中国农民工就业情况及展望

文章来源: 中国网时间: 2012-12-24打印|纠错|发表评论|官方微博

张一名 战梦霞

农民工是改革开放进程中成长起来的一支新型劳动大军,是现代产业工人的主体,是中国现代化建设的重要力量。农民工队伍的产生和不断壮大,对改变农村面貌作出了特殊的重要贡献,成为推动中国经济发展和社会结构变革的巨大力量。“十一五”时期,我国农民工工作取得了重大突破,成功应对国际金融危机的冲击,取得了显著成绩,农民工规模保持了稳定增长,流动和就业环境大大改善,并出现了一些新的特点和趋势。党中央和国务院高度重视农民工就业问题,先后出台了一系列与农民工切身利益相关的法律和政策,有效改善了农民工就业环境,清理和取消了各种针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理的限制,逐步建立了城乡平等的就业制度,并在全国范围内大力开展农民工就业培训工作,提高了农民工自身素质。在农民工权益保护方面,国家大力督促企业与农民工签订劳动合同,依法保护农民工合法权益,加强劳动监察力度,有效遏制农民工工资拖欠现象,开创了农民工工作的良好局面。

“十二五”期间,农民工就业形势依然严峻,转移难度进一步加大,制约农民工流动、就业和市民化的一些深层次问题也将日益显现。总结“十一五”期间农民工工作取得的成就与经验,深入贯彻落实科学发展观,坚持统筹城乡就业,以创业促进就业,把以人为本、公平对待、一视同仁作为解决好农民工问题的根本要求,以稳步推进农民工市民化为基本方向,以扩大农民工转移就业、保障农民工合法权益、完善农民工公共服务和促进农民工进城定居为重点,扎实提高人口城镇化水平,促进农民工共享改革发展成果,为开创“十二五”期间农民工工作新局面奠定基础。

一  “十一五”农民工就业回顾

(一) 农民工就业总量稳定增长

“十一五”期间,我国农民工就业总量稳定增长,外出务工人员逐年增加,就业领域仍然以制造业和建筑业为主,但是随着国家产业结构和区域经济布局的调整,农民工的就业和流动出现了一些新的特点和趋势。

1.就业形势日趋稳定,就业稳定性增强

据国家统计局统计资料显示,自1978年改革开放以来至2000年,中国农村累计向非农产业转移劳动力1.3亿人,平均每年591万人。2003年中国农村已有1.7亿人转移出农业领域,其中外出务工的劳动力有1.1亿人,2004年外出务工的劳动力则增长为1.2亿人。“十一五”时期,各级政府、各部门积极贯彻中央部署,认真落实农民工就业促进相关政策,农民工总量继续增加。2009年全国外出农民工为14533万人,比上年增加492万人,同比增长3.5%。在外出农民工中,住户中外出农民工11567万人,比上年增加385万人,同比增长3.4%;举家外出农民工2966万人,比上年增加107万人,同比增长3.7%。在本乡镇以内从业6个月以上的本地农民工8445万人,比上年减少56万人,同比下降0.7%。到2010年,全年农民工总量则为24223万人,其中,外出农民工15335万人,比上年增长5.5%。到“十一五”期末,我国农民工总数达2.42亿人。在应对国际金融危机中,各级政府措施有力,平稳解决了农民工集中返乡问题,促进了农民工就业持续增长,为保民生、保稳定作出了重大贡献。

2.制造业和建筑业仍然是农民工的主要就业领域,服务业比重增加,但新生代农民工从业主要集中在制造业,从事建筑业的比例较低

根据国务院发展研究中心农村部课题组的跟踪研究,2008年以前我国农民工就业的行业结构有以下主要特征:一是以制造业和建筑业为主:二是从事制造业的农民工比重最高,但就业增长开始放缓,服务业就业比重稳中有升:三是外向型制造业和城市服务业的就业比重逐步上升。国际金融危机后,农民工就业的行业结构出现了一些新的趋势。国家统计局公布的《2009年农民工监测调查报告》显示,在外出农民工中,从事制造业的农民工所占比重最大,占39.1%;其次是建筑业,占17.3%;服务业占11.8%:住宿餐饮业和批发零售业各占7.8%;交通运输、仓储和邮政业占5.9%。从事制造业的农民工比上年下降2.6个百分点,建筑业、批零业、服务业、住宿餐饮业等均有所增长。总的来看,农民工就业从制造业向服务业转移的趋势更加明显。

随着我国产业结构的升级、城镇化的发展、农民工教育培训的加强和新生代农民工文化素质的提高,农民工的就业结构、就业方式都将继续发生变化:农民工仍将继续流向工业和建筑业,但餐饮、娱乐、新型服务业等第三产业正在成为更多农民工就业的重要选择。

新生代农民工从业主要集中在制造业,占44.4%,与上一代农民工相比,新生代农民工在制造业的比例有所上升;在建筑业的比例占9.8%,明显低于上一代农民工在建筑业就业的比重(27.8%);在住宿餐饮、居民服务等服务业就业的比重明显提高。

