关于成渝新特区的几点思考岳朝敏岳朝敏，女，硕士，四川省社会科学院区域经济研究所助理研究员。主要从事区域开放与合作、农村经济社会改革等研究。

摘要：2007年6月7日，国家发改委下发通知，批准设立重庆市和成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。设立成渝配套改革试验区的目的在于逐步建立较为成熟的社会主义市场经济体制，加快中西部地区发展，逐步缩小与东部沿海区域的发展差距。

关键词：成渝经济区城乡统筹经济社会协调区域平衡

以城市经济带（圈）为增长极来带动一个区域或一个国家以更有效、更快地促进经济发展，这是现代经济发展的一个客观规律与客观趋势。随着我国工业化、城市化进程的加速推进，大城市在区域经济发展中的中心地位与辐射带动功能日益突出，以大城市为中心的城市密集区成为我国经济增长速度最快、最富活力和增长潜能的区域。2007年6月7日，国家发改委下发《国家发展改革委员会关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》，将重庆市和成都市确定为全国统筹城乡综合配套改革试验区。国家发改委要求重庆市和成都市要从两市实际出发，根据统筹城乡综合配套改革实验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进两市城乡经济社会协调发展，也为推动全国深化改革、实现科学发展与和谐发展发挥示范和带动作用。

一机遇和责任

试验区的设立不仅意味着成渝经济区将迎来重大历史发展机遇，同时也意味着成渝将要承担起更多的责任，四川与重庆将作为国家在新的历史时期加快中西部发展，推动区域协调发展重大战略的先锋和主力。

改革开放以来，我国广东深圳、上海浦东、天津滨海三大经济改革实验区的设立带动了东部沿海地区的快速发展。中西部地区是我国相对不发达地区，在中西部选择具有重大影响和带动作用的特大中心城市设立改革试验区，对重大政策措施先行试点，是国家在新的历史时期加快中西部发展，推动区域协调发展的重大战略部署。选择成渝经济区作为国家统筹城乡发展综合配套改革试验区，既有地域开发因素的考虑，也极具城乡协调改革的典型性：成渝经济区是中西部地区最大的都市经济区，成都和重庆两市是西部大开发的龙头。此次设立成渝配套改革试验区，根本目的在于逐步建立较为成熟的社会主义市场经济体制，基本形成强化经济发展动力，缩小城乡区域差距，实现社会公平正义，确保资源环境永续利用以及建设社会主义新农村的理论架构、政策设计、体制改革及经济发展、社会和谐的综合模式，走出一条适合中西部地区的发展道路。

这一战略不仅意在以成渝经济区的发展来带动激活西南乃至整个西部地区，为我国转变经济发展方式，调整产业结构，率先走出一条统筹城乡发展、科学发展、可持续发展的新路探索途径，以缓解我国日益严峻的环境与能源危机以及城市化过程中必然产生的大规模劳动力就业压力；更在于改变我国经济增长过于倚重东部沿海地区的现状，为国家提供稳固的大后方，建设纵深市场腹地，增强抵御各种战略性风险的能力；同时为西部大开发战略提供强大支撑和动力，巩固国防安全和国家统一。如果说，传统“特区”的设立，主要是把GDP增长作为主要目标的话，那么成渝新特区则无疑将以社会改革目标取代经济改革目标，实现由经济目标主导向社会目标主导的回归。不能不承认，在改革开放的前20年，我们基本上是以经济目标为主，而社会目标却被大大忽略。成渝新特区将在中央赋予的特殊政策支持下，不再以招商引资为基调，以GDP的高低论成败，而是着重在构建和谐社会与平衡区域二元化发展方面进行探索。因此，成渝试验区的改革和发展不能局限于区域的视角，而应该从国家乃至世界的战略高度做出区域战略决策。

