银行业对外开放是中国改革开放基本国策的有机组成部分，是中国经济日益融入世界经济的客观要求，是推进中国银行业改革和提高整体竞争力的重要力量。中国政府高度重视银行业对外开放，始终坚持改革与开放并举、开放与监管并行、监管与服务并重的方针，以深化改革迎接对外开放，以强化监管提高开放水平，以优化服务改善开放环境。

    目前，中国银行体系和中国银行业的市场竞争格局正在经历更加深刻的变化。为全面履行承诺，依法对外开放和监管，促进中国银行业体系的安全稳健运行，中国政府在征求并吸收各方合理意见的基础上，对《中华人民共和国外资金融机构管理条例》进行了修订，更名为《中华人民共和国外资银行管理条例》（以下简称《条例》）。目前，《条例》已经国务院总理2006年11月11日签署的第478号国务院令公布，将于12月11日起施行。中国政府将坚定不移地继续推进银行业对外开放，不断完善审慎监管制度和风险防范措施，确保中国银行业持续健康发展。

    一、中国银行业对外开放简介

    1979年以来，中国银行业与中国经济的其他部门一样，在改革开放中不断发展。银行业对外开放经历了从局部地区到全国范围、从外币业务到本币业务、从外国居民到本国居民的发展历程，在循序渐进中稳步推进。外资银行机构数量稳步增加，业务品种和经营地域不断扩大，资产规模增长迅速，并与中资银行广泛开展了业务合作和股权合作。外资银行已发展成为中国银行体系的重要组成部分。

    （一）外资银行在中国的发展

    中国加入世界贸易组织以来，认真履行各项承诺，并对外资银行实施自主开放措施。截至2006年9月末，在中国注册的外商独资和中外合资法人银行业机构共14家，下设17家分支行及附属机构；22个国家和地区的73家外国银行在中国24个城市设立了191家分行和61家支行；41个国家和地区的183家外国银行在中国24个城市设立242家代表处。在华外资银行本外币资产总额为1051亿美元，占中国银行业金融机构总资产的1.9％，存款总额334亿美元，贷款余额549亿美元。

    根据法规规定，外国银行分行、外商独资银行和中外合资银行为营业性机构，经批准可按规定经营存款、贷款、结算、托管和代理保险等业务，并可在符合开业时间、盈利状况和审慎经营等方面的条件后申请开办人民币业务。与此同时，允许外资银行在华开办金融衍生产品交易业务、境外合格机构投资者境内证券投资托管业务、个人理财业务、代客境外理财业务、电子银行等业务，促进了外资银行业务品种和服务方式的多元化。截至2006年9月末，对外资银行开放人民币业务的城市已经达到25个，其中5个城市属提前开放。外资银行经营的业务品种超过100种，111家外资银行机构获准经营人民币业务。外资银行的人民币业务发展迅速，2001年底以来增长了4.6倍，年均增幅为92％。

    （二）中国对外资银行监管不断完善

    近年来，中国政府修订和颁布了一系列法律法规和部门规章，逐步形成了以《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》等法律，《中华人民共和国外资金融机构管理条例》等法规，《中华人民共和国外资金融机构管理条例实施细则》和《外资金融机构驻华机构代表机构管理办法》等部门规章组成的外资银行监管法规体系，保障了银行业对外开放依法、有序推进。

    同时，中国高度重视银行业对外开放过程中的风险防范和审慎监管。在银行业对外开放进程中，中国参照国际银行监管惯例，逐步创造公平、统一、透明的监管环境，在统一中外资银行监管标准方面取得了重大进展；根据外资银行发展状况，不断完善外资银行监管制度和监管体系的建设，建立风险评估、外国银行分行综合评价和母行支持度评价等监管体系，提高外资银行监管水平。中国还通过加强银行业监管的国际交流与合作，提高对银行业跨境经营风险的监管和防范能力。

    二、《条例》修订的原则和内容

    此次《条例》修订的原则是：认真履行中国加入世贸组织承诺，全面提高中国银行业对外开放水平，在承诺基础上对外资银行实行国民待遇。同时，加强对外资银行监管的审慎监管，使监管更加主动、有效和充分，维护中国金融体系安全，保护存款人利益。

