉴》资料整理得出。这表明，农村服务业初步满足了农民的精神、文化需求，为提高农民发展能力、缩小城乡差距做出了一定贡献。

三农村服务业的体制缺陷和障碍[1]（一）政府职能的行使缺乏合理性和明确性1政府存在缺位、越位现象

政府和市场是产业发展中的两大责任主体。但是，农村服务业中存在政府作为责任主体而缺位、越位的现象。在农村医疗卫生、科学研究、信息技术、教育培训等服务业领域中就存在政府缺位的现象。农村医疗卫生等服务产品因政府不当退出而“过度市场化”，造成供给不足。国家农业科研计划项目很大程度上通过自由竞争方式组织实施，缺乏对事关基础性、战略性研究项目的定向长期稳定的支持，缺乏全国统一的科研计划和协作。地方政府在对为农业、农村、农民提供信息服务与管理方面，政策转化以及农民的实际需求关注较少，信息服务的宽度和广度延伸不够，供求信息类的微观信息提供不足。对农民科学意识、文化素质、专门技能的教育和培训供给不足。另外，政府有时对某些行业发展进行不当干预，如强行推进农村住户的房屋的拆迁、（统一模式）改建和装修，对住宿和餐饮业收取一些不合理费用，一些部门对本行业服务企业变相推销各种产品等。

2政府间责权利缺乏明确的划分

中央政府和地方政府之间以及地方政府之间在关于服务业的责权利划分方面存在不合理性。比如，农村教育、医疗卫生、交通等农村服务业发展基本上或很大程度上由县乡政府负责。但在现有的财政体制下，县乡政府根本就没有财力来发展如此重要的公共服务业。其结果是这些公共服务供应明显短缺，城乡公共服务水平差距越来越大，很不利于社会主义和谐社会的构建。

3政府内部各部门之间利益交叉

农村服务业涉及财税、金融、工商、交通、邮政、通信、城建、民政、教育、卫生、文化、科技、旅游、体育、劳动与社会保障、司法、水利、环保、质量监督检疫、广播电视等政府部门和机构，而且大多实行各部门分属进行专业管理。农村服务业各行业分属主体的障碍，造成部门利益和权益作用影响交叉，同一个交易行为可能涉及多个执法部门，既有多头管理的混乱，也出现很多管理漏洞。

（二）相关制度缺乏规范性和科学性

1部分制度杂乱缺失

财政支农资金有十多个投入渠道，其中仅属于建设性财政拨款投入的就有农业固定资产投资、农业综合开发资金、扶贫以工代赈资金、专项财政扶贫资金和财政部门直接安排的支援农村生产、扶持农业产业化、农村小型公益设施建设资金，以及国土资源部门安排的土地整理资金等。参考财政部网站资料，http://wwwmofgovcn/1159htm。这些不同渠道的支农资金由于管理部门多、统筹协调难，存在着投资交叉重复、资金使用效率低等问题。在现行财政转移支付制度下，转移支付的分配带有很大随意性，形式过多而且相互之间缺乏统一的协调机制，分配数额的确定还没有完全按照因素法。农业科研体制中，国家范围内农业科研的研究内容和层次上下左右交错，国家农业综合科研机构、大专院校和中国科学院相关机构之间缺乏必要的定向分工和统筹协调。农村金融市场中农户和农村企业经营、金融机构贷款、储户缺乏风险分散和转移机制。农业保险由于损失率高、赔付率高以及管理费用高而经营亏损严重，业务逐渐萎缩；正式金融机构对抵押品的选择过于单一，抵押资产一般只限于土地、房产和部分设备，而且各地担保机构数量少、形式单一、资金实力不足、缺乏法律规范，存在监管漏洞；尚未建立存款保障制度。农村信息化管理体制混乱、分散，缺乏统筹安排，各地差异非常大，只有北京、江苏、浙江等少数省市的管理体制比较合理，实施效果较好。谢丁：《农村信息化建设管理体制的改革与创新》，《华中师范大学研究生院学报》2006年第1期。

