| “十六大”以来区域协调发展的
情况与未来的政策建议肖金成肖金成，中国发展改革委国土开发与地区经济研究所副所长、研究员，中国区域经济学会副秘书长、博士生导师，主要研究方向为区域经济。
摘要：本报告总结了中共“十六大”以来区域协调发展的成就和经验，简要论述了区域协调发展的内涵，揭示了区域经济发展中存在的主要问题：生态环境问题；地区间经济与人口分布失衡问题；区域发展差距扩大问题；经济和资源空间分布失衡问题等等。最后提出了促进区域协调发展的八条建议。
关键词：区域协调发展区域政策情况与建议
中共“十六大”提出了促进区域协调发展的方针，相继实施了西部大开发、东北等老工业基地振兴和中部崛起战略，取得了巨大的成效。这对缩小区域发展差距、扩大国内需求、改善宏观调控、建立和谐社会发挥了重要作用。总结近五年推进区域协调发展的经验，有利于科学制定促进协调发展的区域政策，逐步建立适合我国国情的区域发展框架和区域协调发展机制。
一“十六大”以来实施区域协调发展的情况
1区域协调发展战略的内涵
2002年11月8日召开的中共十六次代表大会正式提出促进区域经济协调发展的战略。“十六大”报告高度重视加快西部地区发展对全面实现第三步战略目标的重大战略意义,提出要把积极推进西部大开发促进区域经济的协调发展,作为今后20年必须集中力量抓好的重大问题。区域协调发展是我国社会主义市场经济条件下区域经济发展模式的必然选择。
“十一五”规划纲要进一步明确了区域协调发展的基本内容：坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局。健全市场机制，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移。健全合作机制，鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，形成以东带西、东中西共同发展的格局。健全互助机制，发达地区要采取对口支援、社会捐助等方式帮扶欠发达地区。健全扶持机制，按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度。国家继续在经济政策、资金投入和产业发展等方面，加大对中西部地区的支持。加大财政转移支付力度和财政性投资力度，支持革命老区、民族地区和边疆地区加快发展。
2西部大开发完善了基础设施、改善了生态环境、缩小了同东部地区增长速度的差距
实施西部大开发战略以来，西部地区的经济建设获得了巨大的成就，除在调整产业结构、深化国有企业改革方面有了大的进展之外，还重点加强了基础设施建设和生态工程建设。青藏铁路、西气东输、西电东送、支线机场、干线公路相继开工建设。这些工程项目的建成，对西部地区的生产力发展是一个有力的促进。五年累计，国家支持西部地区开工建设60项重点工程，投资总规模8500亿元，其中国债投资2700多亿元。交通干线建设方面，五年新增公路通车里程91万公里，其中，高速公路5600公里；建设铁路新线2824公里，复线1518公里，电气化铁路1779公里；青藏铁路累计铺轨777公里；建成干线机场和支线机场23个，在建项目13个。西电东送工程，累计开工项目总装机容量3600多万千瓦，输变电线路13300公里，新增向广东送电1000万千瓦建设任务提前一年完工。西气东输工程，仅用不到三年的时间，于2004年12月30日全线建成并且商业供气。水利设施方面，建设了四川紫坪铺、宁夏沙坡头、广西百色、内蒙尼尔基等一批大型水利枢纽工程，对115个灌区进行了改造，建设了535个节水示范工程。退耕还林工程，累计完成退陡坡耕地还林118亿亩，荒山荒地造林17亿亩。从2003年开始实施的退牧还草工程，已经累计治理严重退化草原19亿亩。天然林保护、京津风沙源治理、长江上游水污染防治、西部中心城市环境污染治理等重点工程进展顺利。
