所谓“留学人才安全”可以理解为，在不威胁、不损害本国经济发展和社会进步的前提下，留学人员适度跨国流动。与此相关联，“留学人才安全问题”则是指，在人才国际化过程中因留学人才大规模跨国流动而对流出国经济发展和社会稳定产生的不良影响及其防范。新中国成立以来，中国政府在留学人才安全的制度建设和政策配置方面陆续建立起一些行之有效的保障体系。但是在世界经济一体化和人才国际化不断加快的进程中，无论是从我国留学人才的现状来看，还是就保障机制的状态而言，都存在着一些值得认真研究的问题。

一 全球化规则失衡危及发展中国家留学人才安全

从经济全球化的演变中可以看到，其发展的历程就是一个市场经济不断发展、生产要素（劳动力、资本、技术、管理等）不断突破国界的过程。这种全球化对生产要素自由流动的客观要求，推动了人才的跨国流动。自20世纪80年代以来的全球化趋势，已经并仍在深刻地影响着发展中国家留学人才的跨国流动及其规模、方向和流量。经济全球化的发展推动了留学人才在全球范围内的流动；人才国际化的加速使留学人才的流动成为一种最庞大、最便捷、最优化、最具活力的人力资本流动。

长期以来，在西方发达国家的规则体系中，全球化就是别国要服从发达的国家意志和制度安排，要依从他们所设定好的秩序和模式。这是一种利己的、非均衡的全球化。正是由于全球化规则的这种“非均衡性”，使得发展中国家的留学人才流失严重，加剧了国际化人才流向的失衡，并且危及着发展中国家的人力资本与经济的安全。

随着高新技术产业的飞速发展，西方发达国家也同样面临着人才资源的短缺。如据美国科学基金会统计，1996年美国的科技人才缺口为5万人，2000年上升到45万人，2006年则达到65万人；另据有关资料显示，欧洲各国仅因信息人才短缺所造成的经济损失就高达上千亿欧元。在严格控制发展中国家一般劳动力流入、以保护本国劳动者经济利益的原则下，发达国家无一例外地持续修改着高端人才引进计划。其宗旨就是要在最小人力资本投资规模的前提下，争取最大限度地增加本国人力资本的有效存量。

发展中国家留学人才大量流失的引致因素虽然有许多，但以收入水平、就业机会、工作条件、研究设施和生存环境为主要内容的经济和社会发展水平的巨大落差是其最关键原因。正是凭借于此，发达国家实际完全控制着国际学生和留学人才流动的主动权。

面对人才的日益短缺，在改革教育、加大投入、培养本土人才的同时，世界各发达国家从国家战略高度出发，十分重视对发展中国家留学人才的培养、吸引和使用。其典型做法主要有：（1）设立各种大型基金并提供高额奖学金和充足科研经费，吸引优秀留学生；（2）利用高薪体制，延揽留学人才；（3）修改移民法规、法案，在减少留学人才准入障碍的同时，限制低层次人员的进入；（4）跨国公司实行人才本土化，猎取已回国的留学人才。

如果由于某种因素制约，使得国家经济在某一时期尚处于发展缓慢或停滞阶段，那么留学人才的大量流出而流失可能还无关紧要；而当国家在经济崛起时期，在特别需要高端人才却储量不足的状态下，发生留学人才流出、流失量明显大于回流量的现象时，则必然会削弱国内经济发展的动力基础，甚至危及国家经济安全。考虑到流出的留学人才会通过各种途径对母国的经济和社会发展产生一定的积极作用，若在国际化形势下采取严格限制人才外流政策可能会引发的负面作用时，如果发展中国家留学人才的净流出、流失量不大，则对国家的经济的和社会影响尚不至造成明显损失。据对韩国和中国台湾地区的数据分析，发展中国家或地区在经济快速增长阶段，若人才流失率不高于10%，留学人员回归率不低于70%，则该国或地区的留学人才尚属于安全状态；相反，则处于留学人才的非安全或亚安全状态。

因此，面对全球化和国际化，发展中国家需要审时度势、规避风险，把可能的损失降到最低，并谋求利益的最大化，否则，久而久之损失的就不再只是国家的经济利益与安全，危及的将可能会是整个国家与民族的安全。

二 中国留学人才安全的现状及其面临的威胁

20世纪80年代以来，我国政府和学者们就已开始密切关注留学人才流失问题，并着手采取种种措施控制外流局面、抑制外流事态、争取回流形势。面对人才流出量快速增加、人才安全遭遇威胁和挑战的复杂形势，我国政府于2002年又进一步提出了“人才安全”的问题。

改革开放以来，特别是随着世界经济一体化和科学技术发展速度的明显加快，中国的经济结构、社会结构、思想文化乃至意识形态领域、公民与国家的关系、中国与世界的关系都处在深刻的历史变革之中。在这个背景下，我国的出国留学事业与相应的留学活动所面临的国际状况和政策环境就显得越来越复杂与多变。尤其是中国的科技创新能力在世界主要国家中还处于中等偏下水平。而原因之一就是尖子人才匮乏，缺乏跻身世界一流行列的科学大师和国际级的科技领军人物，难以在激烈的国际科技竞争中把握重大发展方向。

如据2007年1月召开的中国科协七届二次会议透露，我国科技人力资源总量约有4000万人，居世界前列。而据商务部统计，2006年我国的技术引进却是又创新高：合同总金额达到2202亿美元，较2005年同比增长156%；其中的技术费为1476亿美元，占合同总金额的67%。因此，在充分肯定“改革开放28年来已约有275万留学人员回国工作”这一成绩的同时，还是要保持清醒认识，即在科技和经济迅猛发展的今天，我国高端人才的数量和质量仍然严重不足，严重制约着当前乃至未来社会经济的可持续协调发展；由于各国高科技后备人才紧缺的危机引发并波及全球的人才争夺战愈演愈烈；我国留学人才、特别是高端留学人才始终是西方发达国家猎取的重要对象。

在经济全球化背景下，人才流失过度，必然危及我国人力资本安全，从而危及国家和民族的经济与社会安全。为此，人事部在2006年11月制定的《留学人员回国工作“十一五”规划》中，提出了要在5年内“使留学回国人员新增数达到15~20万人，争取吸引留学人员回国服务20万人次”的目标，以应对我国人才、特别是高端人才的严重不足。