改革开放以来五年计划中的

区域政策：回顾与探讨李青李青，女，中国社会科学院数量经济与技术经济研究所研究员、经济学博士，研究领域为区域与城市经济学。

摘要：本文将回顾、评论改革开放以来历次五年计划中的区域发展思路或区域政策取向，特别是以区域政策和国土规划的视角分析国家区域政策的变化，认为改革开放以来我国整体上处于一个区域规划和政策逐渐取代国土规划、区域政策目标逐渐多元化的过程，今后应立足我国国土资源特征及制约因素、我国区域经济发展的基本状况和格局、国际区域经济与政策的变化特征，建立更加系统、动态、与时共进的区域政策，并处理好国土规划、区域规划、主体功能区规划的关系。

关键词：五年计划区域政策国土规划

区域政策是指国家制定的全国性有系统的地区发展政策。改革开放以来，区域政策一直是我国政府管理部门和学术界关切的问题，理论上的探讨和实践上的努力从未间断，区域政策的目标和手段也逐渐明确。本文将回顾、评论改革开放以来历次五年计划中的区域发展思路或区域政策取向，特别是以区域政策和国土规划的视角分析国家区域政策的变化，继而从国内外区域发展的背景和区域政策的变化出发，提出近来我国区域政策的基本框架和近期主要关注点。

一对“六五”以来我国区域政策的梳理

自“六五”（1980~1985年）以来，国土规划的逐渐缺失和区域政策目标的多变，是区域政策不成熟、缺乏系统的表现，也是出现区域问题的因素之一。

1“六五”以来的区域政策逐渐取代了国土规划，区域经济增长方式粗放产生了一系列资源环境问题

“六五”以来，区域经济发展计划和政策以鼓励经济发展为主，缺乏资源环境方面的约束性政策，作为区域政策基础的国土规划明显不足乃至缺失。在“六五”、“七五”计划中有“国土开发和整治”一节，“八五”计划中有“国土开发整治和环境保护”一节，“九五”、“十五”计划强调协调区域发展，对资源环境保护很少提及。1990年代中期以后全国已很少有做国土规划的地区了，一些省区市的国土规划让位于地区发展战略和规划。“十一五”规划提出的主体功能区，带有较明显的保护国土资源的含义，不再是以往单纯的经济区划了。

在“七五”计划实施的同时，国家编制了《全国国土总体规划纲要》，开展了国土资源的考察和研究，但全国国土总体规划始终未能正式出台。取而代之的是次一级的一些区域性的国土规划和发展战略，区域发展的国土资源约束和全面保护、开发、利用、治理国土资源的意识也逐渐淡化了。高扬的地区经济竞争和经济增长的旗帜伴随着资源大量消耗和生态环境总体恶化。这种地区经济增长方式粗放和日益严峻的资源环境压力与国土规划的缺失不无关系。

目前，涉及国土资源开发、利用、治理、保护的政府部门大多制订了本领域的国土规划，包括《全国土地利用总体规划纲要》、《全国生态保护纲要》、《全国土地开发整理规划》、《全国海洋经济发展规划纲要》、《全国造林绿化规划纲要》、《全国海洋开发规划》、《全国水土保持规划纲要》、《中国七大江河流域综合规划》等，但由于这些规划多为部门规划，彼此缺乏整合和衔接，且规划实施过程中与政策和法规的结合不够紧密，约束力不够强，在缺乏全国国土总体规划下制订的各专项国土规划的协调性自然较弱。相比较而言，我国一些自然区划的实际作用还要大一些，如《中国综合自然区划》、《中国自然区域与经济区域划分的草案》、《中国土壤区划》、《中国综合农业区划》、《中国土壤区划》、《中国自然生态区划》、《全国生态区划》等。

