中国发展中的地区问题：

总体战略与区域规划孙久文孙久文，男,中国人民大学区域与城市经济研究所教授、博士生导师，研究方向为区域经济理论、区域规划和城市可持续发展。

摘要：我国地区间的发展差距已成为中央政府宏观政策的一个关注焦点。从1999年的西部大开发开始，区域发展总体战略的实施，使我国的区域发展取得了很大成就，区域发展的政策和措施开始初步形成。然而，区域发展中的问题依然存在，包括区域的经济发展和社会发展的差距仍在扩大，资源环境对区域发展的约束日益严峻。本文认为，主体功能区规划是解决这些问题的重要途径。

关键词:区域发展总体战略公共服务主体功能区

经历近30年的改革开放，我国的经济获得了飞速的发展，但同时先进和落后地区发展的不平衡仍十分明显。目前，缩小我国地区间的发展差距已成为中央政府制定宏观政策的一个关键点。

一中国区域总体发展战略构成

实施区域发展总体战略，关键是要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，进一步明确区域发展的战略布局、功能定位、发展重点、政策导向等重大问题，抓好各项工作部署和政策措施的落实，逐步形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、基本公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。胡锦涛：《胡锦涛在中共中央政治局第三十九次集体学习时的讲话》，新华网，2007年2月16日。

我国目前的区域发展，仍然是以四大区域开发行动的深入实施为标志，形成区域总体发展战略,并以此推动区域的协调发展。

1坚持推进西部大开发

西部大开发范围包括12省、市、区,面积占全国国土的714%，人口占全国的28%，而地区生产总值仅占17%左右，人均地区生产总值约为全国平均值的59%，不足东部地区平均值的一半。陈栋生：《区域协调发展的理论与实践》，《边疆经济与文化》2005年第4期。西部地区尽管不乏经济科技较发达的大城市，但从广域上考察，属欠发达地区。

在开发领域上，西部大开发突出的重点是:第一,生态环境建设。重点是巩固退耕还林、退牧还草的成果，完成天然林保护、风沙源和石漠化治理等生态工程，建立和完善生态改善、农民增收和促进地区经济发展的和谐统一的长效机制。第二，基础设施建设。推进以重点工程为主体的基础设施建设，在完成“西气东输”，“西电东送”、青藏铁路等重点建设项目后，力争使西部的基础设施配套明显改善。第三，社会事业发展。以实现基本公共服务的均等化为重点，加强西部地区特别是西部农村和少数民族聚居区的科技、教育、卫生、文化等社会事业的发展。特别要注重建立健全西部地区县、乡、村三级卫生服务网络，完善城乡疾病预防控制体系和医疗救治体系，以减少因病致贫、返贫。第四，发展特色产业。根据西部地区的资源禀赋和产业基础，在促进资源、环境与经济发展相协调的前提下，以市场为导向，发展能源、矿业、机械制造、农果业、中药材、加工制造和特色旅游等产业。2007年6月，国家确定成渝地区为“统筹城乡综合配套改革试验区”，将促进西部地区的开发进程。

2振兴东北老工业基地

东北地区是1950年代我国工业建设的重点，曾经为我国的经济建设做出很大贡献。但因体制与结构双重矛盾的困扰，改革开放后跟不上东部沿海地区的发展步伐。东北地区的主要问题是：国有经济比重偏高、市场化程度偏低、企业设备技术老化，经济发展活力不足。

中央政府在2003年开始的东北振兴，是继西部大开发后的又一个国家层面的开发战略。东北振兴的主要途径是:第一，加快体制创新。实现资金、技术、劳动力等生产要素自由流动，用市场吸引国内外投资。实施产权重组，对东北国有资产进行重组、改造，发展混合所有制经济，改变东北较为单一的产权结构，实现投资和生产主体的多元化。同时，在税收等方面给予特殊政策，进行增值税改革。第二，加快科技发展。重点发展电子通讯设备、软件开发、生物技术和医药、航空航天等高新技术产业，以现代科技来改造东北的原有企业，鼓励一批处于产业衰退期的资源产业退出，建立覆盖面大的社会保障网络，解决因产业转型留下的问题。第三，加快结构升级。重点发展数控机床、输变电设备、轨道车辆、发电设备、燃气轮机、重型机械、船舶、汽车及零部件、飞机等现代制造业，加大老油田的勘探力度，建设大型煤炭基地，促进煤电联营，建设大型石化基地和精品钢材基地等。