2部分制度与行业实际和农村实际有出入

农业科研机构基本上是按行政区划和部门设立，条块分割的现象较为突出，缺乏按自然资源、生态区域和农业综合区划而进行的长期稳定的布局，不适应现代农业区域化、专业化、规模化、产业化生产经营的迫切需要。目前，服务业行业规划与标准多是全国统一的，缺乏针对农村服务业的规范管理的相应行业规划与标准。在对小城镇餐饮业的调查问卷统计中发现，60%以上的人认为应该由县里出台相应管理条例，而不是国家。乔忠等：《中国小城镇现代服务业发展研究》，中国经济出版社，2006，第6页。

（三）缺乏素质高和能力强的制度执行主体

1制度执行人员综合素质不高

农村科技推广、信息化建设管理等人员综合素质不高。一是由于与其他行业相比，政府在工资待遇、工作环境等方面并不具有很强的吸引力，高学历的科技、信息等专业人员难以吸收到政府部门，尤其是经济欠发达地区政府和基层政府组织。二是由于基层部门缺乏知识更新和进修深造的机会，许多科技、信息人员知识储备不够、技术更新不快，对新政策、新技术的熟悉程度不够和操作能力不强。三是部分科技、信息人员知识结构单一，很多人员学的是农学、植保、土肥专业，缺少社会广泛需求的市场预测、营销等方面的知识，对农民急需的市场调研与产前、产中、产后综合服务无能为力，加上一些非专业人员的进入，造成有些地方科技、信息队伍素质偏低。这些问题在一定程度上影响了农村科技、信息的普及率、到位率和整体质量。

2制度执行机构能力不强

由于环境落后、信息闭塞、投入不多等客观原因以及乡镇精简机构、裁减冗员的改革力度加大，很多机构和部门在硬件和软件方面的服务能力都有所欠缺，难以适应市场经济发展的要求。农村科技推广、信息化建设管理等机构缺少试验基地和必要的科研设施和信息网络，人员队伍不稳定，“在编不在岗，在岗不在位”的现象比较严重，技术人员改行情况非常突出，而且在岗人员也不能保证将时间全部用于本职工作中，一年中有不少时间从事乡镇分配的其他工作。涉农金融机构在服务质量、金融创新、竞争力等方面与国内其他金融机构及国外金融机构的水平差距还很大。农村合作经济组织治理结构有待进一步合理化。

（四）缺乏有效的市场竞争主体和竞争机制

1存在过度的垄断制约

一段时期以来，农村服务业的一些行业国有经济垄断程度仍然较高，民营和外国资本进入壁垒较多，处于封闭与半封闭状态。例如，在金融、交通运输、邮政、电信等服务业领域，仍实行比较严格的市场准入管制制度，还维持着较高的垄断地位。

2缺乏有效的竞争机制

这包括过度竞争和不充分竞争。在餐饮业、流通业、咨询业等农村服务行业中，一些机构和个人不顾行业自律制度和法律规范，盲目进入和恶性竞争，破坏了行业发展秩序。在农村金融业中，多种形式的金融组织却因为功能不健全而竞争不充分。农业发展银行不仅资金来源不稳定，而且资金运用效益低下，业务范围狭窄、单一，仅在农产品收购等方面发挥着政策性金融组织的作用，难以承担起对农业政策性金融的扶持责任。农业银行业务范围已经从农村、农业转向城市和工商业，支农作用弱化，无法体现其支持农村经济发展的主导地位。农村邮政储蓄只吸收存款不发放贷款，将资金全部转存中国人民银行，直接流出了农村，而且要由邮政储蓄盈利来弥补邮政业务亏损。农村信用社实际上是在政府隐性担保下运作，治理结构不完善，不良资产严重，资金大量流出农村、农业，从而使农户和农村中小企业常常难以得到贷款，已经很难适应农村经济发展的需要。

（五）缺乏法律法规的合理支持和监督

1法律法规对政府行为缺乏有效监督

与农村服务业有关的一些政府行为在一定程度上削弱了法律的严肃性和政府的影响力。《农业法》第三十八条规定：“国家逐步提高农业投入的总体水平。中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。”但是，有个别年份，如2003年和2004年，中央财政每年对农业总投入的增长幅度分别仅为1344%和458%，低于每年财政经常性收入的增长幅度；2003年地方财政对农业总投入的增长幅度仅为167%，远低于其财政经常性收入的增长幅度。根据2005年《中国财政年鉴》资料整理得出。《农业法》第四十八条规定：“县级以上人民政府应当按照国家有关规定逐步增加农业科技经费和农业教育经费。”但是，我国目前公共农业科技的投入强度(农业科研财政投入占农业国内生产总值的比重)属于世界较低水平，发达国家平均高达237%，30个最低收入国家20世纪80年代平均为065%，我国20世纪90年代末以来已降低为02%~03%（1985年该比例曾经为044%）。根据2005年《中国科技统计年鉴》资料整理得出。一些农村服务业企业依靠为执法者提供相关服务的方式偷税漏税，搞乱了执法环境，却往往行之有效。