缺乏国土规划所造成的后果至少有如下几方面：一是使区域发展忽视我国人均资源少、资源利用效率低这一基本国情，加之资源价格被低估，转变增长方式的动力不足；二是未能从国家战略和国民生存安全角度制订整体性、长远性的全国国土开发、利用、保护战略，使我国资源环境面临越来越大的压力和严峻形势，影响持续发展的能力；三是由于缺乏全国国土总体规划，造成各部门制订的国土规划协调不够，大的、跨区域的国土开发整治工程实施难度大，交易成本高。地方上制订的一些国土开发整治规划也常在地区经济增长的要求下而退居次位不能实施。近年来所发生的一些严重的资源环境问题，均与国土规划缺失、国土资源意识淡漠、缺乏相应的公共管理有直接关系。

2“六五”以来区域政策缺乏系统性的政策对象

新中国成立后，我国生产布局和地区发展的核心是处理沿海与内地、经济发达地区与欠发达地区这一大尺度的地域关系，尽管历次五年计划中区划有所不同，但核心思想是一致的，整体上缺乏系统性的政策对象。

“六五”计划将全国分为沿海地区、内陆地区和少数民族地区，基本上承袭了传统的沿海与内地的两分法，其中少数民族地区大多分布于内地。“七五”计划首次将全国分为东中西三个地带，尽管在经济含义上这种三分法并不十分确切，只是示意性或轮廓性的，但却影响深远，此后我国区域政策大多是沿着三大地带进行的。除了三大地带以外，“七五”计划还提出了建设全国经济区网络的设想，包括上海经济区、东北经济区、以山西为中心的能源基地、京津唐地区等。“八五”计划将全国划分为沿海地区、内陆地区、少数民族地区和贫困地区四类，地域范围有所重叠，基本回到了“六五”计划的区划法，还提出了加快以山西为中心的煤炭基地建设和黑龙江、内蒙古、安徽、贵州的煤炭开发，以及三江平原、豫皖平原、江汉平原、四川盆地、内蒙古和宁夏灌区等农业商品生产基地建设等。

“九五”以来的五年计划由侧重沿海转向侧重区域协调发展。“九五”计划将全国划分为长江三角洲及沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分省区、东北地区、中部五省地区、西北地区七个经济区域，但由于这七个经济区划分的原则和目标不够清晰，在实践中并未能落实，地区调控仍以东中西三大地带进行。“九五”计划对内地经济发展提出了比较详细而明确的措施，包括优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目，引导资源加工型和劳动密集型产业向中西部地区转移，实行规范的中央财政转移支付制度，加快中西部地区的改革开放，引导外资更多地投向中西部地区等。

“十五”计划仍按东中西三大地带安排区域发展的重点和方向，呼应西部大开发战略，国家对西部地区发展予以积极支持，在政策和投资上予以大量倾斜，国务院许多部委也相应制定和实施了支持西部发展的倾斜政策。

“十一五”规划的最大特点是在三大地带的基础上提出了四区域的政策框架和主体功能区的设想。规划提出“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局”。配合四区域的政策，国家先后发布了几个重要文件和规划，国家区域政策对象有所多元化和差别化。

2006年5月，国家先后发布了《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》和《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》；2007年3月，国家发展和改革委员会、国务院西部地区开发领导小组办公室发布了《西部大开发“十一五”规划》；2007年8月，国家发展和改革委员会、国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室发布了《东北地区振兴规划》。

“十一五”规划提出根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将全国划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区。主体功能区带有明显的国土规划色彩，在规划理念上体现回归和进步，但在“十一五”规划中并未界定其与地区经济发展和区域政策的关系。

由上述分析可见，“六五”以来基本上是按地带粗线条、大尺度来安排和调控区域发展的，区域政策的目标地区逐渐多元化，由沿海和内陆到东中西三大地带，再到东中西和东北四区域。但困难的是针对某一地带的政策要面对地带内众多而复杂的问题，且易形成管理机构设置复杂、职能交叉、交易成本高和管理效率低的状况。

“六五”以来，一方面，国土规划逐渐被地区发展战略、区域规划和区域政策所取代，另一方面，没有找到更有实效的区域组织形式。在国土规划逐渐淡化的时候，学术界和政府部门试图以经济区和城市群组织区域经济，然而由于一直未能清晰地表达经济区及城市群的目标和形成机制、经济区或城市群与区域经济发展的关系、经济区划与国土规划的关系等，因此五年计划中的经济区划以及学术界所提出的多种经济区划方案和城市群设想，在实践中尚难实行。