3.农民工流向发生变化,就近就地转移加快

进入新世纪以后,随着国家产业结构和区域经济布局的调整,中部崛起、西部大开发政策的深入实施,以及沿海地区劳动密集型产业向中西部地区转移,农民工的区域流向有所变化。从农民工跨地区流向及就业区域分布上看,农民工流动开始从东部地区向中西部转移。2009年在东部地区务工的外出农民工为9076万人,同比下降8.9%,占全国外出农民工人数的62.5%,比上年降低8.5个百分点;在中部地区务工的外出农民工为2477万人,同比增长33.2%,占全国外出农民工人数的17%,比上年提高3.8个百分点;在西部地区务工的外出农民工比上年增加775万人,同比增长35.8%,占全国外出农民工人数的20.2%,比上年提高4.8个百分点。其中,在长三角和珠三角地区务工的外出农民工分别比上年下降2.4个和7.6个百分点。

国家统计局2011年电话调查结果显示:在外出农民工中,在省外务工的农民工为7441万人,比上年减少43万人,同比减少0.6%,占全国的51.2%;在省内务工的农民工为7092万人,比上年增加535万人,同比增长8.2%,占全国的48.8%。在省内务工的比重比2008年上升2.1个百分点。调查结果显示,2009年外出农民工的增加,主要是在省内就近转移的农民工数量大幅增加。分地区看,东部地区农民工仍以在省内务工为主,中西部地区农民工大多数在省外务工,但中西部地区农民工在省内就近务工的比例明显增加。

4.转移就业方式由亲朋好友介绍的传统方式向“校企挂钩”等模式转变

“十一五”时期,国家大力支持职业学校发展订单培训、定向培训,探索建立“校企挂钩”、“校校联合”等教育培训与劳务交流相结合的合作模式,推进培训就业一体化。学校在职业教育发展中积极开展“订单”式培养模式,与企业签订人才培养协议,定向招生,学生毕业后定向就业,同时强化内部管理机制,积极探索产教结合、产学合作,努力提高学生的动手能力,实行理论与实习总体1∶2的教学模式。通过职业学校“订单”式的人才培养模式,农民工改变了以往主要从亲朋好友、熟人关系那里获得就业信息,以“投亲靠友”为主要特征的就业模式,逐步向就业培训“校企挂钩”等新的就业模式转变。

5.农民工回乡创业步伐开始加快,双向流动日益显性化

进入新世纪以来,农民工回乡创业步伐正在明显加快。根据国务院发展研究中心课题组2007年的百县调查显示,301个调查村回流农民工3.7万人,其中回乡创业者占到了16.06%。根据百县调查结果初步推算,2007年全国回乡创业农民工总数约为800万人,他们约创造了3000万个就业机会。根据对3026名回乡创业农民工的调查,1990年以前回乡创业的农民工只占4%,1990~1999年回乡创业的占30.6%,2000年之后回乡创业的占65.4%。农民工回乡创业的热潮正在兴起,农村劳动力双向流动与双向就业的新局面正在形成。

(二)农民工政策取得新进展

“十一五”期间,农民工工作的政策法规逐步建立。中央高度重视农民工工作,从解决农民工面临的最紧迫、最直接、最重要的问题入手,制定了一系列政策措施。2006年,国务院印发《关于解决农民工问题的若干意见》。2007年,全国人大常委会通过《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》,加大对农民工劳动权益的法制保障力度。2008年,国务院办公厅印发《关于切实做好当前农民工工作的通知》。2009年,国务院办公厅印发《国家职业病防治规划(2009~2015年)》。2010年,国务院办公厅印发《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》和《关于发展家庭服务业的指导意见》,全国人大常委会还通过了《社会保险法》,明确规定进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。

通过一系列的立法和制定相关政策,国家逐步形成了解决农民工问题的政策体系,农民工权益保护工作力度大大加强。农村劳动力转移培训工作不断推进,农民工的就业服务和培训开始纳入公共财政的范畴。农民工子女义务教育“两个为主”政策的确立,为进城农民工子女平等享受义务教育创造了条件。农民工社会保障从无到有,社会保障覆盖面逐步提高。农民工公共卫生服务和计划生育服务不断完善,居住和安全管理工作得到加强,户籍改革和人口管理取得一定进展,流动人口信息管理服务系统逐步建立,全社会关心农民工的气氛日益形成。

(三)农民工就业工作取得新成绩

“十一五”期间,国家高度重视农民工的就业工作,把实现农民工的充分就业作为重要任务,通过制定相关法律政策,大力改善农民工就业环境,在农民工职业技能培训、合法权益保障、劳动管理等方面取得了一系列巨大的成就。

1.农民外出务工就业环境明显改善,城乡平等就业制度逐步实行

“十一五”期间,国家在改善农民工外出务工就业环境、实现城乡平等就业方面取得了比较大的成就,清理和取消了各种针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理的限制。在就业管理方面,取消对农民进城就业的职业工种限制和不合理收费,取消专为农民工设置的登记项目,实行暂住证一证管理;农村劳动者外出务工,不再需要办理外出人员就业登记卡和外来人员就业证;各行业和工种尤其是特殊行业和工种要求的技术资格、健康等条件,对进城就业农民和城镇居民要一视同仁;各地教育部门和学校对进城就业农民子女接受义务教育涉及的入学条件等方面与当地学生同等对待,不得违反国家规定乱收费。在职业介绍服务方面,城市公共职业介绍机构向农民工开放,免费提供政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍服务。各地在每年春节后开展以帮助进城求职农民找工作为主题的“春风行动”,公共就业服务机构全部向农村劳动者开放,免费提供政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍服务,几年来,各级公共就业服务机构共为2600多万农民工提供了免费就业服务。同时,加强对劳动力市场秩序的清理整顿,严厉打击“黑职介”,取缔“黑职介”1.24万户。