实施西部大开发战略不仅加快了西部地区的发展，而且扩大了国内市场，拉动了东中部地区的经济发展，为中国经济持续稳定发展注入了活力。西部大开发不但没有影响东中部地区的发展，反而为东部地区的加速发展开辟了新的市场空间，随着西部地区收入水平的提高，市场会越来越大。随着西部大开发的稳步推进，西部地区为东中部地区提供了大量能源、矿产品、特色农产品等资源，支持了东中部地区经济发展和人民生活的需要。同时，西部地区重点工程建设所需的设备、材料、技术和人才，来自全国各地。西部大开发也给东中部地区企业“西进”提供了大量的投资机会，扩大了东中部地区的市场空间，促进了产业结构调整并增加了就业机会。东中部地区同时也是西气东输、西电东送、交通干线、退耕还林、天然林保护、京津风沙源治理等一大批西部开发重点工程的直接受益者。
3东北振兴使很多企业提高了市场竞争力，许多城市焕发了活力
中共中央国务院《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》确定了振兴东北地区等老工业基地的指导思想：以“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻“十六大”精神，进一步解放思想、深化改革、扩大开放，着力推进体制创新和机制创新，形成新的经济增长机制；按照走新型工业化道路的要求，坚持以市场为导向，推进产业结构优化升级，提高企业的整体素质和竞争力；坚持统筹兼顾，实现东北地区等老工业基地经济和社会全面、协调和可持续发展，为全面建设小康社会和实现社会主义现代化做出新贡献。
东北振兴战略的主要任务包括：进一步深化体制改革，着力推进体制创新和机制创新，消除不利于经济发展和调整改造的体制性障碍，增强老工业基地调整改造的内在动力；全面推进工业结构优化升级。走新型工业化道路，全面提升和优化第二产业；大力发展现代农业，坚持统筹城乡经济社会协调发展，实现工业与农业、城市与农村发展的良性互动；积极发展第三产业，以剥离企业办社会职能为契机，大力推进服务业的社会化、市场化和产业化；推进资源型城市经济转型，大力发展石油化工、煤化工、林木产品深加工、林下产业等资源精深加工和新的接续产业；加强基础设施建设，改善资源型城市电力、交通、供水等基础设施；进一步扩大对外对内开放，扩大老工业基地的金融、保险、商贸、旅游等服务领域的对外开放。加快发展科技教育文化事业，加强“产学研”联合，加快科技进步，努力在支柱产业和重点企业中培育自主开发能力。
从２００４年开始，国家给予东北地区增值税转型、社会保障体系建设、国有企业“厂办大集体”改革等试点和优惠政策，尤其是财税政策、金融政策和社会保障政策的实施，东北地区享受到诸多优惠政策，企业的原有负担大量减少，新的综合负担将低于全国水平，企业的市场竞争力得到较大提高。同时，生态环境治理和基础设施建设的加强，优化了企业发展的外部环境。
实施振兴战略以来，东北三省体制改革、机制创新步伐加快，对外开放度提高，经济持续快速增长，就业增加，社会保障体系初步建立。三年GDP年平均增速为126%，比实施振兴战略前三年（2001~2003年）增速提高了26个百分点。投资环境有所改善、政策效应开始显现、招商引资吸引力增强，东北吸引国内外投资的“洼地”效应正在显现。社会消费品零售总额2005年和2006年增速分别高于全国当年05个和06个百分点。2006年，三省总人口占全国的82%，GDP占全国的86%，而社会消费品零售总额却占到全国的93%，社会消费趋于活跃，市场需求比较旺盛，国企改革取得重大突破。