3现有五年计划总体上具有明显的治标性特征

新中国成立后我国区域政策是以缩小沿海和内地发展差距为主要倾向的，然而这种政策的着力点和着眼点都在缩小地区差距的结果，而不在或不主要在培植落后地区的发展能力，具有较明显的外生的、治标性的特征，其缺陷主要表现在：一是忽视区域发展与创新能力建设，追求落后地区经济增长的意识重于增强落后地区发展能力的意识，重结果轻基础；二是区域发展目标与发展条件有错位，重目标轻条件；三是对重大资源环境压力重视不足，缺乏对重要限制开发地区的强制性约束，重鼓励轻约束；四是自上而下的政策供应与自下而上的发展力量错位，落后地区的发展能力并未因区域政策而明显增强李青：《保护资源环境与增强创新能力：双目标的政策探讨》，载中国社会科学院环境与发展研究中心：《中国环境与发展评论》（第三卷），社会科学文献出版社，2007。。

二影响我国区域政策的基本因素

影响未来中国区域经济发展的因素有许多，其中最为长期和迫切、最具有“公共性”而需要区域政策支持的，集中体现在资源环境和创新能力两方面的压力上，同时国际区域政策的变化也正当其时地给予我们有益启示。

1国际区域政策：鼓励学习和创新的政策转向

改革开放的30年，恰是国际经济社会背景发生重大而深刻变化的时期。首先，技术进步瓦解了福特制大批量标准化的生产体系，发生了全球性的资源流动与重组过程，出现了新的国际劳动分工和区域兴衰变化，在社会转换（Social Switching）的同时并行着空间（Spatial Switching）转换，区域发展更加明显地表现为一个与技术和组织变化三位一体的过程（Michael Storper，1997）。其次，技术变化在深刻改变社会经济格局的同时，也改变着增长的来源和区位因素，知识成为最重要的资源，学习成为最重要的过程，创新成为区域发展的动力。地区间的竞争更明显地表现为知识与技术资源的竞争、创新环境的竞争、地区创新能力的竞争。在此背景下，一些国家已经或正在调整其区域政策，知识资源的创造、占有与应用水平和创新能力的强弱成为区域政策关心的重要内容（李青，2003）李青：《区域创新下区域发展观念及政策的变化》，《数量经济与技术经济研究》2003年第12期。。传统的以政策性投资和税收优惠等为主要手段、以促进区域平衡发展为基本目标的区域政策在新的经济形势下受到挑战，区域政策在激励创新、改善创新环境、促进互动学习、鼓励创新网络以提高竞争力和创新能力等方面的作用更为重要（李青等，2004）李青等：《区域创新视角下的产业发展》，商务印书馆，2004。。政府在提供学习手段（如学校、培训系统等）、学习激励（如知识产权保护、税收和补贴、支持学习网络等）、获得知识的渠道（图书馆、数据库、技术服务体系、通讯系统）、减少忘记成本（再培训、劳动力市场流动、社会保障等）等方面的作用在加强。

