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英国和加拿大大学管理考察报告

    2004年10月13日至29日,我办组织以兰州大学李发伸校长为团长的六人代表团对牛津大学、帝国学院、卡迪夫大学、华威克大学、诺丁汉大学、多伦多大学、西蒙弗雷泽大学等著名大学及英国大学校长委员会加拿大魁北克省大学校长委员会等进行了考察,分别拜访了上述机构的部分校领导、中层管理人员、著名教授。考察过程中,在医院、医学院和大学的关系、院系为实体的大学内部管理模式、校长委员会的功能和运行机制等方面留下了深刻的印象。现将考察成果汇报如下。

    一、医学院与医院和大学的关系

    1、英国医学教育的基本情况

    从上世纪八十年代后期开始,英国政府对医学教育进行了改革和重组,旨在扩大培养规模和提高办学效益、强化生物医学基础研究与临床科学研究的结合。除了扩大原有三十余所大学医学院的招生规模外,还陆续批准建立了一批新的大学医学院。华威克大学等几所大学通过与其它大学(医学院)合作的方式,申请并获准建立了自己的医学院,联合授予学位;经过若干年的办学实践,这些大学近来都希望能够独立授予医学学位。帝国学院(Imperial College)于1988和1996年年分别合并了两所伦敦大学属下的医学院,卡迪夫大学2004年合并了威尔士大学医学院。目前仍然独立的医学院只剩一家了。

    英国的医学教育有五年制、六年制、四年制(七年制)等几种模式。其中四年制从大学毕业生中招收学生,有别于英国传统医学教育从高中生招收学生,这批学生加上大学本科三年,总计学习七年。传统的大学医学院多数实行六年制,学生在第四年学习结束时获得一个学术学位(少数优异生可在第三年获得),毕业时获得一个医学学位(学位名称各校不同)。新建的大学医学院则多数实行四年制(七年制),学习四年毕业时授予医学学位。诺丁汉大学医学院则是传统大学医学院中少数几家实行五年制的,学生在第三年学习结束时获得一个学术学位,毕业时获得一个医学学位;近年来,又开设了四年制医学教育。各类医学学生获得医学学位后,必须经过至少两年的住院医生实习阶段,并且考核合格后,才能成为具有执业资格的医生。

    英国大学的医学院对自己的定位各不相同。如牛津大学的医学院将自己定位在培养高层次临床医学研究人才上,一直保持很小的招生规模,每年只招收150名学生,其医学教育中临床实践的比例较底。大多数医学院则以培养临床医生为主要目标,临床实践教学一般占一半以上。

    2、教学医院与大学/医学院的关系

    英国所有的公立医院都属于国家卫生系统(National Health Services,简称NHS),大学的教学医院也不例外。教学医院与大学/医学院的关系是一种复杂的合作关系,大学与教学医院签订总体合作协议(Affiliation Agreement)的同时,具体的教学、科研、资产管理等通过专项协议的形式解决,协调工作往往非常复杂。加拿大大学的教学医院与大学/医学院的关系基本相似。医院与大学的关系呈现出以下特点:

    (1)领导层人员相互渗透。教学医院的院长由NHS聘任,但是担任大学医学院的理事会理事(或医学院副院长),参与医学院的管理;医学院的院长由大学校长聘任,但是担任教学医院的董事会董事,参与教学医院的管理。在其它的管理委员会中,如教师或医生聘任委员会,也多采取互派代表的形式,以加强沟通和协调。

    (2)职称互聘。大学负责教学医院医生教师职称的聘任,医生与大学签订荣誉合同(Honorary Contract),承担教学和科研任务,但不获得任何酬劳。同样,教学医院也可以聘任一部分具有医生执业资格的大学教师担任医院的医生;教师与教学医院签订荣誉合同(Honorary Contract),承担临床医疗服务的任务,但不获得任何酬劳。英国教学医院中教学科研水平较高的一部分医生被大学授予教师职称,加拿大大学的教学医院医生一般都需有大学的教师职称。

    (3)经费保障。英国、加拿大的高等医学教育经费拨款来源于教育部和卫生部两个不同的渠道,学生的临床教学经费由卫生部拨给医院或通过大学医学院划拨医院。英国大学的每个医学院学生在医院学习一周,医院可以从NHS(国家卫生系统)申请(需要大学的签字)获得450英镑的专项经费支持,医院中的临床教学设施建设,也可以从NHS申请专项经费支持。稳定的经费来源保障了教学医院承担并完成临床教学任务。