2法律法规对民间行为缺乏长期稳定的支持和监督

某些农村服务业缺乏法律规范。民间借贷是银行信贷的重要补充。在资金紧缺而银行信贷无法满足的情况下，民间借贷会发挥更重要的作用。例如，在温州市苍南县的工业企业流动资金来源结构中，民间借贷占45%左右，自有资金占35%左右，银行贷款占20%左右。彭莉戈：《中国农村金融体制现状及改革的路径选择》，《经济问题》2006年第5期。虽然民间借贷的作用很大，但往往涉及多个机构和个人，方式多种多样，随意性强，约束性差，而且一部分民间借款是高利贷，极有可能导致诈骗和恶意逃废债务的行为，影响社会稳定，因而各种风险相当大。但至今对于农村民间借贷还没有完善的法律法规的支持和监督。

四农村服务业的体制改革和创新

发展农村服务业，必须通过体制改革和创新，释放农村服务业发展的潜在能量。农村服务业体制改革和创新，是立足于农村和服务业，在打破垄断、推进事业单位改革、加强对外开放的前提下，通过政府、农民以及其他主体的合作，采取认真制定发展规划、加快培育新兴业态，重点发展关键行业、全面突破重点领域、加快改善人才结构、不断加强扶持引导的具体方式，在资金、科学技术、劳动、市场等服务业本身以及相关方面进行体制改革和创新。

（一）事业单位体制改革和创新

1明确政府在提供公益性服务上的责任

政府是农村服务业体制的构建者，也是农村服务业体制改革和创新的推动者。明确政府在发展农村服务业上的责任，是进行农村服务业体制改革和创新的前提条件，也是进行农村服务业体制改革和创新的首要措施。在农村服务业中，教育、文化、卫生、交通等公共事业性单位与政府机构联系最为紧密，也因此是农村服务业体制改革和创新的首选领域。要对事业单位的服务采取多元化政策，实行分类管理。保留事业单位的公益性服务部分，对于满足农民基本生存、发展需求的公共产品，也是全国性的公共产品，如农村义务教育、农村最低生活保障制度、农村公共卫生防疫体系建设等，由政府承担全部提供责任。公益性服务不以营利为目的，但并不排斥非公有资本投资于事业单位的非营利性服务领域。

2推进非公益性服务的市场化进程

将公共事业领域中的非公益性部分划出来，放开市场准入，支持和引导非公有资本参与投资（包括参与重组和新建），培育新的产业增长点，推进这些行业的产业化进程，并加强规范和监管，维护公众利益。例如，在教育领域，促进非义务教育产业化，特别是促进民办教育健康发展；在文化领域，积极培育文化市场主体，大力发展文化产业，鼓励农民自办文化团体；在卫生领域，将公益性、营利性不强的医疗服务机构改为营利性医疗机构。2000年7月18日，卫生部等部门印发了《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》的通知，进一步明确了医疗机构的界定、核定程序等：非营利性医疗机构是指为社会公众利益服务而设立和运营的医疗机构，不以营利为目的，其收入用于弥补医疗服务成本，实际运营中的收支结余只能用于自身的发展，如改善医疗条件、引进技术、开展新的医疗服务项目等；营利性医疗机构是指医疗服务所得收益可用于投资者经济回报的医疗机构。