截至2006年底，辽宁省85%以上的国有大型工业企业实现了股份制改造，国有中小工业企业产权制度改革基本完成。2006年东北三省装备制造业工业总产值同比增长30%以上，超过全国4个百分点，利润增速也远高于同期全国装备制造业利润和东北三省工业的利润增速。国家累计投资65亿元用于东北三省15个采煤沉陷区项目的治理改造，新建住宅面积907万平方米，安置居民1524万户。国家先后投资122亿元用于棚户区改造配套的基础设施、学校和医院建设补助。初步建立起资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。2006年底，三省参加基本养老保险人数达到1617万人，参加基本医疗保险人数1996万人，参加工伤保险人数9706万人，分别比上年底增加55万人、244万人和114万人。引自国务院东北等老工业基地办公室网站，东北振兴三年评估报告《发展加快后劲增强社会进步民生改善》。
2007年8月2日，国务院批复了《关于东北地区振兴规划》，提出将东北地区建设成为综合经济发展水平较高的重要经济增长区域，具有国际竞争力的装备制造业基地，国家新型原材料和能源保障基地，国家重要的商品粮和农牧业生产基地，国家重要的技术研发与创新基地，国家生态安全的重要保障区，实现东北地区经济社会又好又快发展的功能定位和发展目标。
4中部崛起战略推动了东中西协调互动的格局
中部地区地处内陆腹地，是我国区域关联度最强的地区，承东启西，连南贯北，是全国重要的交通枢纽和物流中心，具有开拓大市场和发展大流通的优越条件。矿产资源种类多、储量大，动植物资源丰富。是全国著名的农产品生产基地和重要的能源原材料工业基地，产业基础比较雄厚，具有加快发展的优势条件。
中部地区国土面积占全国的107%，人口占全国的281%，劳动力资源丰富，是我国最大的农村富余劳动力跨省输出基地，劳动力成本低，劳动力的素质较高，同时高等教育也比较发达，能够支撑各类产业的发展。
2003年10月，党的十六届三中全会提出:“有效发挥中部地区综合优势，支持中西部地区加快改革发展”；2004年的政府工作报告中进一步提出：“促进中部地区崛起，形成东中西互动，优势互补、相互促进、共同发展的新格局。”2004年9月，“促进中部地区崛起”写进了党的十六届四中全会的决定。2005年10月，党的十六届五中全会通过的国家“十一五”规划建议对中部地区的发展重点提出了明确的要求。2006年4月，中央专门颁发文件，从多方面提出了促进中部崛起的政策意见。中央的战略决策与一系列政策安排，将对中部地区崛起发挥强大的推动作用。
通过实施“中部崛起”战略，充分发挥综合优势，加快农业产业化、新型工业化和城镇化步伐，促进经济增长方式由数量粗放型向质量效益型转变、由投资带动型向投资、消费、出口协同推进型转变。进一步扩大开放，在结构调整中承接海外和沿海的产业转移，加快区域资源整合与经济合作，统筹经济社会发展，促进城乡二元发展模式向城乡协调发展模式转变，就能走出一条全面、协调、可持续发展的新路子，成为中国经济增长的新的发动机。
5“十一五”规划纲要更加强调以人为本和人与自然和谐发展的理念
2005年10月，中共十六届五中全会通过了关于“十一五”规划的建议，2006年3月，全国人民代表大会通过了“十一五”规划纲要（以下简称《规划纲要》）。《规划纲要》指出：“根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，人民出版社，2006。使区域协调发展建立在“以人为本”和“人与自然和谐发展”的基础之上。
《规划纲要》确定：“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，人民出版社，2006。通过产业和人口的有序转移，使人口和产业同资源环境承载能力相适应，使各地区GDP的比重和居住的人口相适应，实现各地区人均GDP差距的逐步缩小，而非各地区GDP总量差距的缩小。