    值得一提的是,英国大学医学生的生均拨款标准一般高于其他学科专业2—3倍,加拿大安大略省给每个医学院学生的拨款强度是一般学科学生的5倍。相应的是,学费标准也会更高。

    教学医院的财务完全独立核算,在财务独立的同时,许多医院认为大学教师在医院提供高水平医疗服务,可以提高医院的声誉和服务质量,愿意提供一定的财力支持,通过协议的形式支付给大学(不与教师个人发生财务关系),具体比例取决于医院与大学的互动关系。此外,医院医生申请科研基金,一般也通过大学医学院进行,且往往联合申请。

    (4)教学协调机制。临床医学教育是高等医学教育的有机组成部分,大学医学院和教学医院通过建立日常工作的协调机制和协议来解决教学管理和质量保障问题。大学通过对相关医生进行教学方法培训、学生信息反馈、派教师到医院检查等形式对在医院的临床医学教育进行管理,以控制和提高临床医学教育质量。

    3、医学院与大学的关系

    英国一位大学的副校长说:医学院与大学的关系非常复杂,各个学校的情况也差异很大。总的来讲,由于社会资源丰富,各大学的医学院比一般学院具有更高的独立性和更大的自主权。不少大学的医学院相对独立核算,如华威克大学的医学院实行独立核算,单独进行预算,但每三个月向学校汇报一次学院的财务状况。

    医学院是大学的有机组成部分,除大学提供的公共课程教学和图书馆等公共设施外,大学的无形资产有利于医学院的发展。特别是名牌大学的高水平综合学科与医学学科的交叉有利于提高医学科研的水平,这也是部分单科性医学院愿意并入名牌大学的原因之一。

    二、院系为重心的大学内部管理模式

    除大学管理的一般情况外,代表团重点考察了院系为实体的大学内部管理制度,包括分权管理模式、预算管理体系、教授治学形式等。

    1、分权管理模式

    一所大学的实力集中表现在其所属院系的实力上,一所大学的活力也集中在其所属院系的活力上,大学之间的竞争主要是在院系之间进行的。为了调动院系的办学积极性,发挥院系的活力,提高管理效益,多数大学都进行了扁平化的分权管理改革。

    牛津大学在1998年前属于中央集权制,几乎所有重大决策都由校部做出。1999年进行的分权(Decentralization)改革,建立了人文科学、社会科学、理学、生命与环境科学、医学五个学部(Division),在经费使用和学术决策等方面赋予各学部很大的自主权,同时也要求各学部承担相应的责任。

    卡迪夫大学1988年由威尔士大学大学学院和威尔士大学科技学院合并而成。并校后,学校采取了扁平化的分权管理模式,取消了原来的Faculty建制,建立了学校、学院(School)或系的两级管理体制,在经费使用和学术决策等方面给予院系充分的自主权。经过十余年的努力,进入英国大学排行榜的前十名,并成为英国研究型大学协会(Russell Group)的20个成员之一。

    2、预算管理体系

    为落实学部为实体的分权管理模式,牛津大学经过深入调研和广泛征求意见,在1999年建立了根据教学、科研和服务等各类活动进行资源配置的预算管理体系和计算公式。经过五年的实践,牛津大学最近正在对如何完善预算体系进行总结和调研。比如调整学校与学部的资源分配比例,以加强学校层面战略规划的实施。再比如对社会资源较少的以基础学科为主的学部,不能简单地按统一标准配置资源,必须在计算公式中引入倾斜系数,以支持基础学科的持续发展。值得注意的是,在牛津大学的预算体系中,建立了必要的成本支出扣除机制,如扣除房屋使用费用的机制已经产生了良好的效果;已经有不少部门、教师退出部分用房,为缓解用房紧张做出了贡献。

    卡迪夫大学采用扁平化的管理模式后,建立了学校、学院(School)或系的两级预算体系,通过透明化的公式配置资源。学校保留一定比例的资源,用于公共支出和战略发展,包括长期聘用人员的费用等。院系获得资源后,可以根据自己的实际情况灵活使用,学校不再干涉。

    加拿大的多伦多大学在20世纪90年代进行了预算管理改革,推广了以责任(Responsibility)为基础的预算模式。预算是透明的,每个单位都知道自己的预算来源和目标责任,根据自己的实际情况,采取相应的激励机制,以达到资源的最优化配置。