3促进中部地区崛起

中部地区面积占全国107%，人口占全国28%，地区生产总值占全国20%，人均地区生产总值相当于全国平均值的80%，与东部发达地区发展水平有较大的差距。2004年以来的中部崛起发展战略的实施，加快了中部地区的发展步伐。

促进中部地区崛起，从国家战略层次上对中部地区给予如下几方面的引导和支持：第一，以区域发展政策促进中部发展。整合国家的区域政策，把西部开发和东北振兴的政策支持，集中用于中部地区，以此来支持中部地区的城乡社会保障体系构建和加大基础设施建设的力度等。第二，以城市群构建带动中部地区的发展。主要任务是通过中原城市群、武汉城市群、长株潭城市群、昌九工业走廊、太原城市群和合肥—芜湖都市带等城市群的构建为基础，培育中部的区域发展龙头。第三，以产业密集带建设实现中部的发展。在京广铁路产业带发展煤炭采选、钢铁工业、装备制造业，食品工业、有色冶金，汽车工业、钢铁工业、高新技术产业，交通运输设备、高新技术产业等；在陇海铁路产业带重点发展现代制造、高新技术、能源、石化等产业；在沿江产业带实现水路联运、江海联动，发展加工制造业、高新技术产业、冶金、石化、电力、汽车、建材等大耗水、高载能、大运量的优势产业。

2007年底国家确定武汉城市群和长株潭城市群为“两型”社会综合配套改革试验区，把中部崛起的国家战略推向一个新阶段。

4鼓励东部地区加快发展，有条件的地方率先基本实现现代化

在西部、东北和中部开发战略的影响下，东部地区要继续发挥引领国民经济发展的引擎作用。东部地区的优势是有利的区位条件和改革开放以来形成的制度创新的先发优势，在推进自主创新方面作用明显。

鼓励东部地区加快发展，关键是转换经济发展方式，推进产业结构的优化升级，通过科技创新，缓解和克服区内资源短缺、环境压力大的劣势，实现区域的可持续发展。这就要求东部地区优先发展高新技术产业、出口导向产业和现代服务业，从多方面、多领域参与国际竞争。

具体做法是：充分发挥市场力量，引导要素和资源在区域内流动和集聚；完善区域经济的制度保障，加快区域经济一体化进程；发挥经济实力优势，鼓励资本向中西部地区转移；发挥人才和技术优势，发展高新技术产业，加快产业结构调整和升级；发挥非公经济优势，鼓励民营经济发展，加快国际化进程，鼓励参与国际市场竞争。蔡燕妮：《东中西部地区经济发展和传统产业西部转移》，《企业研究》第267期。

二我国区域发展取得的成效

1区域协调发展战略的基本形成

西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展的区域发展总体战略的实施，标志着我国区域协调发展的战略已经形成。经过近年来的实践，实施区域总体发展战略的条件更加成熟。

第一，区域协调机构开始设立。从西部大开发开始，中央成立西部开发办公室；振兴东北地区等老工业基地开始后,又成立了振兴东北办公室；后来又设立了中部崛起办公室。区域协调机构的设立，使区域协调发展具有执行机构。而区域协调机构的整合，是下一步的重要任务。

第二，区域政策作用对象更加明确。无论是西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、中部崛起，还是天津滨海新区、成渝地区、武汉都市圈、长株潭城市群的开发，由国家层面编制出来的区域规划，较以前更加完善，区域政策的作用对象也更加明确,并且能够按照地域特征进行分类指导，使我国区域规划的水平有了很大提升。

第三，区域一体化机制开始完善。打破行政区划界限的限制，促进各类生产要素在区域间自由流动，开展多种形式的区域间技术和人才合作，完善区域公共服务，加大国家对欠发达地区支持力度，加快形成东、中、西互动的区域发展格局。这些区域一体化机制的落实，有力地支撑了区域发展总体战略的实施。

2实现区域经济的又好又快发展

进入21世纪以来，我国宏观经济，无论是增速还是总量，都出现了较快的发展势头。从区域经济的“四大板块”分析，东部地区依然是经济高速增长区，2000~2006年区域的GDP年均增速达到1153%，其次是西部地区，年均增速为1023%，中部地区和东北地区增速分别为1022%和1017%。

以省区为单位分析，2000~2006年期间各省区市的经济运行较为平稳，增速较快，区域经济结构得到优化。2000~2006年,中国三大产业发展较快，结构不断得到优化，总体上处于“二三一”式的结构模式。结构优化体现最为明显的是第三产业的比重增加，达到395%。第一产业受到国家扶持农业发展政策的影响,出现政策效应。而高新技术产业和现代制造业的快速发展，是这段时间区域经济发展的一个重要特点。