国际上鼓励学习和创新的政策从1970年代就开始了。如德国的北莱茵——威斯特法尼亚（NRW）地区自1972年起就实施创新支持政策（Innovation Support Policy），建立了NRW技术委员会以及以Mülheim为基地的创新中心（Bjrn T Asheim and Philip Cooke，1999）Bjrn TAsheim and Philip Cooke，Local Learning and Interactive Innovation Networks in a Global Economy，in Edward JMalecki and Paivi Oinas edited，Making Connection: Technological learning and regional economic change，Ashgate，Aldershot，1999，pp145-178.。在区域政策方面一直作为我们学习榜样的欧盟，在对其1990年代区域政策的总结中就认为，在过去10年中欧盟虽已部分地缩小了地区差距，使最穷国家的人均GDP接近平均水平，但在创新方面的地区差距却是人均GDP差距的2倍（Olivier Guersent，2001）Olivier Guersent，The regional policy of the European Union:A balance and an outlook，Regional Studies，Vol35，No2，2001.，创新差距已成为影响地区差距的重要因素。也有观点认为，欧盟以往的区域政策是治标不治本的，它更重视支持那些基础好、见效较快的地区的创新产出，如集中支持创新岛欧洲主要的创新岛包括大伦敦、鹿特丹/阿姆斯特丹、法兰西岛、法兰克福、斯图加特、慕尼黑、里昂/格莱诺布尔、都灵和米兰几个地区。，因此扩大了发达地区与落后地区的差距（Kevin Morgan，1997）Kevin Morgan，The learning region:institutions，innovation and regional renewal，Regional Studies，July,1997，v31，n5，pp491-503.。世界银行的研究表明，发达国家与欠发达国家在知识创造能力的差异比其人均收入的差异更大（世界银行，1999）世界银行：《1998/1999年世界发展报告：知识与发展》，中国财政经济出版社，1999。。近年来欧盟已经认识到创新是决定现代经济竞争力的重要因素，并采取了诸如鼓励中小企业创新的政策等旨在通过促进企业创新和参与国际分工的努力。欧盟新近表示将支持创新作为其区域政策的核心Support for research and innovation is central to new regional policy,Commissioner Hübner tells conference，http://eceuropaeu，2006年6月12日.。

2我国日益严峻的资源环境压力

我国各类国土资源形势严峻。其特征是总量大、人均量少、质量较低、后备资源不足，工业化、城市化和人口增长还将持续对国土资源产生新增需求。同时国土资源的低效利用造成大量资源浪费，将使社会经济发展与资源环境的张力长期存在。我国土地资源总量居世界第3位，其中草场面积居世界第2位、森林面积居世界第6位，但人均土地资源占有量不到世界人均水平的1/3，森林面积仅为世界人均水平的1/5，而且我国土地质量较差，难以利用的土地面积占国土面积的3068%。我国矿产资源种类多但人均占有量仅为世界平均水平的58%，45种主要矿产资源的人均占有量不足世界平均值的一半，石油、天然气、铜和铝等重要矿产资源的人均储量都不到世界平均水平的20%。矿产资源中大型和超大型矿床比重小，贫矿、难选矿和共伴生矿多，开采成本较高，实际可供利用的资源量并不多，重要金属和非金属矿产资源可供储量的保障程度下降。据估计到2030年，我国45种主要矿产资源中将只有两三种能够保障供应，多种矿产资源只有十几年到几十年的开采年限。我国人均水资源占有量只有2200立方米，只为世界平均值的1/4，目前全国600多个城市中有400多个城市供水不足、70多个城市因地下水超采出现了不同程度的地面沉降新闻分析：《我国资源形势有多严峻？》，http://newsxinhuanetcom/politics/2007-04/22/content_6011485htm，2007年4月22日；朱向东：《环境形势严峻 期待环保法硬起来》，2005年1月6日《法制日报》。。

环境方面则存在水土流失严重、沙漠化迅速扩展、草原退化加剧、森林资源锐减、生物物种加速灭绝、地下水位下降、水体污染加重、大气污染严重、固体废弃物存放量过大、城市污染向农村蔓延等严重问题。根据国家环保总局《2006年中国环境状况公报》，2006年全国环境质量较为稳定，但生态环境状况依然不容乐观，如全国地表水总体水质属中度污染，其中珠江、长江水质良好，松花江、黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染。截至2006年，全国共有水土流失面积356万平方公里，占国土总面积的3708%；2006年没有实现年初确定的主要污染物排放总量减少2%的目标国家环保总局：《2006年中国环境状况公报》，wwwzhbgovcn，2007年6月4日。，经济增长方式转变任重道远。