    3、教授治学形式

    英国和加拿大的著名大学都非常注重教授治学。在学校的各类管理委员会中,教师代表占有相当的比例。以多伦多大学为例,其领导管理体制中的主要常设委员会情况见下表。

多伦多大学领导管理体制中的主要常设委员会情况表

一级委员会

二级委员会

工作委员会

人数

其中教师/学生人数

管理委员会

Governing

Council

 

及其执委会

Executive

Committee

(共14人,

其中教师3人

学生2人)

学术委员会

Academic Board

 

(共114人,

其中教师80人

学生16人)

议程委员会

Agenda Committee

10

6/1

学术政策及专业设置委员会

Committee on Academic Policy and Programs

26

16/6

规划与战略委员会

Planning and Priorities Committee

20

10/3

预算委员会

Budget Committee

14

8/1

学术上诉委员会

Academic Appeals Committee

13

8/3

商务委员会

Business Board

(共25人,教师2人)

审计委员会

Audit Committee

6

1

发展委员会

Committee on Development

主要作用是筹资

大学事务委员会

Univ. Affairs Board

(共21人,教师3人)

选举委员会

Elections Committee

5

1/1

荣誉学位委员会

Committee for Honorary Degrees

15

5/2

 

    值得注意的是,虽然各类管理委员会中有较大比例的教师参与学校重大决策,但是并不参与日常管理事务。帝国学院、卡迪夫大学等特别强调提供高水平的管理服务,把院长、系主任、教师等从繁杂的日常管理事务中解脱出来,使他们有更多的时间进行高水平的教学和科研,但是各类重大事项仍由教授组成的各种委员会决策。

    三、大学校长委员会的功能和运行机制

    1、基本情况

    英国大学校长委员会(The Committee of Vice-Chancellors and Principals of the Universities of the United Kingdom , 简称CVCP),开始于1918年,正式成立于1930年, 2000更名为UniversitiesUK(简称UUK)。UUK共有122个成员,其中伦敦大学和威尔士大学的规模较大的学院都是独立的成员。UUK现任主席为Essex大学的校长,一般每周有1-2天时间在UUK工作。UUK有常设机构,共有70名工作人员,秘书长(首席执行长官)戴安娜女士系议会议员。

    加拿大魁北克省大学校长委员会(Conference of Rector and Principals of Quebec Universities, 简称CREPUQ)成立于1963年,1968年设立秘书处(现有30名工作人员)。CREPUQ共有17名成员。

    2、功能定位

    UUK作为一个由大学校长组成的中介机构,其主要定位为:代表大学的声音争取政府和社会的支持、政策咨询、提供信息服务和交流平台、促进和支持大学发展。近期规划目标主要包括:进一步促进政府对大学和学生的财政支持,促进高质量的教学和高水平的科研等。CREPUQ除了上述功能外,还有对成员大学学科专业设置进行评审和审批的功能。

    3、运行机制

    UUK是完全独立于政府的中介机构,没有政府资金的支持,其运行经费主要来源于成员的会费(一个成员每年交纳3万英镑左右)、出版收入和房产出租。

    UUK实行理事会(Board)领导制,理事会共有21名成员。UUK下设11个由校长组成的战略工作组(Strategy Group),分别负责某一方面的工作,主要包括领导经营、教学、科研政策、国际化、学生、财务与资源、卫生、商务与工业等。

    四、国家科研项目间接成本的配套机制

    1、间接成本

    科研项目的完成,不仅需要仪器设备、原材料、差旅、出版印刷等费用,而且包括课题组研究人员和研究生的工资津贴等人员经费,这些都是科研的直接成本(Direct Cost)。除直接成本外,大学还要为科研项目提供实验室、图书馆、科研管理等公共服务,这部分支出为科研项目的间接成本(Indirect Cost)。

    2、配套机制

    政府给科研项目提供间接成本配套经费,不仅可以保证科研项目的有效完成,更重要的是它可以促进大学的可持续发展。间接成本配套是指:大学教师每申请到一笔科研经费,其所在的大学可同时获得一定比例的间接成本配套经费,用于公共设施建设和提供公共服务。

    科技和高等教育最发达的美国,很早就实行了提供间接成本配套经费的做法。每所大学分别与各联邦基金机构通过谈判确定自己的间接成本比例,教师申报课题时学校根据与不同基金谈定的比例填上即可。美国公立研究型大学的平均间接成本比例在45 : 100左右,私立研究型大学的平均间接成本比例在60 : 100左右。美国少数名牌大学的间接成本比例在100 : 100左右,即教师每申请到100万科研经费,学校可同时获得100万间接成本配套经费。

