为什么提出“并重、同步、综合”

(一)是环境保护目标实现的需要

1.环境保护目标及目标实现的评价

环境保护的目标是满足老百姓的生存权，即政府为满足老百姓基本生命健康需求要承担保护环境的责任。具体目标有4项，即满足老百姓呼吸上清新的空气、喝上干净的水、吃上安全的食品、在良好的生态环境下生产生活的需要。这4个方面的具体目标均应有量化的指标，前3项可分别用空气环境质量、水环境质量、土壤环境质量来反映，第四项可考虑用生态环境质量指数(主要通过生物丰度指数、植被覆盖指数、水网密度指数、土地退化指数、污染负荷指数等来进行计算和综合评价)，并加以进一步完善来反映。4个方面具体目标量化指标均可进行评价，前3项可分别用空气环境质量达标率、水环境质量达标率、土壤环境质量达标率来评价，第四项可用完善了的生态环境质量指数量化值来评价。

环境保护目标实现的评价。当前，我国环境保护目标实现形势严峻。环境质量达标是评价环境保护目标实现的务实标准，环境质量不能达到环境功能区要求是环境保护目标未能实现的客观反映。

2.未实现“并重、同步、综合”是制约环境保护目标实现的根源所在

导致环境保护目标难以实现的直接原因在于经济增长的污染物排放量超出环境容量，造成大气、水、土壤污染物指标超出功能区达标要求；而经济增长的资源消耗对生态环境的破坏又超出生态系统的恢复能力，造成的水土流失、植被破坏等又直接导致了区域生态环境质量下降。

上述情况出现的根本原因在于未能正确处理经济发展与环境保护的关系，在发展理念上未能实现发展与保护的“并重”，在发展方式上未能实现发展与保护的“同步”，在保护环境的方法上未能做到“综合”。

(二)是经济增长目标实现的需要

1.经济增长目标及目标实现的评价

经济增长的目标是满足老百姓的发展权，即政府为满足老百姓日益增长的物质和文化需求要承担不断追求经济增长的责任。经济增长的具体指标主要包含国内生产总值、人均国内生产总值、国内生产总值年均增长、城镇居民人均可支配收入年均增长、农村居民人均纯收入年均增长等。

经济增长目标实现的评价。经济增长目标实现形势喜人。经济增长是评价经济发展目标实现的务实标准，经济增长指标超出计划要求是经济增长目标实现的客观反映。

然而，上述经济增长目标实现却付出了沉重的环境、资源代价，引发了突出的环境污染、生态破坏问题。经济增长引发的环境问题已严重制约到经济增长目标实现的可持续性。

2.未实现“并重、同步、综合”是制约经济增长目标实现的根源所在

经济增长与环境保护相互依存，二者是对立统一关系。可见，在发展理念上不实现增长与保护环境的“并重”，在发展方式上不实现经济增长与保护环境的“同步”，在保护环境的方法上不能做到“综合”，老百姓的生存权、发展权都将不能满足，科学发展就是一句空话。

(三)是“以人为本”目标实现的需要

“以人为本”最基本的目标是满足老百姓的生存权、发展权。生存权要求环境保护目标的实现，发展权要求经济增长目标的实现。理性来讲，环境保护目标、经济增长目标并不矛盾，环境保护目标广义上除满足老百姓的生存权外，更包括为经济增长提供可持续资源、环境和生态的支撑；经济增长目标广义上除满足老百姓的发展权外，更包括为环境保护提供资金支持等能力保障。国内外大量正反两方面的经验教训充分表明，真正做到“以人为本”，就必须做到经济增长与保护环境相协调，在增长中保护，在保护中增长。

什么是“并重、同步、综合”

(一)什么是“并重”

“并重”的基本含义就是经济增长与环境保护同等重要。同等重要具体是指经济增长目标和环境保护目标要同时实现。“并重”的首要要求是找准和明确经济增长与环境保护的平衡点，在平衡点上实现相互促进、互利双赢。

经济增长与环境保护平衡点问题的答案涉及两个方面，一是产业结构与主体功能区定位问题，二是环境质量达标问题。所有环保工作都是围绕这两方面进行的。国家近年来开展的各种环保专项行动就是纠正不符合主体功能区定位的产业设置和解决超环境容量的排污问题。一个地区的主体功能区划定好了，也就明确了保护什么、发展什么的目标导向；污染物排放总量的控制搞好了，也就能满足各主体功能区环境质量达标的要求。所以，主体功能区划定主要是解决产业设置定位问题；污染物排放总量控制主要是解决环境质量达标问题。产业定位符合了主体功能区要求，污染物排放量满足了环境质量达标要求，环境保护与经济增长就实现了“双赢”。