图1我国主要年份三大产业比重（1978~2006年）

3城乡居民生活水平不断提升

我国城乡居民的生活水平，随着区域经济的发展而提高。相比之下，农村居民家庭人均纯收入增长比较缓慢，城镇居民家庭人均可支配收入增长较快，两者之间的差距处于拉大的趋势。

图2中国人均GDP和城乡居民人均收入状况（1978~2006年）数据来源：国家统计局：《中国统计年鉴2007》。

近几年来，随着城乡居民生活水平提高，食品支出占总支出的比例(恩格尔系数)趋于下降，除了2004年有反弹之外，其他年份都是处于下降阶段。其中,城市居民已经下降到40%以下,农村居民也下降到50％以下（见图3）。

图3中国城乡居民恩格尔指数（1978~2006年）数据来源：国家统计局：《中国统计年鉴2007》。

4经济发展的核心城市群已经形成

从全国国土分析，在东部沿海地区，三个比较典型的都市圈已经较为成熟，此外还基本形成其他若干个具有较强实力的都市圈或城市群，而初步具备雏形的城市化区域也开始出现，这些地区的经济总量已经占到全国相当大的份额。

东部沿海地区形成的“长三角”、“珠三角”和“京津冀”为核心区域的三大都市经济圈，在全国经济社会发展中发挥着举足轻重的作用。2006年，“长三角”、“珠三角”、“京津冀”三大都市圈实现的地区生产总值约占全国的37%，进出口总额占全国的2/3以上郑波等：《坚持区域统筹促进协调发展》，2007年10月13日《经济日报》。，成为支撑我国经济发展的核心地区。山东半岛、辽东半岛、成渝地区、中原地区、武汉都市圈、长株潭城市群和关中地区等城市群或都市圈在发展壮大，成为拉动区域经济发展的主导力量。伴随着工业化和城市化进程加快，城市之间的行政界线日趋模糊，城市之间的联系变得更加紧密，城市群逐渐成为区域经济活动的重要空间依托。

三我国区域发展中的主要问题

虽然我国区域发展的成效非常显著，但发展过程中也还存在一些影响较大的问题。主要有以下几个方面。

1地区经济发展差距仍在扩大

我们采用了GDP基尼系数和人均GDP的变异系数衡量，结果表明：1978~1992年我国基尼系数总体上处于下降趋势，1992年达到最低点；自1992年起，GDP的基尼系数开始出现上升，21世纪初期达到高峰后又开始下降。人均GDP变异系数总体上比较平稳。从总体上看，我国区域差异出现扩大趋势。

图4我国主要年份GDP基尼系数和人均GDP变异系数尽管采取了一系列旨在缩小区域差距的措施，但受到不同区域发展阶段和水平的限制，区域差距仍然处于扩大的阶段。国家统计局的数据也显示，1978~2006年，东部地区经济年均增速较中西部地区高出23个百分点。从地区生产总值来看，东部占全国比重已提高了118个百分点，而其他区域所占比重则均有不同程度下降。

由于累计循环效应的作用，东部地区将继续保持较高的增长速度，从而使东部与中西部的差距在未来20年间将继续存在，但区域差距扩大的速度会减缓。

2地区间社会发展水平的差距仍然较大

社会发展的衡量指标中，教育发展水平的差距尤其引人关注。从人均教育经费看，2006年我国人均教育经费为493元/人，但是有18个省市自治区的人均教育经费支出低于全国平均水平，最高的是北京，高达2649元，最低的是贵州，人均250元，前者是后者的106倍。在18个低于全国平均水平的省份中，东部是河北和山东，中部地区共有6个，西部地区有10个国家统计局：《2007中国教育经费统计年鉴》。。

地区间医疗卫生水平差距突出，是又一个焦点问题。据2006年统计，我国每千人口拥有病床位数253张，其中北京最多，614张，贵州最少，148张。如果从农村分析，2006年全国每千农业人口有病床位数077张，最大值的上海市（352张）是贵州省（044张）的8倍。全国每千农业人口拥有医生数为119人，最大值（上海）为336人，最小值（贵州）为068人，前者是后者的492倍。可见各地区的医疗卫生事业相差很大。

近年来，国家高度重视解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，在推进基本公共服务均等化方面取得明显成效。义务教育、公共卫生、社会保障、社会救助、减少贫困、生态保护等重点领域，对老少边穷等欠发达地区的投入力度不断加大，使这些地区的老百姓得到了实实在在的好处，收入增加，生活改善，社会保障程度提高郑波等：《坚持区域统筹促进协调发展》，2007年10月13日《经济日报》。。