2.农民工职业技能培训广泛开展,农民工素质不断提高

“十一五”期间,国家大力开展农民工职业技能培训工作,仅2006年和2007年,劳动保障、教育、农业、科技、扶贫等部门开展的农村劳动力转移培训计划、技能就业计划、阳光工程、全国乡镇企业蓝色证书培训工程、星火计划、雨露计划、“千校百万”进城务工青年培训计划等农民工培训项目,就培训了农民工6000多万人次,有力地促进了农民工职业技能水平的普遍提高和农村劳动力的转移就业。

3.农民工工资拖欠现象得到明显遏制,工资水平逐步提高

近几年来,各级政府高度重视农民工工资拖欠问题,制定了一系列政策措施,并已取得明显成效。通过联合执法、集中整治和日常督查等措施,共清理补发农民工工资约440多亿元。全国普遍以建筑行业为重点建立了工资保证金制度和工资支付监控制度,欠薪投诉大幅下降。2009年以受雇形式从业的外出农民工中,被雇主或单位拖欠工资的仅占1.8%,比2008年的4.1%下降了2.3个百分点。另外,国家最低工资标准的不断提高,促进了农民工工资水平的持续增长。2009年,外出农民工月平均收入为1417元,比上年增加77元,同比增长5.7%。从输出地统计看,农民工工资性收入已占到农民人均纯收入的三分之一。

4.农民工劳动合同签订率逐步提高,劳动管理不断加强。

随着《劳动合同法》的制定和实施,特别是以农民工签订劳动合同为重点的“春暖行动”的顺利开展,农民工劳动合同签订率有了明显的提高。截至2010年末,全国规模以上企业劳动合同签订率达97%,上海、深圳等地农民工劳动合同签订率已达到90%以上,并带动了农民工参加社会保险比例的提高。2005年末,参加工伤、医疗保险的农民工人数分别为1252万人、489万人;2006年末,参加养老保险的农民工人数为1417万人;到2010年末,农民工参加养老、医疗、工伤、失业等各项保险人数分别达3284万人、4583万人、6329万人、1990万人。

另外,在劳动执法监察方面也得到加强,国家连续两年在全国范围内以乡村小砖窑、小煤窑、小矿山、小作坊为重点,开展了“整治非法用工、打击违法犯罪”的专项行动,对拐骗民工、强迫劳动、使用童工等违法行为进行重点查处,取得了明显的成效。对零散和小规模就业的农民工改变过去投亲靠友、口头协议和家族式管理的用工方式,向规范的契约化合同式管理转变;在流动性大、季节性强、签约时间短、工作时间弹性大的行业,制定和推广适合农民工的简易劳动合同文本;广泛进行劳动合同法制宣传,严格开展督促检查,努力提高劳动合同签订率。

5.农民工劳动权益保障机制逐步健全,农民工的合法权益得到保护

近几年,国家大力健全农民工劳动权益保障机制,切实保护农民工的合法权益。一是各级政府都建立了农民工工作协调机制,初步形成了政府统一领导、部门分工负责、上下联通、区域协作的工作网络。各有关部门出台了一系列保护农民工的政策法规。重庆、河南、山西、江苏、云南等地还制定了农民工权益保障办法或条例。二是农民工已成为法律服务和法律援助的重点对象。全国各级法律援助机构5万多个,农民工法律援助工作网络已经基本形成,使更多的农民工通过司法手段维护了自身的合法权益。各地工青妇组织,发挥各自优势,帮助农民工解决生产生活中的困难和问题,维护农民工的权益。

二  农民工就业存在的问题

尽管在“十一五”期间我国农民工就业工作取得了比较大的成就,在政策体系建设和劳动权益保护方面都有了一定的突破,但是,由于我国农民工数量巨大,就业面临的情况复杂,目前我国农民工就业工作依然存在一些不可忽视的问题。

(一)农民工劳动权益保护制度不健全

 1.农民工工资水平偏低

随着经济的发展和人均收入水平的提高,近些年来我国各地农民工的工资水平有一定程度的提高。“十一五”前四年,全国企业在岗职工平均工资年均增长15.4%,农民工工资年均增长12.8%,是历史上增长最快的时期。“十一五”时期,我国基本解决了建设领域农民工工资历史拖欠和国有企业工资历史拖欠问题,共分别清偿337亿元和665.4亿元,但总体而言,仍处于较低的水平,且增长缓慢。目前的农民工平均工资水平大大低于城镇职工平均工资水平,滞后于经济发展。