所以，经济增长与环境保护的平衡点应是:增长是产业符合主体功能区定位、污染物排放量满足环境质量达标要求的发展，保护是产业符合主体功能区定位、污染物排放量满足环境质量达标要求的保护。这是经济增长与环境保护如何协调在可操作层面的明确回答，是经济增长与环境保护真正意义上的“并重”，也是科学发展观在环境保护领域如何落实的务实表达。

(二)什么是“同步”

“同步”的基本含义是经济发展与环境保护工作同时推进。直白地讲就是经济发展与环境保护工作同时设计、同时开展、同时取得成效的“三同时”。同步设计是前提，同步开展是保障，同时取得成效是目标。

“同步”基本要求是协同度，强调的是事前、事中、结果的步调一致。“先污染后治理”、“保护第一”都不是“同步”。“经济发展必然走先污染、后治理之路”的观点未抓住经济发展与环境保护的平衡点，将发展与保护对立起来，是长期以来环境问题日益严重的认识根源。“保护第一”的观点同样未抓住经济发展与环境保护平衡点，将发展与保护对立起来，是针对目前严峻环境形势做出的反向回答，也是片面的。

(三)什么是“综合”

“综合”的基本含义是环境保护工作需要法律、经济、技术和行政手段的综合运用，“综合”作用的发挥应是协同的组合效应。

“综合”的组合效应是通过各手段综合运用，使国家法律法规确立的推进环境保护的体制、机制顺畅起来，即做到使政府对所辖区域环境质量负责的体制顺起来，使环保部门对环境保护工作实施统一监督管理、各相关部门分工负责的机制畅起来。这是“综合”手段运用的根本任务所在。

组合效应是体制顺、机制畅的前提，需要理性设计；体制顺、机制畅是组合效应的结果，必须得以实现。

由于缺乏理性设计，体制不顺、机制不畅问题严重制约了环境保护工作的推进，以至于“体制不顺、机制不畅”

成为环保系统内部的一句套话。“不顺、不畅”的直接后果是“政府对所辖区域环境质量负责”变成了环保部门负责，“各相关部门分工负责”变成了环保部门一家负责，“环保部门对环境保护工作进行统一监督管理”变成了环保部门对环境保护任务的统一牵头管理。环保目标实现大打折扣，环保部门屡屡代人受过，被责任追究。

“综合”办法的运用，要求环保部门必须认真研究环境法律确定的“政府对所辖区域环境质量负责，环保部门对环境保护工作进行统一监督管理，各相关部门分工负责”的真实含义。必须在以下方面形成共识:即“政府对所辖区域环境质量负责”的真实含义在于任何行政单元的政府必须做到辖区内环境质量达到功能区要求，辖区内出现的任何环境问题都可归结为政府未能依法履行好法律赋予的责任。“各相关部门分工负责”的真实含义是环境保护的各项目标任务是靠相关部门分工完成的，任何环境保护目标任务的未完成都可追溯到相关部门，都可归结为相关部门未依法履行好分工负责的责任。“环保部门对环境保护工作进行统一监督管理”的真实含义在于环保部门要将地方环境问题理清楚，将环境法律确定的解决环境问题的体制、机制向政府说清楚，将解决问题过程中需要各牵头部门完成的任务列清楚，通过政府目标责任制形式落实到相关部门头上(含下一级政府)，任何一个地区此体制、机制未形成或未有效运行都可追溯到环保部门未依法履行好“统一监督管理”的责任。“环保部门对环境保护工作进行统一监督管理”的中心任务就是实现“政府对所辖区域环境质量负责”和“各相关部门的分工负责”。统一监督管理做得好，就能实现环境保护工作政府有压力、部门有任务、环保有地位。统一监督管理的过程就是“综合”手段设计和综合运用的过程。

“加强领导”、“明确责任”、“强化措施”、“严格考核”等是各级政府推进工作固定的套路，贯穿在政府一切工作的始终，环保工作也不例外。这一固定套路离不开法律、经济、技术、行政等手段的综合运用。然而就解决问题最终的成效而言，效果却大不相同。其原因就在于套路设计的各组分结构、运行大相径庭。如何实现4种手段在其中的有效运用，真正实现预期效果，考量着环保部门统一监督管理的智慧。

如何实现“并重、同步、综合”

(一)如何实现“并重”