二区域经济发展中存在的主要问题
“十五”期间,随着我国国民经济持续稳定增长,各地区经济总量显著增加。2001年我国东部十省、中部六省区、西部大开发十二省区以及东北三省四大区域的GDP分别为564万亿、215万亿、183万亿和106万亿元,到“十五”期末,上述四大区域GDP总量分别达到1090万亿、370万亿、334万亿和171万亿元。2001~2005年,四大区域GDP年均增长速度分别为1235%、1086%、1112%和1087%,与“九五”时期相比,西部的经济发展速度提高了232个百分点,并且超过了中部和东北三省的经济增长速度。在各地区经济普遍增长的同时,经济增长速度上的差距扩大的趋势得到了缓解。但在取得巨大成就的同时,我国区域发展还存在着以下一些比较突出的问题。
1保护生态环境成为宏观调控的迫切课题
以重化工业为核心的经济规模快速扩大给环境带来越来越大的压力。工业企业圈地铺摊子大量占用耕地和破坏自然植被，工业废水排放污染土壤和水源，大量二氧化硫排放污染空气，都使生态环境承载着越来越大的压力。滇池、巢湖、太湖以及其他内湖和重要江河水系甚至近海海域受到工业污染的程度越来越严重。
目前2000多万农村贫困人口,主要分布在深山区、石山区、库区、荒漠区等自然条件极其恶劣的地区。按“就地脱贫”的思路，继续“人均一亩高产稳产田”等的建设,不仅贫困问题难以解决,付出的生态环境代价也是难以估量的。按现有的发展模式,将使越来越多的地面沉降区、草原沙化区、石漠化和荒漠化区、水土流失区加入到贫困地区行列,带来新的贫困人口,对生态环境的影响将是灾难性的。
2地区间经济与人口分布失衡,经济社会发展差距仍在扩大
改革开放以来,在国内外投资和产业持续向沿海地区转移的拉动下,经济布局也呈现向沿海地区集中的态势,形成一些支撑全国经济增长的经济密集区。从国际经验看,经济总量集聚的地区,同样应该是就业机会多、人口相应集中的地区。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大经济圈15%的人口拥有35%的经济总量。随着市场配置资源功能的强化，我国打破了人口固化的格局,出现了外地劳动力大量流入发达地区打工这种“异地转移”的情况。这种人口流动对支撑经济增长和缩小区域差距和城乡差距起着积极的作用。但由于体制和政策制约,我国绝大部分转移人口还未能本地化,从而使人口流动促进区域差距缩小的机制难以发挥。经济总量大、经济高增长的地区没能相应吸纳更多的人口,而广大的中西部地区由于没有资金、企业的集聚,没有经济快速增长,也就没有增加就业和收入的机会。这样人口与经济分布的不均衡,直接的结果是地区差距过大,区域间不协调性增强,区域矛盾突出。
从东部、中部、西部以及东北四大区域GDP占全国的比重看,2001年为53∶20∶17∶10,而2005年为55∶19∶17∶9，东部地区的比重进一步升高。地区间教育、卫生等社会事业的软硬环境存在较大差距,东部地区远好于中西部地区。
区域发展不协调，不但是简单的各地区之间经济总量之间的差距，而且是人口、经济、资源环境之间的空间失衡。改革开放以来，经济要素向沿海地区集中，但人口却并未相应集中，只能跨地区“打工”，形成了中国特有的“农民工”现象，使劳动人口与赡养人口在空间上分离，导致区域间享有的公共服务差距过大。一些欠发达地区的人口远远超过其资源环境承载能力，对生态环境形成巨大的威胁，不断带来生态环境的更大破坏。
欠发达地区大都存在资源、环境、经济、社会等问题交织在一起的状况,形成了不同程度的相互影响，而且往往是不同的类型区在空间出现重叠,如生态脆弱地区一般也是欠发达地区,老工业基地中分布着大量的资源型城市,更增加了解决上述问题的艰巨性和复杂性。