3发展环境与资源环境的约束逐渐明显

区域经济发展的约束因素增多，加大了区域协调发展的难度。这些约束包括以下几个方面。

第一,国际发展环境约束加大。国际贸易保护主义和地方经济保护主义抬头，制约了资源相对不足和以初级产品生产为主的发展国家和地区的经济发展。以外向型经济为主的我国东部地带面临越来越大的外部压力，中西部地区的资源性产品则受到地方保护和国外同类更加便宜产品的竞争压力。

第二,国内区域发展环境有待进一步完善。行政区划与经济区的脱节、跨区域协调体系和机制还没有最后完善起来，都成为约束区域发展的国内环境。而规范的区域转移支付体系的薄弱，对不发达地区获得来自发达地区的发展援助，带来较大的不确定性。

第三,资源环境的约束。一些区域产业发展超过了资源环境承载能力，导致生态环境恶化。由于工业发展和城市盲目扩张，大量消耗资源和占用耕地，使环境污染加剧，区域资源环境承载力下降。按照科学发展观的要求，各地区都必须把节能降耗、减排治污作为发展的约束性指标，这应该是克服资源环境约束的唯一正确途径刘勇、李宪：《2006~2007年我国区域经济发展态势分析》，2007年10月26日《中国经济时报》。。

四主体功能区规划：区域协调发展的新希望

我国中央政府从2006年开始启动国家的主体功能区规划，为区域发展注入了新的发展希望，成为区域协调发展的新动向。面向未来，在促进区域协调发展的过程中一定要有新思路、新办法。主体功能区的提出，体现了我们对区域发展规律认识上的深化。

解决区域发展不平衡这个难题，需要我们根据各区域的资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，进一步明确区域发展的战略布局、功能定位、发展重点、政策导向等重大问题，抓好各项工作部署和政策措施的落实，逐步形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、基本公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局郑波等：《坚持区域统筹促进协调发展》，2007年10月13日《经济日报》。。

主体功能区的概念，就是要按照自然、生态的状况，按照自然资源和能源的保障情况，按照区位特征、环境容量、现有开发力度、经济结构特征，按照人口集聚状况、地缘特征、参与国际分工的程度等划分功能区。因此，促进区域协调发展不是“遍地开花”，不是每一寸国土都要实现工业化和城镇化。按照功能区域构建区域发展格局，就是在广袤的国土上，既要有开发，更要有保护，引导经济布局和人口分布适应自然，这样才能从源头上根本扭转我国生态环境恶化的趋势，逐步实现“一方经济”与“一方水土”、“一方人口”相协调。

主体功能区的核心思想是，根据资源环境的承载能力、现有国土开发密度和发展潜力，确定哪些区域适宜优化开发和重点开发，哪些区域应当限制开发和禁止开发。在中国960万平方公里的陆地国土上，以自然生态属性和功能、资源环境承载能力等为重要的依据，明确哪些区域以保护自然生态为主体功能，哪些区域以要素集聚、经济发展为主体功能,哪些区域以要素扩散、结构转变为主要功能。确定各自的主体功能定位，并按照功能定位调整和完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的区域发展格局。马凯在全国主体功能区规划会议上的讲话：《构筑协调、和谐、可持续的家园》。主体功能区划的思想，打破了传统的区域经济发展思路与发展模式，符合区域协调发展战略的科学内涵。

表1中国主体功能区的基本情况主体功能区优化开发区域重点开发区域限制开发区域禁止开发区域定义指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域指资源环境承载能力较强、集聚经济和人口条件较好，发展潜力较大的区域指资源环境承载能力较弱、对全国和较大区域范围生态环境具有重大影响的生态相对脆弱的区域指依法设立的各种自然保护区域规划方向把提高经济增长质量和效益放在首位，着力推动产业结构升级，化解资源环境瓶颈制约，提高参与国际竞争的层次应该逐步成为支撑我国未来经济发展和聚集人口的空间载体重点加强生态环境保护，发展可承载的特色产业，引导人口有序转移，强化生态功能实行强制性保护，严禁不符合主体功能定位的任何开发和建设活动说明：根据马凯在全国主体功能区规划会议上的讲话：《构筑协调、和谐、可持续的家园》，http://wwwsdpcgovcn/，2007年9月24日。

综上所述，我国正处在一个区域经济发展的黄金时期，区域问题的重要性也正在显现。加强对区域问题的研究，探讨区域经济发展的战略与规划，是我国区域经济领域的重要任务。