认识上“并重”。领导干部尤其是主要领导干部首先要明确经济增长和环境保护的基本任务是满足老百姓的生存权和发展权，二者同等重要。其次要明确生存权和发展权实现的基础是环境保护目标和经济增长目标的实现，二者要同步实现。第三要把握经济增长与环境保护的平衡点。产业结构符合主体功能区定位、污染物排放总量满足环境质量达标要求是“好”，在产业结构符合主体功能区定位、污染物排放量满足环境质量达标要求前提下追求经济的较高增长是“快”，加起来就是“又好又快”。

行动上“并重”。政府要将环境保护同经济增长一样纳入区域发展大格局之中，明确环境保护的并重地位；要将环境保护目标纳入国民经济和社会发展规划之中，明确环境保护的具体要求；要将环境保护指标纳入政府相关专项规划之中，明确环境保护指标的定性和定量要求。

考核上“并重”。组织部门要会同经济、环保等部门制定并不断完善反映科学发展观的干部政绩考核评价体系，明确环境保护的地位、目标和指标。要强化目标、指标任务完成的硬约束，实行严格的问责制和“一票否决”制。

反映科学发展观的干部政绩考核评价体系应包括评价考核指标和过程控制指标两部分。评价考核指标包括可定量的环境质量(水、气、土、EI指数)达标率和可定性的产业结构符合主体功能区定位要求两项；过程控制指标包括单位GDP资源消耗量、单位GDP污染物排放量、污染物处理率、主要污染物削减率、废弃物再生利用率等。评价考核指标是目标，过程控制指标是手段；评价考核指标可反映经济增长与环境保护“并重”的现状，过程控制指标是为实现考核指标实施的过程控制；评价考核指标在各行政单元基本相同，过程控制指标则因行政单元所在地资源禀赋、环境容量、主体功能区等的不同而有较大差别。

考核上的“并重”不仅是用概念和理念进行描述，更重要的是要尽快研究出台具体的、量化的考核评价与过程控制指标体系，实现“并重”的“可量化、可操作、可考核”。建议今后要在现有考核体系基础上，将上述两方面的考核指标纳入，用评价考核指标体系、过程控制指标体系来全面反映国家在“并重”下环境保护目标实现的成效。在建立和不断完善指标体系的基础上，对考核评价指标体系、过程控制指标体系要进一步研究制定相应的统计、监测与考核办法，确保将反映行政单元的考核评价指标以及过程控制指标落到实处。

(二)如何实现“同步”

经济发展与环境保护工作“同时设计、同时开展、同时取得成效”。

首先，将经济发展目标与环境保护目标同时设计。设计把握两个原则，即主体功能区定位原则、环境质量达标原则。将产业结构符合主体功能区定位、环境质量达标作为落实科学发展观，实现经济发展与环境保护协调的平衡点。

其次，将经济发展指标与环境保护指标同时设计。定性指标指产业结构和布局与重点开发、限制开发、禁止开发、优化开发各功能区定位相符合。定量指标包括空气环境质量达标率、水环境质量达标率、土壤环境质量达标率、生态环境质量指数达标率满足相应功能区要求。

第三，将经济发展规划与环境保护规划同时编制。政府国民经济和社会发展规划要纳入环境保护的目标和指标。经济发展专项规划必须同步考虑环境保护目标的定性定量要求。环境保护专项规划也必须与经济发展专项规划相衔接。规划编制既要明确环境保护的目标、指标，更要有保障目标、指标实现的具体环境保护工程。

第四，将经济发展工程与环境保护工程同时推进。要务实推进规划明确的环境保护工程，包括还旧账工程和不欠新账工程。还旧账工程，即偿还规划区域产业结构不符合主体功能区定位、排污总量不能满足环境质量达标要求的环境保护工程。还旧账工程项目至少包括产业结构调整工程、不达标环境质量改善相应工程等。不欠新账工程，即规划期保障新一轮经济增长所上项目要符合主体功能区定位，排污总量要满足环境质量达标要求的环境保护工程，具体可细化为配套的环境基础设施建设工程、有关生态创建工程等。

两项工程要做到项目名称、建设内容、完成时限、资金保障、验收标准、责任单位、考核要求等明晰且具体。

第五，将经济发展与环境保护工作同等考核。各级党委政府要对环境保护工作的组织领导、目标责任、保障体系、重点工程、定性定量指标等进行考核。考核时间要与经济发展工作考核同步开展，考核效力要与经济发展考核同等重要。

(三)如何实现“综合”