3经济和资源分布空间失衡，导致资源跨区域调动的压力越来越大
我国资源禀赋的基本特点是：资源环境的地域性特征突出，水、土地和其他能矿资源的空间分布差异明显，区域生态环境的承载能力悬殊。我国煤炭资源主要集中在北部和西部，水电资源主要在西南，而经济高增长区域和制造业主要集中在东部。如果能源消费结构维持现有格局，2020年之前需要再建设7条大秦线以及相应的港口来运输主要分布在中西部地区的煤炭。经济分布与资源分布的不均衡,是形成南水北调、北煤南运、西煤东运、西电东送、西气东输格局的主要原因。一些城市的布局和规模与所在地资源环境承载能力不适应,也带来类似的问题。全国660个城市中,已有400多个城市缺水,110个严重缺水,为这些城市跨区域调水的压力将越来越大。能源资源、水资源是可调动的,但也要付出成本。不改变区域发展模式,不改变只集聚经济、不集中人口的政策,不改变一些区域的发展方向,一些区域的发展迟早会超出其资源环境承载能力,届时,将不得不为越来越多的地区进行大跨度、大规模的资源调动。
4地区差距继续扩大，区域竞争激烈
由于各方面的原因，各地经济发展的差距不断扩大，这对较为落后的中西部地区来说是一个严峻的挑战。为了缩小差距，实现区域协调发展和分享大国崛起的成果，后发地区的发展热情极大地增强，各地在强化“发展是第一要务”理念的基础上，全面实施追赶战略，有的地方不惜一切代价加速工业化。这种如饥似渴的发展热情和现行地方财政体制相结合，使得地区之间的经济竞争愈演愈烈。在这种情况下，履行宏观调控职能的中央政府既要适当控制各地的盲目冲动和过度投资行为,又要努力保护地方发展的积极性，要在现有地方经济发展和竞争格局中使这两方面保持符合科学发展观要求的平衡，的确存在较大的难度。
不科学的政绩观、发展观以及传统政绩考核制度和财政体制引发的地区封锁、条块分割极大地限制了经济要素在全国的自由流动。同时,一些地方政府片面追求经济规模的增长,追求短期利益,盲目投资、低水平扩张乃至重复建设、无序和不正当竞争等问题仍屡禁不止。
认识上的偏差和不合理的体制及政策导向,使各级行政区都在大力推进本行政区经济的发展。一些地区不顾资源环境承载能力,工业遍地开花,城市盲目扩张,土地大量占用,生态环境恶化。一些地区由于滥设开发区和盲目推进城镇建设,大量占用耕地,使绿色空间快速减少,开发密度急剧提高,几年后将无地可用。一些地区由于不计环境代价盲目发展,已经造成有水皆污、有河皆干,各类污染日趋严重。
5促进区域协调发展的政策法律体系不健全
国家落实区域经济协调发展的政策缺乏法律保障，微观领域法律法规制定先于宏观领域,实际操作中出现政策冲突、政出多门的现象。由于缺乏统一、协调的区域政策，使得我国在实施宏观调控时，针对性不强，往往造成政策趋同、一刀切等现象。与此同时，各自为政的“诸侯经济”趋势更加明显。
三对我国区域发展和区域政策方面的建议
1“因地制宜”制定区域发展政策
中央政府应牢牢把握区域政策的制定权。不仅要根据各地区的不同情况制定不同的区域发展政策，而且要根据各地区的情况制定区域财政政策、区域金融政策、区域土地政策、区域人口政策、区域资源政策、区域环境政策等。制定政策要考虑其统一性、系统性和有效性，既要和法律法规有机衔接，又要考虑政策的连续性和严肃性，还要有利于区域协调发展机制的形成。
2将制订全国性空间规划和区域性空间规划提上议事日程
“十一五”期间制订“主体功能区”规划的目的是根据各地区的资源环境承载能力、开发力度和发展潜力确定优化开发地区、重点开发地区、限制开发地区和禁止开发地区。这是区域发展理论的重大创新，有利于促进我国的空间结构调整和空间开发秩序的协调，有利于生态环境的保护和生产力布局的合理分布，也有利于有针对性地制订区域政策。但仅仅确定四类地区是不够的。我们建议将主体功能区规划作为全国性空间规划的重要组成部分，在编制主体功能区规划的基础上，开始全国性空间规划和区域性规划的编制工作。“十一五”期间进行了编制东北地区振兴规划、长三角区域规划和京津冀区域规划的试点，取得经验之后，应在“十二五”期间展开全国性空间规划和区域性空间规划的编制工作。根据国外国内的经验，空间规划应包括以下内容。