2.劳动用工管理不规范

目前,一些地方私营企业劳动用工管理较为混乱,部分私营企业主劳动保障法制观念淡薄,只注重经济效益,不重视职工的合法权益,违反国家劳动法律现象十分突出。

(1)劳动合同不规范。一些私营企业主违反《劳动法》的有关规定,采取欺骗的手段,在与职工签订的合同上做文章;有的不签订工作内容和时间;有的不签订劳动保护和劳动条件;有的不签订违约责任;有的即使签订合同,协议往往只规定或强迫劳动者应承担的义务和用工方面的权利,对劳动者的合法权益却避而不谈。

(2)管理野蛮粗暴。有些私营企业主不尊重职工起码的人身权利,动辄就训斥、罚款,甚至打骂工人。

(3)不参加社会保险。《劳动法》明文规定:“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险,缴纳社会保险费。”但不少私营企业以种种理由搪塞,不参加社会保险,有的即使参保,也仅是企业老板和领导班子成员,职工的“生老病死”无人管。比如,某地一家私营企业在招工时就明确规定,不参加社会保险,让职工签订生死合同,在打工期间,患病、负伤均由职工自己负责。

3.农民工维权渠道不畅通

尽管近年来国家为保障农民工合法权益做了不少努力,国务院还专门下发了《关于解决农民工问题的若干意见》,劳动和社会保障部、司法部、建设部、最高人民法院等也都相继出台了有关农民工的政策性文件和法律规定。但是,农民工维权成本依然居高不下,维权渠道依然不畅通。农民工维权在现实中有多种渠道,其中,通过司法途径是解决问题的渠道之一。但遗憾的是,在现实中,司法途径时间周期长、成本高。一件案子从立案到审理少则三五个月,多则三五年,事情久拖不决,即使费尽九牛二虎之力,案件判决农民工胜诉,但是结果却不容乐观,许多时候是赢了官司输了钱,得到的只是一张法律白条。由于依法维权需要付出的成本太高,且程序繁琐、处理时限过长,而且付出巨额成本后许多权利仍不能得到维护,或者处理结果不能弥补其维权过程中付出的巨额成本,所以许多农民工不愿意通过劳动监察、劳动仲裁以及诉讼等合法方式解决劳动争议。

 4.农民工劳动安全条件差

(1)劳动时间长、强度大、报酬低。不少私营企业以销定产、突击性生产多,企业主随意延长职工的劳动时间,一天干十几个小时,有的甚至连续几天加班加点,超时超强度劳动,使职工处于极度疲惫之中,身心健康受到严重损害。同时,职工工资普遍较低,有的还达不到当地最低工资标准。

(2)劳动条件差。有些私营企业主急功近利,无视安全生产的法律法规,对有毒、高噪音、危险性大的生产车间不采取防护措施,甚至明文规定“发生工伤事故责任自负”、“医药费不予报销”等霸王条款。

(二)就业公共服务无法满足农民工转移就业需求

 1.就业信息服务不到位

近两年来,政府的公共就业服务体系在解决农民工就业问题上发挥的作用越来越大。但与我国庞大和复杂的农民工就业需求相比,政府对农民工的公共就业信息服务仍然不到位。首先,公共就业服务体系在农村基础薄弱。我国的公共就业服务体系主要是为城镇居民建立的,目前城市的市、区、街道、社区四级就业服务网络已比较完善,而乡镇的就业服务工作却还十分薄弱。不少省份的公共就业服务体系还没有延伸到农村,乡镇和村两级普遍没有就业服务机构,相关的政策措施和用工信息难以及时传递到农民工手中。其次,权威性、指导性的公共就业信息发布不够。没有建立起完善的农民工就业统计和信息发布制度,更没有就业预警机制。各级公共就业服务机构之间缺乏沟通,信息网络不能互联互通。面向农民工的就业信息,不仅纵向短路,难以“进村入户”,而且横向阻隔,信息不能共享。

 2.职业技能培训不足

农民工普遍文化水平不高,掌握的工作技能有限,大多数农民工没有一技之长,在劳动力市场缺乏竞争力,所以急需加大对农民工工作技能培训的力度,增强农民工在劳动力市场上的竞争力。但是目前对农民工的技能培训存在时间短、质量差、针对性不强等问题,许多培训与实际生产脱离,不能满足企业对技能人才的迫切需要;同时,农民工培训的设施不够完善,师资力量缺乏,不能很好地完成对农民工的工作技能培训;而且由于农民工的文化水平限制,大部分人的培训热情并不高,培训意识十分薄弱。企业出于自身原因以及财务资金方面的压力,也没有很好地履行对在职农民工的技能培训义务,基本上忽视了对农民工的技能培训。

 3.就业服务针对性差

目前,以城市居民为主要服务对象的就业服务模式不能适应农民工的就业需求。一些城市公共就业服务机构虽然对农民工免费服务,但多以自发零散来城市求职和城市中打算转岗的农民工为对象,服务方式主要是通过组织招聘洽谈会或登记介绍。这种方式一般等待周期长、花费大、成本高,而农民工的流动性较大,对这种方式等不起、耗不起。此外,这种方式对于临时工或低层次的劳动力也不适用。