（二）财税体制改革和创新

1明确界定各级政府在发展农村服务业上的事权和支出范围

这里尤其是要明确界定各级政府在发展农村教育、卫生、社会保障、文化、交通等公共事业上的事权和支出范围。对于农村义务教育、农村最低生活保障制度、农村公共卫生防疫体系建设等公共产品，划为中央和省级政府的事权，以中央财政和省级财政支出为主；对中央财政和省级财政支出进一步划分，如农村义务教育支出中的教师工资全额纳入中央财政预算，由中央财政独立负担，而农村义务教育中的公用经费由省级政府负主要责任，由省级财政负责提供。对于农村合作医疗制度、医疗服务体系、农民养老保险等准公共产品，致力提高政府能力和社区集体能力，各级政府都要给予一定的资助，形成多元化的资金来源渠道。对于乡村道路、农村通信、农村电网、文化娱乐等农村基础设施建设，可采取公私合作供给模式，由地方政府参与提供，积极筹集多方资金。

2加大对农村服务业资金投入

建立完善的农村教育投入机制，确保全部实现九年制免费义务教育，“十一五”期间全部消灭农村中小学危房，同时，设立农民技术培训专项资金，大规模开展农村劳动力技能培训。逐步加大对农村社会保障建设的投入，积极支持新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度的建立。加大农村公共卫生投入，建立疾病防疫监控体系，防治农村地方病、传染病和人畜共患疾病的发生，加快解决农村改厕、改水、改灶问题，切实改善农民的生产生活条件。大力支持农业科研体制改革，提高农业科技在国家科技投入中的比重，形成符合市场经济原则的农业科技投入和科技成果转化补贴机制。对基础设施建设的投入重点由城市向农村转移，大力加强节水灌溉、人畜饮水、农村沼气、农村水电、乡村道路、草场围栏等农村“六小工程”以及文化、卫生等公共设施建设。注意落实财政预算内教育、卫生、文化、科技等方面的新增支出主要用于农村的政策。对生产、经营农业生产资料的企业，以及一些公益性强、利润率低的行业，如科技、教育、信贷、咨询等，实行减免税优惠政策。

3改革运作方式和管理体制

整合“三农”资金投入渠道，将目前渠道分散的政府支农资金按使用性质和方向进行调整。重构转移支付制度，探索按因素法对农村进行转移支付的方法。建立农产品发展基金。基金可以从农产品销售税中按一定比例提取，该项基金主要通过申报立项方式，为拓展农产品市场服务。推行“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式，以有效增强县域经济活力，提高服务“三农”的能力。

（三）金融体制改革和创新

1加强农村正式金融机构改革

（1）加强农村信用合作社的合作金融功能。一是明晰农村信用社的产权结构，进行产权改革。在适合合作金融发展的地区，可以把原有的国有股本逐步出售给社员，建立真正的合作金融组织，提高信用社对农户贷款的覆盖面。对经营较好、更适合商业化运作的农村信用社，转变为地方性股份制商业银行。经营政策性贷款的农村信用社可以归入国有或地方的政策性银行。二是建立规范化的中央银行对农村信用社的再贷款制度，扩大利率浮动幅度，借此缓解农村资金外流。三是考虑通过财政贴息制度和必要的税收优惠，支持农业项目开发。

（2）完善农业发展银行的政策性金融机构功能。农业发展银行应转变为支持农业综合开发、农村基础设施建设、产业结构调整、农产品进出口的综合型政策性银行，扩大农业发展银行业务范围。一是进一步调整信贷结构，逐步将支持重点由农产品流通领域转向农业生产领域。二是将产业化龙头企业的收购资金纳入支持范围。三是将国家开发银行农业信贷业务、国际金融机构农贷的转贷业务纳入管理范围。四是通过发行农业金融债券、建立农业发展基金面向农民筹资及境外筹资等多种渠道筹集资金。

（3）加强中国农业银行对农户和农村企业的服务力度。一是根据市场状况扩大利率浮动范围，以适应农村融资规模小、风险大的特点和商业性银行从事金融活动的需要。二是简化产品和服务条款，探索发展农村消费信贷等信用形式，满足农民生产和生活的资金需求。

（4）建立邮政储蓄资金回流机制。将县以下邮政储蓄吸收的存款，通过人民银行全额用于增加对农村金融机构的再贷款，实现农村资金的体内良性循环。

2加强对农村民间金融组织的规范管理

适度放宽农村金融市场准入条件，规范管理民间金融活动。一是区分正常民间借贷与高利贷，保护合法的民间金融活动。二是按照合作金融原则，促进规范的、具有一定规模的民间金融组建民营信用社。三是积极发展各种民间金融组织，鼓励、支持小额信贷机构发展，通过存款保险体系等监管方式来防范风险，拓宽农村储蓄转化为投资的渠道。