如前所述，我国总量大、人均占有量少的国土资源状况决定了我国经济增长方式应是节约的、集约的、高效的、清洁的，是开发利用与治理保护并重的。总体上我国增长方式粗放的问题未能得到基本解决，以资源环境为代价的经济增长未能得到有效遏止，资源短缺、浪费同生态环境大面积恶化并存，使我国资源环境面临前所未有的重大压力。对此，“十一五”规划以节能减排和以主体功能区为核心，设立对企业和地区的约束性要求，随后相应建立企业限批和区域限批制度。这是我国区域管理和区域发展指导思想上的一个重要变化，也是应对我国严峻资源环境问题的应急之举，系统化的制度设计和规划迫在眉睫。

3我国建设创新型国家的目标

近年来，在知识经济和全球化的大背景下，我国通过创造、占有和应用知识、以创新提高区域竞争力的意识正在逐步树立，特别是十六届五中全会提出了提高自主创新能力的建议。2006年1月，全国科技大会提出到2020年将中国建成创新型国家，使科技发展成为经济社会发展的有力支撑。2006年2月，国务院发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006~2020年）》确定，到2020年中国自主创新能力显著增强，科技促进经济社会发展和保障国家安全的能力显著增强，为全面建设小康社会提供强有力的支撑；基础科学和前沿技术研究综合实力显著增强，取得一批在世界具有重大影响的科技成果，进入创新型国家行列，为在21世纪中叶成为世界科技强国奠定基础国务院：《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006~2020年）》，wwwgovcn，2006年2月9日。。依托知识资源、完善创新制度、建设创新型国家已成为我国中长期发展的重大战略任务，也是我国由经济大国向经济强国转变、由中国制造向中国创造转变、实现强国富民民族复兴的战略选择。

三基于新环境的区域政策设想

1双目标的区域政策框架

在上述影响因素下，我国区域政策的调整应属迫切，基本方向在于将影响中国区域发展最重大的两个压力与国际区域政策变化的经验结合起来，形成立足国情、借鉴国外的区域政策，建立双目标的区域政策框架：一方面，努力重建良性的资源环境系统，特别是着力保护那些资源环境恶化、生态脆弱和资源重要的地区，这一政策导向是限制性的；另一方面，借鉴国外区域政策调整的经验，支持区域增强创新能力，加快提供相关的公共服务和制度保障，促进改善区域创新环境，形成区域创新网络等，这一政策导向是鼓励性的。上述政策框架更重视区域发展的基础和内力，借以改善区域发展条件、增强区域发展能力，因此是一种重在治本的设想。

2双目标区域政策下的目标区域

（1）以“问题区域”而不是“地理单元”划分目标区域。“问题区域”的概念来自于欧盟的区域政策。问题地区即政策援助地区，以往欧盟设定的问题地区主要包括衰退地区、边远地区、过密地区，不论这些地区的地理位置如何，只要它们出现上述问题，就会得到相应政策的支持。以此划分目标区域的优点是问题集中、同一性强、容易实施区域政策。根据不同的地区特征，可设立不同的区域项目或规划，如英国旨在促进威尔士地区技术创新能力的地区技术计划（RTP），韩国促进形成地区特色经济和区域竞争力的“活力事业”、“创新性城市”和“产业集群”的项目、规划等，也都体现了与国家地区发展战略的衔接。

我国长期以来区域政策是地区导向的。1980~1990年代前期实行沿海倾斜战略，2000年起实施西部大开发战略，2003年起实施振兴东北等老工业基地战略，2004年提出中部崛起战略，并先后为此设立专门的组织、协调和指导机构，2006年又大力支持天津滨海地区发展改革。虽然我国地区差异与地理分布有很大关系，但以地理单元而不是以问题类型来划分目标地区，不仅使不同的目标区域提出多样化的政策需求，也使得不同地区和不同政策需求错综交织，造成政策结构复杂、机构设置繁多、职能交叉，出现政策低效率和管理低效率的可能也更大。

按照问题导向的政策设计，则应根据我国资源环境和创新能力两大关键性制约因素，将问题地区划分为“资源环境脆弱地区”与“创新能力薄弱地区”两类，并根据两类地区的组合状况提供不同力度的政策。