综合手段运用的根本任务是使环境保护工作的体制顺、机制畅。体制顺、机制畅是通过综合手段在“加强领导”、“明确责任”、“强化措施”、“严格考核”套路中的理性设计和有效运用来实现的。

根据国家环境法律法规，总结各地推进环保工作的经验教训，就“综合”手段运用进行设计，以实现“套路”的预期目标。

关于加强领导。加强领导即建立推进环境保护工作的组织领导体系。要成立以国家、省、市、县政府主要领导任组长，各相关部门和下级政府主要领导为成员的推进环境保护工作领导小组。争取将领导小组办公室设置成为给定编制、确定级别、明确职责的常设机构，以加强对重要环保专项工作的统一监督管理，尤其要研究特别重要的环境保护工作。领导小组组长由党委主要领导担任。

关于明确责任。明确责任即建立推进环境保护工作的目标责任体系。推进

环境保护工作的体制是各级人民政府负总责，机制是环保部门对推进工作进行统一监督管理，各相关部门分工负责。要拟订各级政府、相关部门、重点企业推进环境保护工作的目标责任书。目标责任书内容要细化、量化、分值化、可考核化，要做到项目名称、预期目标、完成时限、验收标准、所占分值、责任单位等明晰而具体。

除上级政府与下级政府、政府与重点企业签订目标责任书外，当前及今后尤其要签订政府与相关部门的目标责任书，以使推进环境保护工作成为政府各相关部门分工负责的实际行动。相关部门首先是环境保护工作领导小组成员单位的部门。与部门签订目标责任书可减少和避免因责任不清而造成环保部门代人受过。

关于强化措施。强化措施即建立推进环境保护工作的保障体系。党委、政府及环境保护工作领导小组要出台推进环境保护工作的有关意见和办法，其中，尤其要注重建立健全推进工作的法律法规体系、政策保障体系等。各体系建设的目标、举措、范围应是明确的，可操作的，切忌含混不清又无作用的大话、空话。在保障体系中，一定要有保障环保部门统一监督管理得以有效实施的两项基本措施，一是有资金保障(一定数量，且能主导支配)，二是有权威保障(能监督和考核，且监督和考核结果有用)。重要专项任务保障体系的有关意见和办法最好经人大审议通过。

关于严格考核。严格考核即建立理性而务实的考核指标体系及指标任务完成的行政考核体系。

建立理性而务实的考核指标体系。包括建立评价考核指标体系和过程控制指标体系两部分。评价考核指标体系在定性方面，区域产业结构、布局与主体功能区定位要求存在不符，调整方向及目标任务的完成均具可考核性。评价考核指标体系在定量方面国家已有标准，主要包括水环境、大气环境、土壤环境质量标准等。过程控制指标体系要针对不同区域资源禀赋、不同主体功能区、不同环境容量研究确定相对应的单位GDP资源消耗量等指标的定量考核要求，切忌全国一刀切。

评价考核指标是验证环保工作的重要手段，过程控制指标是为评价考核指标实现提供的过程控制。因此，要将评价考核指标作为考核的“一票否决”指标，将过程控制指标作为考核的“一票否优”指标。考核分值设定上二者可确定为7∶3。

有限的资源、环境容量必然会形成“倒逼机制”。一旦水环境、大气环境、土壤环境质量不超出国家环境功能区标准，生态环境质量指数不超出国家量化指标的底线设定，一旦政府考核问责制和“一票否决”制成为硬约束，这条底线就必然成为政府和主要领导干部不可逾越的红线，这时的“倒逼机制”就必然会发生作用。地方政府在有限的资源和环境容量下为实现GDP的快速增长必然会重视环境保护；为满足“一票否决”的评价考核指标要求，必然进行结构调整，必然注重过程指标控制，必然将本地区单位GDP资源消耗量、单位GDP污染物排放量等实际产生值减至最少，将污染物处理率、主要污染物削减率等过程控制指标进行提高，用有限的资源与环境容量尽可能去支撑更大的GDP增长。

注重评价考核指标、淡化过程控制指标与长期以来环保目标考核恰恰相反。注重评价考核指标一是抓住了环境保护工作追求的最终目标，真实反映了环境保护工作的成效；二是简便易行，仅用少数指标即能反映工作成效；三是考核真实，考核评价定性、定量指标客观存在，短期变动很小，更难以弄虚作假，因为产业结构布局、环境质量在较短时间不因监测频次、时间而发生明显改变；四是利于促进环保工作体制机制的顺畅，如政府因环境质量不达标被“一票否决”，所辖区域被限批，环境质量不达标原因很多，首先是政府未依法履行好对辖区环境质量负责，这时环保部门就要分析污染原因，提出解决环境质量不达标问题的具体建议，从而有针对性地落实各相关部门的责任和任务，实现环保工作政府有压力、部门有任务、环保有地位。