(1)主体功能区划分（可以主体功能区规划为基础）；
(2)空间布局与城镇体系建设；
(3)骨干基础设施，主要包括铁路、公路、机场、港口、水源地和防洪排涝设施；
(4)大流域的治理；
(5)资源合理利用和产业发展；
(6)生态环境保护；
(7)人口分布与城市化进程；
(8)区内外的经济合作。
3建立区域协调发展委员会
区域协调发展既是我国区域发展的目标，也是我国长期坚持并实施的大战略，意义十分重大，既需要有规划和政策的配合，也需要有实施的主体，因此建议成立国务院部委级区域协调发展委员会，专司区域协调发展之职责。职责是编制区域性空间规划、主持制定区域政策、提出促进特定地区发展的目标和任务、负责跨省市行政区重大基础设施的规划和实施，负责跨省市行政区流域的治理与环境保护、区域合作机制的构建、促进国际次区域的合作等等。
区域协调发展委员会可在西部开发办、东北振兴办、中部崛起办、扶贫办等国务院办事机构的基础上设立。这几个机构虽然服务的对象不同但功能都是一致的，经过整合，可化分力为合力，成为促进地方经济发展，促进区域协调，促进区际合作的重要政府部门。
4改革户籍等限制劳动力流动的制度，逐步解决人口与经济空间结构失衡问题
长期以来，人口分布的固化状态始终未能打破，无疑在很大程度上影响到经济效率的提高。立足于合理化和优化空间结构的角度，国家应加快对户籍等限制人口流动的制度的改革，在拆除地区壁垒，允许物品畅通的同时实现人口流动的正常化，以人物互动方式逐步解决要素空间结构失衡问题。未来，我们需拓展改革思路，南水北调、西气东输以“物动”体现以人为本的思想，在西部、北部生态形势日益恶化的情况下，我们主要应以“人动”体现以人为本的理念，引导西部地区的劳动力和一部分人口向发达地区有序流动。制定促进人口自由流动的政策，引导欠发达地区的人口向发达地区和城市转移。
我国人口在地区分布上很不平衡，东部12个沿海省、市、区以占全国1352%的国土面积，承载着全国4236%的人口；而西部10个省、区以占全国5676%的国土面积，仅承载着全国2292%的人口。东部地区的人口密度达到413人/平方公里，而西部地区的人口密度只有53人/平方公里。单从人口密度判断，我国东部地区人口过多，西部地区人口过少。但是，考虑到我国的现实情况，对地区人口压力需要从耕地面积的质量、生态压力状况、经济发展水平和潜力等方面进行分析，在此基础上寻找调节我国人口地区分布的对策。
根据对我国东西部地区人口分布状况的分析可知，从资源承载力的角度看，我国西部地区的人口压力高于人口分布集中的东部地区。考虑到西部地区脆弱的生态环境对我国经济社会可持续发展造成的严重威胁，以及人类经济活动对生态环境的破坏日益严重和西部地区落后的经济状况，实行地区之间的适度移民，是解决由地区之间人口分布不平衡造成的一系列生态环境保护、经济社会可持续发展问题的可行措施。
5建立覆盖全国的以中央财政支持为主的最低生活保障制度
应把解决西部地区农牧民的生活问题放在首位。我国还有2000多万尚未脱贫或尚未解决温饱问题的农牧民，也有一批基本生活难以维持的城市贫民，这一群体是政府应予以关注并重点救助的对象。最低生活保障制度是现阶段最基本的保障制度。要根据收入水平、劳动力赡养能力、当地基本消费水平确定低保标准，并据此确定享受低保的户数和人口，建立规范的无体制泄漏的低保体系，使之成为贫困人口的生命线和保险阀。