(三)受户籍制度制约,以随迁子女教育和社会保障为主的基本公共需求难以满足

1.农民工随迁子女教育难以保障

新生代农民工基于自身阅历和切身体验,对子女受教育的期望都非常高。他们中越来越多的人正是为了让子女能够在城市接受更好的教育而选择在务工地就业和定居的。随着新生代农民工年龄的增长,他们中越来越多的人将步入育龄阶段,与此相伴的随迁子女教育问题,也必将越来越成为他们在务工地稳定就业、生活不得不面对的现实性、紧迫性问题。

2.农民工社会保障水平较低

国际社会的成功经验表明,社会保障替代土地保障,是农民实现从农村迁移到城市、从农业转向非农业的一个不可或缺的基本条件。然而,据调查,目前新生代农民工中,享有养老、医疗、失业保险的比例分别为21.3%、34.8%和8.5%,且不说企业的缴费标准大多以各地的缴费下线为准,单是城市最低生活保障的保障对象也只是当地城市户籍人口,农民工基本上没有享受该项保障的权利。显然,目前新生代农民工实际享有的社会保障水平,与他们企盼在务工地城市稳定就业和生活的诉求之间的距离还相当悬殊。

(四)劳动合同签订率低、欠薪时有发生

共同的经济社会环境,同样的农民工身份,差距不大的人力资本状况,使新生代农民工在基本劳动权益实现上与传统农民工相比虽然有所提高,但是总体境况相似,仍旧普遍面临着一些共同的亟待解决的基本问题。这些问题突出表现在劳动合同签订率低、欠薪时有发生、职业卫生健康保障不够等方面。据一项在广东的调查,2009年,新生代农民工的劳动合同签订率只有61.6%;遭遇工资拖欠的人所占比例为7.1%;人均拖欠工资1538.8元,差不多相当于人均1.5个月的工资。另据国家人口计生委发布的2009年流动人口监测报告,60%的农村流动人口就业于工作条件差、职业病发生率高和工伤事故频发的低薪、高危行业。同时,据调查,新生代农民工发生工伤事故时,仅有60%的用人单位为其支付医疗费用。其中,服务业最差,这一比例只有47.3%。

(五)用工环境恶劣,侵犯农民工合法劳动权益

尽管国家已经出台了一系列法律法规禁止企业采取任何方式侵害农民工的合法权益,但是仍然有部分企业钻法律空当,以侵害农民工的合法权益来获取自身的发展,而且此等现象屡禁不止。不法企业侵害农民工权益的方式主要是以随意克扣农民工的工资、欠薪逃匿为主,而建筑业是克扣工资比较严重的行业。另外,一些地方和企业利用农民工权益保护意识淡薄的弱点,经常安排农民工加班加点,占用他们节假日休息时间,并且以各种理由拒绝支付加班工资。部分企业对农民工的劳动保护重视不够,很多农民工从事高危行业而没有必要的防护措施,导致职业病和工伤事故频频发生。同时,由于劳动合同签订率低且不规范等原因,农民工发生职业病和工伤后很难获得及时、足额的补偿。

(六)农民工的教育程度和职业技能水平滞后于城市劳动力市场的需求

据中国劳动力市场网发布的信息,2009年城市劳动力市场对高中及以上文化程度的劳动力需求占总需求的60.2%,对初中及以下文化程度的劳动力需求仅占39.8%。然而,据当前已有的调查数据综合判断,在新生代农民工中,具有高中及以上文化程度的只有三成左右。同时,城市劳动力市场中需求量最大的是受过专门职业教育,具有一定专业技能的中专、职高和技校水平的劳动力,这部分占总需求的56.6%,而在新生代农民工中这部分人只有二成左右。也就是说,在知识和技能逐渐代替简单体力劳动作为劳动力市场选择标准的背景下,如果新生代农民工的教育和技能水平不能获得比劳动力市场需求更快的发展,按照他们目前的技能水平估算,只有大约三成的人能够在城市长期稳定就业。

(七)职业选择迷茫、职业规划欠缺、学习培训的需求难以有效实现

新生代农民工大多刚迈出中学校门,他们带着对传媒中、社会上成功人士的羡慕和崇拜,期盼通过自身的努力实现美好的梦想。但是,他们的心智发展尚未成熟、思想尚未稳定、身份认同尚不清晰,面对铺天盖地、瞬息万变的信息和复杂的社会环境,确定具体职业发展目标的能力仍旧不足;加上家庭小型化带来的更低挫折耐受力,他们制定及实施职业规划的能力更低。同时,他们继续学习的愿望非常强烈,据调查,69.7%的人表示迫切需要了解专业技能知识,54.7%的人表示需要学习法律知识,47.8%的人表示希望提升文化知识,但是,由于闲暇时间较少、下班时间较晚、学习培训机构距离较远等因素,导致他们能够便捷、安全、有效接受专业学习培训的渠道严重匮乏。在上述因素下,新生代农民工的职业发展目标、就业单位频繁变换,学习培训的专业技能缺少可持续性或者不适应市场需求。这既浪费了他们大量的人力、物力和时间,又不利于其人力资本的积累和企业用工的稳定。