建立指标任务完成的行政考核体系。环保部门(总量办、生态办等)要会同相关部门拟订环境保护任务完成的督察、核查和考核办法，以党委、政府或某专项工作领导小组名义下发。体系包括建立专项督察、行政效能督察、专家技术核查、年度目标完成考核机制，成立相应的专项督察组、定期核查组和年度考核组。

专项督察组可考虑分别由承担相关任务较重的领导小组成员单位任组长，代表政府和领导小组对下级政府落实目标责任书中的现存重点和难点问题进行督察。专项督察的情况抄告给专项工作领导小组、行政效能督察组和被督察的地方人民政府。行政效能督察组由监察部门任组长，根据专项督察组抄告情况，对地方政府和相关部门落实环保目标任务现存问题进行适时督察。专家技术核查组由相关领域专家组成，每半年对目标责任书项目进行全面核查。技术核查至少覆盖90％以上的项目，分别给出每个项目的分值，为年度对政府、部门和企业的目标责任考核提供依据。年度目标完成考核组由党委、人大、政府、政协领导亲任组长，对政府、部门目标年度完成情况进行考核，采取听取政府和部门工作汇报，现场查看项目进展，依据专家技术核查组提供情况等对有关环保目标任务完成情况进行考核。考核结果报组织部门，作为评价党政领导班子政绩和相关领导干部奖惩、任用的重要依据。各项督察、核查和考核设计均有侧重。专项督察抓重点，即督察重点和难点问题解决；技术核查抓全面，即为年度考核提供准确依据；年度考核抓宣传，即体现领导对相关环保工作的高度重视。

对未完成环保目标任务的政府和部门是否真的要问责和“一票否决”，是否真的要“挂牌督办”、“区域限批”、“责任追究”，这是检验环境保护工作是否真正“并重、同步”的试金石。考核规则落不到实处，推进环境保护工作就会永远停留在体制不顺、机制不畅的境地，“并重、同步”就成为一句空话和口号。

关于加强监管。加强环境监管体系和能力建设是环保部门实施“统一监督管理”的必要条件。环保部门要借“并重、同步”国家意志、污染物减排国家行动增强能力、提升素质，全面提高监管能力。要根据“并重、同步”要求，抓紧做好环境监管能力建设规划，明确建设目标、指标、投入、工程，做好年度推进计划实施。当前，尤其要借减排工作要求，全面加强统计、监测和考核三大体系建设，具体实施好三大体系建设要求的“四方面的硬件”和“三方面的软件”建设任务。

环保部门环境监管任务有两项，一是上述“统一监督管理”，二是对工业企业监管。对工业企业监管要求企业做好3件事，即有环评许可、有“三同时”验收、做到达标排放。企业无论在上述哪一方面出现问题，环保部门都逃脱不了监管不力的责任，被追究责任也属正常，因为对工业企业监管是环保部门的“分工负责”。

“加强领导、明确责任、强化措施、严格考核、加强监管”内容设计均有侧重，“加强领导”要关注推进重要环境保护工作(如污染物减排)的领导小组的组长是否由党委或政府的主要领导担(兼)任；“明确责任”要关注是否将环境保护目标任务由政府名义落实到相关部门头上；“强化措施”要关注措施是否务实管用；“严格考核”要关注是否建立理性而务实的考核评价体系和目标责任完成的督察、核查和考核体系，是否真的实行问责制和“一票否决”制；“加强监管”要关注环保系统的能力建设，是否能够做到对工业企业实施有效监管。

上述“加强领导、明确责任、强化措施、严格考核、加强监管”的“综合”手段具体设计，可作为任何环境保护总体及专项工作(减排推进、生态建设等)的基础模板。

(作者系环境保护部华东环境保护督查中心副主任)

要点提示

要实现“并重”、“同步”和“综合”，首先必须在认识、行动和考核上“并重”，尤其是在考核上实行严格的问责制和“一票否决”制。其次，将经济发展与环境保护工作“同时设计、同时开展、同时取得成效”。再次，使环境保护工作的体制顺、机制畅。这可以通过综合手段在“加强领导”、“明确责任”、“强化措施”、“严格考核”中进行理性设计和有效运用来实现。