    修订后的《条例》共有73条。修订的主要内容有五个方面。一是兑现承诺的修订。如删除了监管机构核定“外资金融机构经营人民币业务的地域范围和服务对象范围”的规定；规定具备“提出申请前在中华人民共和国境内开业3年以上、2年连续盈利”和其他审慎性条件后，外资法人银行可以经营企业人民币业务和中国境内公民人民币业务；外国银行分行可以经营企业人民币业务和吸收中国境内公民每笔不少于100万元人民币的定期存款。二是加强审慎监管的修订。如增加了有关信息披露和公司治理的规定；删除了“外资金融机构从中国境内吸收的外汇存款不得超过其境内外汇总资产的70%”的规定，改为外国银行分行境内本外币资产余额不得低于境内本外币负债余额，使其在发生危机时有足够的资产清偿债务，保护境内存款人利益。三是体现中外资银行统一监管标准的修订。如外资法人银行及其下设分行的注册资本和营运资金与中资银行保持一致，外资银行确定存款或者贷款利率及各种手续费率、交存存款准备金、计提呆账准备金、资产负债比例管理等，按照统一适用中、外资银行的法律、法规执行。同时考虑到历史原因，转制后资产负债比例难以在短时间内达到法定要求者，将给予一定的宽限期。四是《条例》的适用范围。修订后的《条例》不再规范外资财务公司，由《企业集团财务公司管理办法》规范。与此同时，修订后的《条例》增加了对外国银行代表处的规范。修订后的《条例》主要规范外资金融机构来华设立机构和开展业务活动，未规范外资金融机构投资入股中资金融机构活动，此类活动拟另行制定法规。五是体现国家区域经济发展战略的修订。为贯彻国务院关于东北振兴、西部开发、中部崛起和天津滨海新区开发开放等发展战略，鼓励外资银行优先在上述地区开展业务，拟在业务和机构准入方面适当予以倾斜。同时，为落实内地与香港、澳门关于更紧密经贸关系的安排，给予香港银行、澳门银行在内地开展业务的优惠政策，《条例》规定香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的金融机构在内地设立的银行机构，比照适用本条例。

    三、《条例》充分体现了国民待遇原则和审慎监管原则

    此次修订全面履行了对外开放的承诺，取消了对外资银行的所有非审慎性限制。根据《条例》，外国银行可根据其在中国的经营战略，按照自愿的原则选择商业存在形态。按照国际通行做法，向在中国注册的外资法人银行全面开放人民币业务，对其实施与中资银行统一的监管标准，使其充分享有国民待遇。

    对外国银行分行除允许其继续经营现有的全面外汇业务和企业人民币业务外，还新增了吸收中国境内公民每笔不少于100万元人民币的定期存款业务。这些规定，属于审慎性要求，目的在于提高监管的有效性和充分性。外国银行分行目前的经营成本、业务范围非但不受影响，而且简化了业务许可层级，下调了营运资金数额，还允许其今后随时根据自身的在华发展战略，申请将分行转制为在中国注册的法人银行。

    鼓励外国银行设立或者将分行转制为在中国注册的具有法人资格的银行，而对外国银行分行实施一定的零售业务限制，这主要是考虑：其一，保护本国公众存款人的利益。许多国家的法律规定，清偿顺序是本国存款人优先于海外存款人。外国银行分行是母行的组成部分，一旦母行发生流动性风险或者支付危机，外国银行分行所在国家的存款人将无法得到优先清偿保障。在全球化背景下，跨国银行在任何地区、任何业务领域的风险都可以传递到分行，分行所在国监管当局无法对其实施风险隔离。而对于当地注册的法人银行，监管当局则可以通过资本充足率、损失拨备充足率、大额授信集中度、资金跨境流动及存款支付能力等进行风险隔离，最大限度地维护本国金融体系的稳定和保护存款人利益。其二，许多国家存款保险制度的安排通常只允许外资法人银行加入，不吸收外国银行分行加入。因此，为保护本国公众存款人利益，许多国家监管当局对外国银行分行从事本国公民存款均实施不同程度的限制。

    实施法人导向政策符合审慎性原则和国际通行做法。世贸组织《服务贸易总协定》允许成员为保护存款人利益和保证金融体系完整、稳定而采取审慎性措施。巴塞尔银行监管委员会也认为，各国监管者应有权制定和利用审慎法规的要求来控制风险，以限制银行无限度地增加风险。各国金融监管当局公认，凡是为了保护存款人利益、防范银行风险、维护金融市场稳健运行而采取的监管措施，都是审慎性的。各国监管当局为了防范银行风险，都在本国的法规中制定各类审慎监管要求。开放本国公民人民币业务，涉及国计民生，各国监管当局对此都十分慎重。国际通行做法是，允许在当地注册的外资法人银行从事全面业务，而外国银行分行则主要从事公司机构业务。监管当局通过设立公民存款业务的起点金额，来达到区分客户对象的政策目标。例如，美国、欧盟、加拿大、澳大利亚、新西兰、墨西哥、马来西亚、新加坡等国家对外国银行分行从事本国公民存款均设定不同程度的限制。

    总之，此次《条例》修订体现了中国政府一直奉行的对外开放政策和入世承诺的认真履行。我们相信，中国经济和金融市场的不断发展、金融监管的进一步完善，必将为外资银行提供更广阔的发展空间。