(八)情感、精神的强烈需求不能很好地满足

新生代农民工正处在交友、恋爱、结婚的黄金期。同时,他们刚走出校门,仍处于“半成人”阶段,对思想沟通和情感交流的需求更强。由于上班时间长、接触面较窄、工资收入低、就业行业农民工男女比例失调(建筑业和制造业男性多、服务业女性多),这就使他们普遍面临想交友没时间、想恋爱没人选、想倾诉没对象的困境,再加上企业管理和文化建设的不足,以及社会人文关怀的欠缺,婚恋和精神情感成为困扰他们的首要心理问题。据中国青少年研究中心的调查,“感情孤独”已成为新生代农民工面临的主要困惑,在北京建筑业接受调查的农民工中,超过七成将“感情孤独”作为困难的首选。在实地调研中,透过一些新生代农民工略带羞涩的话语,常让我们感到其内心闪烁的隐痛和不安。

三  “十二五”农民工就业面临的新形势

 “十二五”期间,我国的农民工总量仍将继续增长。如有关数据预示,到2015年,农村劳动力转移人数将达26033万人,外出务工人数将达17533万人。此外,“十二五”期间,农村劳动力转移人数将增加3000多万人,而外出务工人数也将增加3000万人左右。“十二五”期间,随着我国社会经济各方面的进一步发展,给农民工就业带来了机会的同时也为其带来了较大的挑战。

(一)“十二五”期间,农民工需求总量和供给总量都将进一步增大

一方面,“十二五”期间,我国仍然处于工业化、城镇化飞速发展时期。据中国社科院发布的城市蓝皮书相关资料显示,截至2009年,我国的城镇化率为46.6%,预计到2015年,我国城镇化率将达到52%左右。此外,随着产业结构的调整,服务业比重也会进一步提高。这将为扩大农民工就业提供强大的持续支撑,农民工就业吸纳能力将进一步增强。另一方面,据2010年度人力资源和社会保障部的发展统计公报显示,2010年全国农民工总量为24223万,其中外出农民工数量为15335万人。据有关的预测显示,农民工总量和外出农民工数量2015年将分别达到26033万和17533万人。

(二)“十二五”期间,随着经济发展方式的转变,将对农民工的素质提出更高的要求

部分企业很可能面临结构性失业的问题。农民工的教育程度和专业技能水平滞后于城市劳动力市场的需求,是阻碍其在城市长期稳定就业的关键性问题。农民工的受教育程度、技术能力、法律意识、市场竞争意识等相对于现代化产业发展对劳动者素质的要求来说还存在着差距。如何妥善解决经济发展方式的转变带来的结构性失业问题,如何提高劳动者素质以满足经济发展方式的要求,这将是我们“十二五”期间需要重点关注和解决的问题。

(三)后金融危机时期的国内外环境将对我国经济和就业产生重大影响,这种影响也势必影响到农民工的就业形势

在过去的几年里,各国经济都经历了一个大致“V”形的变化,但是,更重要的一点是各国已经开始了经济发展方式的转变。虽然我国最先从这次国际金融危机中走出来,但后金融危机的大环境仍影响着我国经济,尤其是那些倚重出口的劳动密集型产业。这些能吸纳大量农民工就业的产业的萎缩也导致了农民工就业岗位的减少。另外,随着经济发展方式的转变,比如低碳经济的发展,将导致低碳经济就业取代一些传统的就业。

(四)农村剩余劳动力就业压力依然比较大

“十二五”期间,我国农村可转移的劳动力中,40岁以上的中年劳动力占到很大一部分,这些劳动力具备的知识、技能往往在劳动力市场上只能得到很低的报酬,加之现在外出就业的机会成本增高,其选择外出就业的可能性大大降低。由此,这部分农村剩余劳动力的就业压力依旧很大。

(五)“十二五”期间,农民工工资将呈现趋势性上涨

过去的几年里,珠三角、长三角等沿海加工制造业密集地区相继出现用工紧张。内地一些经济发展较快的地区,也出现了不同程度的缺工现象。目前,劳动力市场上不仅技工严重短缺,而且普工紧缺也呈常态化;季节性用工短缺与一些行业常年性缺工并存。需求的旺盛必然会带动农民工工资的上升。国务院发展研究中心的调查表明,近年来,农民工收入出现了较快增长。2005年与2009年相比,外出农民工月平均收入由872元提高到1417元,年均增长12.9%。农民工工资水平的上涨,除了国家经济增长较快、就业需求比较旺盛的原因外,更重要的原因是农村富余劳动力供给特征发生了变化,即从过去的无限供给阶段转为有限剩余、有限供给阶段。这种有限剩余的农村劳动力供给特征通过绝对工资水平上涨和局部劳动力供求紧张等方式体现出来,农民工工资趋势性上涨将在“十二五”期间有所加强。

(六)“十二五”期间,农民工的社会保障形势仍然严峻

据一项在广东的调查,2009年,新生代农民工的劳动合同签订率只有61.6%,遭遇工资拖欠的人所占比例为7.1%,人均拖欠工资1538.8元,差不多相当于人均1.5个月的工资。另据国家人口计生委发布的2009年流动人口监测报告,60%的农业流动人口就业于工作条件差、职业病发生率高和工伤事故频发的低薪高危行业。同时,据调查,新生代农民工发生工伤事故时,仅有60%的用人单位为其支付医疗费用。农民工不能平等地享受城市公共服务,社会保障权益得不到有效保障。