（2）设置指标体系，划分问题区域。选取一定指标，以县为单位量度各地区资源环境和创新能力状况，对数据进行标准化处理和等级评价后，划分出资源环境特征区和创新能力特征区，并根据不同特征区的组合情况确定政策重点。其中对资源环境和创新能力均脆弱的地区施以最大力度的政策，这类地区基本上是欠发达的老少边穷地区。

资源环境指标建议以人均国土资源占有量、地区国土资源质量和地区环境质量来衡量。创新能力指标则包括创新环境、创新网络和创新绩效指标，以下是初步考虑的指标体系。

表1判定问题地区的指标资源环境指标创新能力指标人均国土资源占有量

计算各地区国土资源（土地、水、气候、矿产、生物资源）的人均占有量，计算出全国各县各类资源人均占有量的标准化值并划分等级。

地区国土资源质量

衡量各地区国土资源的质量，主要指标包括：土地生产率；后备土地资源量；难以利用的土地资源数量；水资源供求状况；矿产资源经济价值；矿产资源利用潜力；森林覆盖率；生物资源稀缺性及价值；国家森林公园、风景名胜区、重要历史文化遗产数量。

相对而言，国土资源质量的指标较难确定，同样需要进行标准化处理、等级划分和综合评价。

地区环境质量

度量各地区环境质量，包括：空气质量、水环境质量、固体废弃物排放、垃圾收集和处理、水土流失、沙漠化、草原退化、恶劣气候状况、地质灾害等。创新环境

主要包括有利于创新的基础设施、资源和支持体系。如物质性和知识性基础设施状况；知识与技术资源占有状况；地方性知识的积累与增长；人才资源与人才网络；R&D投入；教育投入；地区制度环境；企业家队伍；市场化的科技服务机构、服务于创新的金融支持等。

创新网络

主要包括参与区域创新的政府、企业、教育与研究机构、金融机构、个人等的合作关系，可用政府支持的研发活动、企业与高校和科研机构的人才流动和合作研究、企业参与社团状况、企业社会责任等。

创新绩效

主要包括技术进步贡献率；专利申请数；知名企业和品牌数；新产品数量等。说明：中国科技发展战略研究小组认为区域创新能力指标由“知识创造”、“知识获取”、“企业创新”、“创新环境”和“创新绩效”构成。

美国竞争力委员会与商务部经济发展局曾开展2003~2005年度区域创新能力评估，以地区创新资产（包括人力资本、知识资本、金融资本、物质资本和制度资本）、创新网络和创新文化三方面指标量度了新墨西哥州中部地区、俄亥俄州东北地区、特拉华州的威尔明顿、美国西北部的腹地、密执安州西部地区和圣路易斯市等6个地区的创新能力。

3双目标区域政策需要处理的几个关系

第一，与国土规划的关系。国土规划的重点是根据国土资源状况，制订国土资源开发、利用、治理、保护规划，处理国土资源与人口、产业、城镇发展与布局的关系，保障可持续发展，保障国民生存安全，保障国土资源永续利用。双目标区域政策重在促进以能力和条件为核心的区域经济发展，区域经济发展需受到国土规划的约束，在资源环境保护方面与国土规划相连接。

第二，与主体功能区的关系。“十一五”规划提出了主体功能区的设想，新近全国主体功能区规划编制完成，主体功能区侧重于国土资源承载力与社会经济

表2问题地区的组合类型及其政策重点创新能力特征低较低中较高高资源

环境

特征差坚决以生态环境保护和整治为重坚决以生态环境保护和整治为重坚决以资源环境保护和整治为重此类区域很少此类区域很少较差以生态环境保护和整治为主，大力提供创新基础设施和创新资源以生态环境保护和整治为主，积极改善区域创新环境以资源环境保护和整治为主努力保护资源环境着力保护资源环境中生态环境保护与整治，着力改善创新环境加强生态环境保护与整治，增强区域创新能力兼顾资源环境保护整治与增强创新能力以资源环境保护为主以资源环境保护为主较好着力增强创新能力努力增强创新能力以增强创新能力为主防止资源环境恶化防止资源环境恶化好着力增强创新能力努力增强创新能力以增强创新能力为主以增强创新能力为主政策不作用说明：表中左上部资源环境差及较差且创新能力低及较低的地区为区域政策重点作用地区，右下部资源环境好及较好且创新能力高及较高的地区为区域政策较少作用地区。