现实问题是享受低保的人口多数居住在欠发达地区。低保费用若让地方财政负担，别说是县财政、市财政就是省财政也不堪重负。因此，我们建议低保资金以中央财政负担为主。财政自给有余的省市由省财政负担，财政不能自给的省市由中央财政负担，通过银行按月直接补贴到户，以避免一级一级下拨所产生的体制泄漏。
随之而来的问题是，地方政府尤其是基层政府能否严格按标准确定低保户和低保人口，会不会放宽标准或提供虚假信息。解决的办法：一是将标准公布于众，相互监督，保证使最贫困的人口享受低保待遇；二是通过详细核查，对地方政府确定的低保户进行审核，可让大学生志愿者承担这项工作；三是将低保人口比重与公务员工资标准挂钩。以市为单位或以县为单位公务员的工资标准除以消费水平确定外，要把本市或本县低保人口占总人口的比重与工资标准挂钩，比重越高其工资标准越低，既体现干部与老百姓同甘共苦的精神，也抑制当地干部人为增加低保户和低保人口。当然对人为压低低保户数和低保人口数的情况也应严加防范。
6按照不同类型区分别制定不同的扶持政策和发展战略
我国现行的区域政策是根据东中西三大地带和四大板块为基本范围制定的，虽然比“一刀切”的政策有所进步、有所细化，但仍失之于过粗。我们建议按六大类型区分别制定区域政策，即贫困地区、老工业基地、资源型城市、生态脆弱地区（沙漠化、石漠化地区、水源地、干旱地区、地质灾害频发地区）、粮食主产区、边境地区。
不同类型区不仅要有不同的扶持政策，而且要有比较科学的战略思路。一要有基本的方向和阶段性目标；二要有长期的规划；三要有具体的手段和策略；四要有政策的扶持和资金的支持；五要有战略、策略实施的主体。
7构建生态补偿机制，共同维护人人共享的生态环境
我国特殊的地理地貌构成了祖国大家庭的基础。西部的矿产资源和水资源成为东部赖以生存和发展的基本条件。珠江、长江、黄河等大江大河均发源于西部，上游的环境和对水资源的保护对下游地区的生产和生活起着生命线的作用。一些省域范围内的江河也存在类似情况，如浙江的新安江、湖南的湘江、辽宁的辽河、黑龙江的松花江等。计划经济时期并不突出的矛盾和问题在市场经济体制下便凸显出来。我国江河上游地区多是经济欠发达地区，下游地区又多是发达地区，因此，生态补偿机制的建立显得更为迫切和必要。欠发达地区的政府和人民正在谋划发展之路，他们既有生存权，也有发展权，经济全球化给这些地区带来前所未有的机遇。生态补偿和对口支援不同，对口支援是道义上的责任和政治任务，受援地区和支援地区可能不存在任何经济联系，但生态补偿是一种应尽的义务，是对生态保护地区的人民承受牺牲或贡献的一种补偿。补偿者不是“恩赐”，是不允许放弃的责任。
生态补偿机制建立的难度很大。一是生态补偿的理论尚不完备，迄今国内外尚无一部完整论述生态补偿的著作；二是生态补偿标准难以确定。按照水资源数量还是按水的质量，抑或两者都需考虑。空气质量的测定在技术上已不成问题，但质量好坏不一定完全取决于上游地区，和自然界尤其是大气环流存在非常密切的关系；三是受益对象难以确定，是由下游地区的所有居民承担补偿责任还是由企业承担；四是补偿对象是上游地区的政府还是全体居民；五是谁来收、谁来缴、谁来分配。
我们建议，企业按资产纳税，个人按收入和不动产纳税。通过征收生态税建立生态补偿基金，提高欠发达地区人民的生活水平。
主要参考文献
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，人民出版社，2006。
马凯主编《〈中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要〉辅导读本》,北京科学技术出版社，2006。
杜平、肖金成、王青云等著《西部开发论》，重庆出版社，2000。
肖金成等著《协调空间开发秩序和调整空间结构研究》，《国家发改委重点课题研究报告》。 |