二成渝新特区的定位

1区位定位

对于成渝试验区的区位定位，许多专家主张依托长江黄金水道和未来的沪汉蓉快速铁路通道，走与湖北和上海结盟、融入长三角经济体系为主，以接轨香港、融入泛珠三角经济体系为辅的路子，就是齐齐“向东看”。而在2007年8月举行的首届“川渝合作高层论坛”上，中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军建议，根据两地目前的产业发展水平，把发展目标定在南亚、中南亚等欠发达地区，收到的效果会比将目标放在我国东南沿海地区更好。他认为，川渝经济区属于重化工产业带，由于受产业资本发展趋势——产业扩张和进行资本结构升级的制约，向东整合升级会有极大障碍。温铁军教授认为，根据产业资本分工的五个不同层次（高科技、金融服务业、重化工、一般制造业和原材料供给）以及资本升级的规律，纵向整合容易成功，而同一层次整合，因存在产业同构，易导致恶性竞争，大多以失败告终。“就川渝重化工产业而言，向东有以上海为中心的长三角，武汉为中心的工业区，包括东北老工业基地，都处于第三层次，这种处于同层次、产业同构下的平面整合，非常困难和复杂，”温教授认为，相对而言，南亚、中南亚、西亚，都处于较低产业层次，对基础设施建设需求巨大。因此，“如果没有南下战略，很难做内部结构调整实现产业资本升级换代”。对于具体区位定位，并非非此即彼的简单选择问题，需要双方从长远的战略高度，综合本区区位条件、资源优势、产业优势等确定。虽然从目前条件来看，把区位目标锁定在我国东南沿海发达经济区是比较现实的，但这实际上是在重复发达国家和地区经济发展的路径。为避免这种路径可能导致的资源、环境等方面诸多不可逆转的后果，同时考虑到中国与印度的崛起以及中印东（盟）的多边合作是不可阻挡的大趋势，加上成渝经济区与印东（盟）在经济上较强的互补性，以及区位和自然资源、气候等方面的优势，随着以成都和重庆为核心的西南地区的强力崛起及其长三角经济体一体化过程的不断深化，以及以中缅铁路、公路贯通为先导的中缅战略平等互惠合作和湄公河流域国家间平等互利经济合作的进一步深化，将来极有可能会形成一条东起上海、西至缅甸仰光，以扬子江流域为主线、跨越太平洋与印度洋的横向经济发展带，使之成为一条以中国与缅甸、印度以及其他东盟国家间互利双赢、多边合作、共同繁荣为主题的经济走廊和利益联系纽带。成渝经济区完全有条件成为这一经济走廊的重要枢纽。因此，将成渝试验区的长远区位发展目标放在近邻的南亚、东南亚等欠发达地区，应该不失为较好选择。

2产业定位

在成渝试验区的产业定位选择上，如果仅把关注重点放在承接东部制造业转移，重走东部沿海地区那种依靠资金和资源大规模投入为主的粗放型工业化道路上，则极有可能掉入“发展的陷阱”。成渝试验区应当依托本区区位优势和已经形成的产业优势以及发展工业的良好基础（如廉价而丰富的劳动力资源、雄厚的科技研发实力和相当规模的工业基础）和现实条件，加大自主创新的力度，提升工业发展质量和产出效益，增强工业对农业的促进带动作用。主要的着眼点应在于两点：一是探索城乡协调、工农业协调的产业发展模式。中央在选定成都和重庆作为综合配套改革试验区时刻意在前面加上了“统筹城乡”的定语，其意图显而易见：就是把川渝这个传统农业地区的一块核心发达区域（即成渝经济区）作为探索中西部发展模式并进而构建城乡协调发展新机制的试验田，通过制度创新，在形成经验的基础上，向中西部地区乃至全国进行辐射和推广。从这个层面上看，在加大资源科学开发利用力度和突出“工业强区”战略同时，从大局出发，主动服从国家的环境安全、能源安全和粮食安全的大战略，高度重视环境保护和城乡统筹发展，着力转变经济发展方式，走以高科技产业为主导，以制造业、能源产业、食品加工等为主干的二产和以规模化经营为特征的高科技生态型农业与旅游等服务业为主的三产作为两大辅翼的外向型、内涵增长型经济道路应该是题中应有之义；二是寻求破解区域市场要素自由流通障碍难题的途径。把成都和重庆这两个在行政上互不隶属的地区一起连带推出，其实就隐含了决策层希望成渝两市能够在推进区域经济一体化方面做出更多实质性探索，通过务实合作，努力消除地方本位主义和各种阻碍市场要素流通的“边界”，形成产业集群，进而实现巩固大西南、辐射西部地区、接轨印度洋、呼应太平洋的战略意图。在这个意义上，成都与重庆不仅获得了中央的政策支持，而且有更大的改革空间。

由于川渝地区作为传统农业和生态旅游重地的地位，在具体产业选择过程中，既要高度重视环境保护；更要注意工业发展与加快农业和农村发展的匹配性和关联度。本区在保障中国蔬菜粮食供应安全方面，在保障和调节长江中下游气候、防洪、饮水安全等方面，在发展规模化、高科技农业和农村经济在解决农业人口就业、提高占人口绝大多数的农民收入进而提升内需对经济增长的拉动作用以减少对投资和外贸的依赖程度、培育国内市场规模、统筹城乡发展方面等等，都决定了本区在进行产业选择时必须兼顾农业的发展和环境保护。发展成渝新特区最核心的问题就是统筹城乡产业发展。农村发展，不能仅仅依靠资金补贴和扶持，更需要的是产业发展。城乡应形成产业的优势互补：城市为农村提供广阔的消费市场和信息资金支撑，农村则为城市提供蔬菜、肉禽产品和旅游休闲场所。只有农村形成了自我发展能力，农民逐渐富裕，统筹城乡才会真正成为可能。

三体制机制创新

从2006年提出“建设新农村”以来，国家出台了诸多优惠政策，给予了大量资金扶持，但是在城乡统筹的综合配套方面，特别是对于农村的体制改革，一直没有出台统一的政策。在重庆市和成都市进行统筹城乡综合配套改革试点，可能将使得新农村建设由单纯的政策优惠转向更加深入的配套改革阶段，意味着新农村建设必然触及更多与体制相关的焦点和难点。在一系列复杂的问题中，对五个方面的改革突破比较关键。