发展的关系，以绿色、安全、高效等原则编制主体功能区规划。主体功能区规划具有国土规划的性质，应将其纳入到全国国土总体规划中，双目标的区域政策与主体功能区的关系在资源环境保护和创新能力方面都能找到接点。

第三，与现行区域政策的关系。现行区域政策的调整是一个逐渐的过程，可考虑两方面的转变：将地区导向逐渐转向问题导向；将缩小差距或协调发展的政策目标转向条件与能力的目标。“十一五”期间，可结合主体功能区规划深入探讨与国土规划相衔接，旨在促进地区内生性发展的政策体系，为区域政策的调整做准备。近期内仍需以科学发展观和社会主义和谐社会为中心，继续推进实现“十一五”规划“发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务”的要求，实现科学、协调、创新、持续的发展。政策重点应在以下几个方面。

一是增强地区发展与创新能力，促进协调区域发展，推进全国范围内资源环境合理利用和有效保护，城市带动区域发展。

二是促进区域经济增长方式转变、产业结构调整、城镇发展、新农村建设、资源环境保护五位一体，统筹协调，协同发展。

三是进一步加大对欠发达地区和后发地区的支持，继续探索建立规范的转移支付制度，加快中央政策实施各地区公共福利均等化的步伐。

4近期内区域发展的主要措施

第一，继续实施支持性措施。一是继续支持西部地区改善发展条件和保护生态环境，鼓励成渝统筹城乡综合配套改革试验区的探索，加快成渝、关中、环北部湾三个重点区域的建设与发展，努力探索制度化的财政转移支付制度。二是继续支持天津滨海新区发展和东北老工业基地振兴，改善发展的基础条件、完善体制、加快技术进步和结构调整，特别要借助天津滨海新区的发展机遇，积极推动京津冀地区一体化。三是继续支持中部地区农产区的农业现代化和资源型城市转型。四是继续支持培育区域创新能力和企业自主创新能力，特别是知识基础设施建设、科技投入和人才培养。五是继续支持东西合作，探索东西合作的新途径，通过改善内地的发展条件，降低东部地区产业转移的成本，也可提高东部地区企业成组转移的可能性。

第二，继续实施并探索保护性措施。一是加强、改善土地管制政策，适应城市化和工业化的要求，根据不同地区土地资源状况，制定更有针对性和更现实的土地管制政策，特别是对内地地广人稀、耕地质量相对较差、自身产业发展和外部产业转移有较大潜力地区，可尝试在综合评价土地资源状况的基础上，采取有弹性的土地管制。二是探索对资源属地的保护性、补偿性措施，特别是生态保护和补偿、财政分成、对企业社会责任约束方面的措施，同时探讨资源价格的合理定价问题。三是探索对水源地、天然林保护、风沙源治理、退耕还林等生态涵养地区的生态补偿措施，逐渐建立制度化的补偿机制。

第三，为制定长期的、更加完善的区域政策做准备。一是加强理论探讨和实践探索，在继续实施四区域政策的同时，突出区域发展条件和能力建设，增强相应的政策供给。二是尽快编制国土开发总体规划，制订新的全国地区发展战略，衔接主体功能区规划和现有的国土规划，为形成新的区域政策提供基础和依据。三是考虑适当调整中央-地方财政关系，增强地方财政收支能力，使地方政府有能力摆脱对GDP增长的过度追求，实现科学发展，加大中央财政在地区公共福利均等化方面的作用。

总之，我国区域政策的探讨、设计和调整既属迫切，又是长期任务，需要充分认知国情、国家战略和借鉴国际经验，继续深入研究和探索。

主要参考文献

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