(七)“十二五”期间,我国的户籍制度和农村土地承包制度的问题对农民工就业仍将影响很大

影响农民工就业的制度问题突出表现在城乡对立的二元户籍制度、缺乏流动性的农村土地承包制度。一方面,户籍制度的问题。多年以来,我国的户籍管理制度一直是影响农村剩余劳动力转移就业的主要障碍之一。户籍制度的改革从目前的情况来看,“十二五”期间将不会有彻底性的变化。另一方面,农村土地承包制度的问题。目前中国农村的土地流转面临着许多障碍,从而导致农民的权益得不到保障。如:我国土地所有权制度不利于土地流转,农村土地所有权的实现形式也不完善,政府对土地流转的干预在某些方面存在过度的问题。这些问题在“十二五”期间也依旧存在。

(八)“十二五”期间新生代农民工的就业成为重点

新生代农民工日益成为农民工群体的主力军,他们在就业取向、价值目标、生活习惯等方面与第一代农民工相比有很大的区别。在“十二五”期间,随着时间的推移,较“十一五”新增的农民工基本上都是新生代农民工。因此,在“十二五”期间,新生代农民工总量更多。在职业状况方面,第二代农民工对自己的生活条件和生活水平有着更高的要求,从而,他们更愿意从事轻松而待遇好的职业,故其从事服务业的比率较大。在社会资本方面,他们也擅长发挥自己的优势,善于利用现代化的传媒工具与别人沟通,更加注重社会资本的积累。

四  新形势下做好农民工转移就业的对策建议

新形势下,做好农民工转移就业的工作,具有重大的现实意义和战略意义。农民工就业具有脆弱性和不稳定性,要继续坚持深化改革、调整结构、统筹城乡,将促进就业作为经济社会发展的优先目标,实施更加积极的就业政策,加强财政政策、货币政策、产业政策与就业政策的协调配合,全方位促进就业增长,确保农民工就业形势和就业转移的稳定,牢固树立“就业优先”的理念,把农民工就业转移的发展规划落到实处。

(一)进一步加强农民工就业工作的领导,加大投入和宣传力度

1.切实加强就业工作的领导

牢固树立“就业优先”的理念,建立促进农民工就业的目标责任制;统筹协调产业政策与就业政策,制定促进农民工转移就业的中长期规划和年度工作计划。加强组织建设,更好地发挥国务院就业工作部际联席会议的作用,形成农村劳动力转移工作合力,共同做好促进和稳定农民工就业工作。

2.加大资金投入,改善就业环境,扩大和稳定就业

各级政府要实行有利于促进农民工转移就业的财政政策,安排用于职业介绍、职业培训、小额贷款等方面的就业专项资金,扶持公共就业服务来促进就业;要增加对就业工作平台和场所以及信息化建设的投入;要增加对职业培训和实训基地的投入,加大对吸纳困难群体就业的企业补贴,进一步发挥失业保险基金在促进和稳定就业中的作用。

3.加强就业政策宣传,推进《就业促进法》的贯彻执行

进一步加强宣传,使社会各界及时准确了解就业政策的具体内容和实施细则,使各项政策走进基层,走进群众;使广大农民工就业者增强各方面的法律意识和法制观念,正确认识就业形势,转变旧就业观念,建立新就业观念。

(二)实施就业优先的宏观经济政策,全方位促进农民工就业转移

实施更加有利于促进农民工转移就业的经济发展政策、财政保障政策、税收优惠政策、金融支持政策等综合性的经济政策。

1.实行更加有利于促进就业的经济发展政策

调整过剩产能,把促进小企业发展作为产业政策的重要抓手,使产业政策与就业政策协调发展;推进结构升级和扶持就业创业相协调,进一步提升就业吸纳能力;鼓励发展劳动密集型产业和服务业,扶持中小企业,鼓励、支持、引导非公有制经济尤其是劳动密集型民营企业发展,增加就业岗位,拓宽农民工就业渠道。

 2.实行更加有利于促进就业的财政保障政策

财政政策继续发挥公共投资作用,同时逐步转向侧重于结构性减税和向民生支出倾斜的政策,更好地促进农民工转移就业。进一步为小企业提供支持,向劳动密集型产业倾斜,加大财政政策对弱势群体的扶持力度,加强对预防失业和稳定就业的支持力度,以有效增加农民工就业。

3.实行更加有利于促进就业的税收优惠政策

要充分发挥税收优惠政策在促进就业中的作用,对符合法定条件的企业和人员依法给予税收优惠,并对从事个体经营的失业人员和残疾人免除行政事业性收费,以鼓励劳动者创业和企业增加就业岗位,促进农民工就业转移。

4.实行更加有利于促进就业的金融支持政策

坚持区别对待、有保有压的信贷政策,积极鼓励和引导金融机构对就业和再就业的信贷支持,继续引导金融机构做好小额担保贷款、助学贷款,加大对农民工等特殊人群实现就业和再就业的金融服务。同时,进一步加强社会信用体系建设,积极推进农民工信用建设。