1人员体制

成渝经济区在人员流动上举步维艰，按现行的法律法规寸步难行，这与一整套现行的制度局限有关。人员流动不仅包括城乡户籍转换，其中主要是农村人口向城市转移，也包括不同行政区划之间的人口流动，企业、行政和事业单位等不同性质的单位之间人员的交流。破解城乡二元结构的难题、实现城乡统筹、消除区域间要素市场流动性障碍，必须要改革不适应发展需要的人员体制，建立起灵活有效的人员流动体制，解放对作为生产要素重要组成部分的人的制度性束缚。成渝试验区在这方面应该是大有可为的。

2公平问题

中国的城市化进程发展到今天，要实现城乡统筹发展，已不能割裂地对待农村或城市，简单地将农村或城市作为单一的改革对象。尤其是许多偏远农村，经济十分不发达，农民生活水平远远落后于城市。而同时，城市中为数众多的年龄偏大、学历和收入偏低的人群生活困难。因此，城乡统筹发展就要求未来的改革应当让各种政策进一步精确化，对真正生活困难的低收入人群加大补贴和资助力度，有效调控城乡居民中的收入差距。从社会经济基础看，成都和重庆城乡二元结构都十分明显，城乡差距大，矛盾突出，国家选择这里做试验区，就是希望通过这一具有代表性的地区，实践进行消除城乡二元结构、缩小城乡差距和贫富差距的有益尝试。

3村级组织中经济功能与行政功能的关系

一直以来，行政村承担着许多基层政权的行政职能，同时又以一种集体经济组织身份发挥作用。这种集行政职能和经济实体于一身的组织必然会产生一些矛盾。这些矛盾涉及村民的切身利益，也涉及基层组织的改革。而从长期来看，市场经济中也很难容纳一个兼具行政职能又是经济实体的组织。所以，如何在法律的框架内对基层农村进行有效的行政管理，同时促进其经济的发展，也是成渝试验区亟须探索解决的问题。

4土地关系

城市和农村的发展应该是相互依存和支持的过程。而在近些年的发展过程中，在城市土地的需求问题上，一直存在着各种各样的矛盾，也产生了许多问题。因此，如何处理城市发展和新农村建设当中的土地关系，是统筹城乡发展需要解决的一道难题，不容回避。中国革命成功的起点是土改，让广大农民获得土地；中国改革成功的起点则是分田到户，把土地的部分产权归还给农民。而如今，现代土地产权制度改革将注定成为中国的第三次土地革命。中国虽然已经被越来越多的国家承认是“市场经济”国家，但我们看到的更多是产品的市场化，而非生产要素(土地、资金)的市场化。事实上形成了产品市场化与要素市场化的背离。不仅资金要素仍被政府牢牢控制，与工业化、城市化相关的土地也仍被政府牢牢控制。其结果是中国的工业化和城市化在政府的主导下，可以最大限度降低成本，以获取政府收益的方式来加快进行，但其代价却是掠夺居民的收入和财富。“十七大”提出的非常重要的一点，就是要增加居民的财产性收入。然而，如果农民缺乏土地权利，他们的财产性收入的增加将很难实现。一个大多数居民收入低下，连居所都成问题的社会是不健康的。所以，无可置疑的是，要稳定房价的增长，要实现科学发展观和和谐社会，必须尽快启动土地的现代产权制度变革，必须使得土地有多元的供应。近年在全国涌现出的大量“小产权房”现象由于违背现行法律规定而在财产权益上得不到保障，如果得不到妥善解决，无疑会带来许多不稳定、不和谐因素。成渝经济区在这些方面均可以大胆尝试，率先探索解决途径。

5遵守与突破的矛盾

对体制机制进行创新探索，这也是设立成渝试验区的初衷之一。根据东部地区的成功经验，在国家给出政策和理念指导的条件下，国家鼓励试验区在实践中大胆摸索创新，在不违背相关法律法规的情况下，可以因地制宜，先试先行，或者自行制订出方案、项目后报相关部委寻求认同，而不必凡事先向上面请示论证。往往上级部门在考虑成渝发展具体问题方面远不如重庆、成都自己做一个方案更适合发展需求。成渝两地应以本区力量为主，自行拟订成渝经济区发展规划，期间邀请中央有关部门参与，方案完成后再寻求认同。对法律法规未作明确规定或者规定不太清晰的可以大胆去尝试。对于法律法规明显滞后的，要通过适当程序勇于变革，比如使用地方立法的形式进行突破。实践证明，利用中央政府行政之手推动城乡一体化很难收到整体发展、和谐发展之效，由中央政府推动、地方参与、调动地方经济的内生力量，毫无疑问将是成为这一轮变革的主导路径。这就不仅需要成渝经济区加强发展的主动性，更需要改革的勇气和改革的智慧。

四川要与重庆一起，牢牢抓住国务院确定成都重庆作为城乡统筹综合配套改革试验区的大好历史机遇，正确处理地方发展战略与国家整体发展战略的关系，充分发挥自身在西南的独特区位优势，积极转变政府职能，提高政府服务水平和办事效率，推进市场化进程，大力发展教育和文化事业，营造良好的软性制度环境，明确发展的主要任务和目标，力争走出一条具有典型示范性的发展道路。