3建立和完善政策性农村保险制度

由国家组建专业的政策性农业保险公司，贯彻国家农业保护政策，经营管理国家农业风险基金，为农业信贷机构提供风险保障，监督和管理其他农业保险基层机构。采取强制保险和自愿保险相结合的农业保险实施方式，对关系到国计民生的农作物保险实施强制保险，其他险种则可实行自愿保险。针对农民不同层次的保险需求，不断开发适合农民需要的险种，提高理赔等保险服务质量。

（四）科技、信息、人才体制改革和创新

1建立国家农业科技创新体系

中央政府牵头、有关部委组织，成立专门工作小组负责制定有关方案，统一设计、分步实施，通过整合资源、理顺结构、调整布局、明确分工、提升能力、优化环境、稳定支持，依托已有的机构，以国家级农业科研机构组成的国家农业科技创新中心为核心，以农业综合区划内优势单位组建的区域农业科技创新分中心为支撑，以各区内与优势农产品生产布局呼应的国家农业科研试验站、省级试验站为基础，构建面向现代农业发展的新型国家农业科技创新体系。国家农业科技创新中心以知识创新为主，区域农业科技创新分中心以技术创新为主，国家农业综合试验站和省级试验站直接服务于当地农业生产。在粮食安全、资源高效利用、产业结构调整、特色农产品开发、农业生态环境建设等科学技术领域，以及在种苗繁育、农业节水、施肥、饲养、农业药物生产、有害生物预防与控制、农产品深加工、农业环境工程与生态保护、农业机械等具体技术方面，打造科学家队伍和技术人才队伍，加强研制、开发和应用。

2建立农村信息化推进体系

各级政府建立强有力的组织协调机构，充分发挥和依靠各种专业协会和信息专业人才的作用，促进农村信息化建设管理健康发展。一是从农村实际出发，制定详细的农村信息化建设与服务规划。二是在农村信息化整体框架形成的过程中，从部分领域入手展开信息化建设，使农村更快更好地感受到信息化带来的实效，并有效地进行成本控制，防止重复建设和资源浪费。三是吸收多元化、多渠道的社会资金参与农村信息化建设管理。四是开展农村远程教育与信息服务项目，建立内容丰富、功能强大的信息资源中心，强化农村信息技术和管理人员的服务水平。五是从农村种养大户、营销大户、农民经纪人、农村龙头企业、农产品批发市场、中介组织中选拔事业心强、有经营头脑、掌握一定技术的农民信息员，促进信息收集和传播。

3改革和创新农民人才培养和管理模式

政府牵头，各方合作，培养和造就有能力、有用处的农民人才。一是通过多渠道筹措教育经费，加强教育基础设施建设，实施免费九年制义务教育，推进中小学人事制度改革，提高师资队伍质量，继续推进发达地区（东部地区、城市）对欠发达地区（西部地区、农村）的教育对口支援，提升农村教育质量。二是以市场为导向，举办多种形式的培训班、讲习班、研讨班，加强文化培训、经营管理培训、职业技术培训，逐步形成政府扶持、用人单位出资、培训机构减免经费、农民适当分担的投入机制，以农民培育为重点开展农村成人教育，造就一批专业人才，推进农业人口非农化进程。三是加强农业与服务业的互动发展与合作，吸引服务业人才向产前、产后集聚，积极引进优秀农村专业人才充实公务员队伍。《公务员法》第九十五条规定：机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。

（五）流通体制改革和创新

1构建新型流通模式

（1）积极发展连锁经营和企业集团。一是通过商品、商号、配送、管理技术等把众多农产品、农业生产资料、农村日用消费品等流通企业连接起来，建立以集中采购、统一配送为核心的新型营销体系。二是国家通过基础设施改造、进出口政策、农业生产资料储备以及支持企业上市等政策，鼓励和推动实力雄厚的流通企业按照现代企业制度组建大型全国性或区域性的流通企业集团。三是鼓励有条件的流通企业采取特许经营、销售代理等方式，吸引小型流通企业加盟，扩大经营规模，如改造“夫妻店”、“代销店”，初步形成以县城为重点、乡镇为骨干、村落为基础的农村消费品零售网络。