    两年前,加拿大联邦政府决定采取统一标准,就联邦科研项目的间接成本给大学经费配套。即大学教师每申请到100万科研经费,其所在的大学可从联邦政府获得25万的间接成本配套经费。大学拿到配套经费后,一般会返回一部分给院系,而院系通常也会返回一部分给教师,以鼓励院系和教师申请更多的科研经费。

    五、对我国大学管理的几点建议

    1、完善以不同学科专业教育成本为基础的教育拨款体系

    我国的教育拨款体系中,针对不同学科专业的拨款差别很小,难以反映不同学科专业的实际培养成本。特别是对医学学生的生均拨款标准偏低,在医院进行临床教育的经费也没有明确的拨款渠道(这在一定程度上加大了大学附属医院的离心倾向),这将对高质量高素质医学人才的持续培养产生严重影响。

    建议国家完善以学科专业培养成本为基础的教育拨款体系,根据各学科专业的培养成本确定拨款的权重系数,如一般学科1、实验学科2、医学学科3等。当前要着力解决医科学生生均拨款过低的状况,要有专门的渠道保证学生在医院的临床教育经费支出。

    2、建立科研项目间接成本配套的科研拨款体系

    我国的科研基金拨款中,不含项目研究的人员经费等直接成本,更不含间接成本,影响了科研项目的完成质量,不利于大学的持续发展。实际上,各大学为了弥补办学经费的不足,不仅对科研项目收取一定比例的管理费(相当于补偿间接成本),而且允许从科研经费中支取项目研究人员(含研究生)的人员经费。

    建议国家建立科研项目间接成本配套的科研拨款体系。在明确将项目研究人员(含研究生)的人员经费纳入直接成本的同时,给相关大学一定比例(如50 : 100)的间接成本配套经费,以弥补办学经费的不足,促进大学的可持续发展。

    3、探索以院为实体的大学内部预算管理体系

    由于我国高校长期处于财政紧缺的状态,效益理念不强、成本分析不细。高校现行的资源配置方式渠道多、不兼容,资源往往由多个职能部门分别掌控,相互之间沟通与衔接不够,导致资源重复配置、低效运作。

    建议大学建立科学、规范、透明的校院两级预算管理体系,制定资源配置的规范程序。学校将资源配置给学院后,赋予学院充分的自主权,鼓励学院根据自己的实际情况实行最优化的资源配置,以真正落实院为实体的理念,调动学院的办学积极性。

    4、加强大学学术委员会的建设

    我国大学中的学术委员会制度不够健全,职权不够清晰,作用难以发挥,有些本应由学术委员会决策的学术事项往往被行政替代;有些学术委员会的成员多数是行政领导,纯粹的教授专家比例明显偏低。

    建议大学加强各级学术委员会的建设,赋予学术委员会明确的决策职能,建立规范的学术决策程序,充分发挥其学术决策作用,体现教授治学思想。借鉴世界一流大学的经验,学术委员会及其下设工作委员会成员要以教授专家为主,要限定行政管理人员的比例。

    5、进一步发挥直属高校工作咨询委员会的作用

    随着我国高教管理体制改革的深化和政府职能的转化,类似西方发达国家大学校长委员会的组织及其独特作用不容忽视。大学校长委员会起源于大学自治的理念,初衷是维护大学的利益,但在其发展过程中逐渐兼有社会中介组织的功能,承担了一些公共管理事务,由于通过组织内成员间的相互制衡可起到内部约束的作用,因而还带有行业自治和自律的性质。英国、加拿大的大学校长委员会就有组织评审、收集汇总数据、向社会提供信息服务、促进质量保障等任务。

    建议进一步发挥直属高校咨询委员会的政策咨询作用,促进政府决策的科学化、民主化;同时发挥咨询委员会作为大学共同利益的代表,与社会沟通、对话的作用,争取社会各界对大学的理解和支持;可对咨询委员会的作用、功能作进一步探索,例如组织实施某些改革试点,组织某些专项评审,统计汇总有关数据、提供信息服务等,为培育大学自律机制,促进政府职能的转化和学校面向社会自主办学创造条件。

    直属高校工作办公室

    2004年11月

文章来源: 教育部责任编辑: 大力

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