（2）积极实施新型市场交易方式。一是推进城乡市场的双向开拓，支持农村龙头企业到城市开办农产品超市，逐步把网络延伸到城市社区；城市农贸市场逐步退路进场，鼓励有条件的地方将城市农贸市场改建成超市。二是推动订单农业、产销直接见面等方式，提高农业市场组织化程度，发展和创新农产品拍卖、经纪人代理、网上交易、期货交易等新型交易方式。

2积极引进利用各种资本

一是从财政、支农、扶贫、结构调整等各项资金中集中一部分，重点对大中型农产品批发市场的布局、结构、规模等方面进行战略性调整。二是利用供销合作社进行资本运营，发挥农资流通的主渠道作用。三是引进国外技术和管理经验，鼓励外商、非公有制经济等各类投资主体以参股、控股、收购、租赁、联合等形式参与农产品批发市场的建设和改造，改造提升农资经营网络。

3健全和完善流通服务体系

加强流通业自我服务和其他行业对流通业的服务。一是引导现有农村物流企业向专业化、规模化方向发展，加快培育一批具有一定规模和实力的营销主体和中介组织。二是鼓励流通企业将销售与服务紧密结合起来，开展配送、加工、采购、租赁等多样化服务，完善售后服务体系。三是生产企业要加强与流通企业协调合作，研制生产适合不同地区、不同季节、不同农民的产品。四是制定合理的农产品铁路运输价格，降低公路运输的车辆通行收费标准，杜绝对农产品的乱收费、乱罚款，加快建立全国统一高效的鲜活农产品运输绿色通道，努力改善农村物流环境。

4整顿和规范农村市场秩序

建立健全农村市场价格监控机制，防止生产和流通环节随意抬高价格。加快建立种子、农村、化肥、农机具等产品经营的市场准入制度，健全农资损害赔偿机制。加大执法检查力度，严厉打击制售劣质产品等行为。完善市场监督体系，加快信用体系建设，建立长效监管机制。

（六）小城镇管理体制改革和创新

1改革和创新小城镇政府管理体制

一是适时调整城镇行政区划，合理确定城镇行政区的数量和规模，撤乡并镇，扩大镇域面积，发展镇域经济，打造县域内区域性经济中心。二是围绕“小政府、大服务”的目标，进行机构改革，强化社会管理职能，完善城镇行政管理体制。三是按照既有利于保护耕地、合理利用土地、依法用地，又有利于促进城市化的原则，深化城镇用地制度改革，妥善解决城镇建设用地的供求矛盾。

2完善小城镇户籍管理体制

与在小城镇进行的其他各项改革政策相衔接，统筹考虑农村人口转移与就业安置、社会保障等问题，彻底放开小城镇户籍限制，改变以商品粮供应为标准来划分农业、非农业人口的传统做法，逐步建立以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，逐步实现城乡户口一体化管理，更好地增强小城镇的集聚效应。

3强化小城镇建设管理体制

一是加强小城镇建设管理改革，用先进的理念推进小城镇建设管理，健全小城镇建设管理机构，提高城建管理人员素质，建立村镇建设社会化服务体系，妥善解决小城镇规划建设管理机构的人员编制和工作经费。二是进一步强化规划管理，完善规划的编制、实施、监督机制，确保高标准建设小城镇。三是坚持建设与管理并重的原则，促进“农民进镇、工业进园、住宅进区、商业进市”，依法行政，提高小城镇文明程度。

（七）其他配套体制改革和创新

农村服务业体制改革和创新是全面体制改革和创新的一部分。它的顺利进行和取得成功离不开一系列体制改革和创新的协调开展。继续深化“分税制”财政体制改革，合理划分各级政府的事权、财权、税权，构建地方税体系，增强地方政府的可用财力，为推进和实施各项改革提供物质基础。继续完善法律法规体系，增强各法律法规之间的协调性，切实依法行政，维护法律的严肃性。继续推进现代企业制度改革，促进乡镇企业等市场主体健康运营。继续完善社会保障制度，扩大对农村居民的覆盖面，实现城乡居民同等待遇。

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