5.实行更加有利于促进就业和减少失业的对外贸易政策

将对我国农民工就业的影响作为制定、调整货物和服务进出口政策,调整汇率变化,以及处理贸易争端的重要依据之一。对受贸易摩擦影响较大的行业或企业,适时采取税收减免等保护措施,尽量减少农民工大规模失业现象。

6.实施鼓励农民工多渠道、多形式就业转移的扶持政策

广开就业门路,通过优惠政策和就业服务扶持劳动者自主创业、自谋职业和灵活就业,加快完善和实施与灵活就业相适应的劳动关系、工资支付和社会保险等政策,为灵活就业人员提供帮助和服务。

(三)突出重点群体,统筹做好农民工就业转移工作

要根据各个就业群体不同时期的不同状况进行统筹安排,做好农业富余劳动力转移就业和创业带动就业工作。

1.促进统筹城乡和区域就业的协调发展

建立健全城乡劳动者平等就业的制度,缩小直至消除劳动者城乡就业差别,实现平等就业;支持区域经济发展,鼓励区域协作,统筹协调不同地区就业的均衡增长;支持少数民族地区发展经济,扩大就业。

2.切实做好农业富余劳动力转移就业工作

完善城乡统筹的公平就业制度,形成培训、就业服务、维权“三位一体”的工作模式,为农业富余劳动力转移就业提供优质的就业服务。采取各种措施促进其稳定就业,并从贷款发放、税费减免、工商登记、信息咨询等方面,积极支持农民工返乡创业,鼓励和规范发展灵活就业,有效保护农民工就业的合法权益。

3.加强组织领导,完善政策体系,改善创业环境,健全创业培训体系,提高农民工创业能力

降低市场准入门槛,强化政策扶持,拓宽融资渠道,制定促进农民工转移就业的优惠政策。加强舆论引导,弘扬创业精神,选树一批农民工创业典型,营造和谐创业环境和良好舆论氛围。

4.加强产业结构调整,实现农村劳动力在农业内部转移

当前,城市化水平尚不高,城区吸纳承受能力有限,农村劳动力的转移需要在农村内部大量进行。必须加大农业结构调整力度,提高传统农业的质量和效益,增强农业内部吸纳劳动力的能力。利用农业的土地和环境空间优势,发展高新农业、特色农业,这既是农民增收和固本之举,也是转移农村劳动力的一条现实途径。

(四)健全面向农民工的职业技能培训制度,不断提高农民工素质就业的能力和水平

1.健全面向全体农民工的职业技能培训制度

动员技工院校和各类培训机构,统筹推动就业前培训、在职培训、再就业培训和创业培训等各类培训,加快构建农民工职业培训体系。紧密联系市场及用工企业需要,加强专业对口培训,使所有有培训需求的农民工都能结合市场需求和职业需要得到有针对性的培训,不断提升自身职业技能水平,及时掌握新技能,为实现就业和稳定就业打好基础。

2.根据农民工就业需求实施分类培训,完善培训体系,促进农民工素质就业

重点开展企业吸纳农民工培训、劳动预备制培训和创业培训,努力实现“培训一人、就业一人”和“就业一人、培训一人”的目标。对企业新录用农民工,根据企业岗位要求,重点开展岗位培训。对其中有创业愿望并具备一定创业条件的农民工,组织开展创业培训。

(五)完善农民工就业服务,强化服务能力,提高服务效率质量

1.健全体系

建立完善统一的人力资源市场体系,整合和加强现有农民工就业服务机构,确立服务属性,建立健全由省、市、县三级综合性农民工就业服务机构和街道(乡镇)、社区基层服务机构组成的农民工就业服务体系。

2.完善制度

健全农民工转移就业服务制度体系,全面落实对农民工的免费服务制度、对就业困难的农村人口的就业援助制度、对农民工和用人单位的就业与失业管理制度、对特定农民工群体的专项服务制度和对社会的市场供求信息服务制度。

3.提升能力

各级农民工就业服务机构在服务场所、服务功能、信息网络和内部管理等方面得到全面系统的加强,人员队伍得到充实,服务能力得到全面提高,“人本服务”理念得到全面贯彻,推进就业服务效率进一步提高,质量进一步提升。

4.统一网络

统一建立覆盖促进就业全领域的农民工就业服务信息网络,并使就业服务信息网络与社会保障网络实现联通,在“十二五”时期实现全国联网。

5.规范行业

规范社会中介、培训机构的管理,培育多元化的农村劳动力转移载体,构建农村劳动力自由流动的有效机制;规范社会中介行业的发展,出台加快人力资源服务业发展的意见;建立市场监管信息系统,继续开展清理整顿人力资源市场秩序专项活动,加强劳动保障监察力度;切实保障农民工就业转移在各服务行业的有效进行。

(六)加强农民工就业转移调控力度,努力稳定就业

1.建立农民工就业和失业的评估制度

在制定社会经济发展战略、改革经济制度、制定宏观政策措施时,对预期的就业影响进行评估:对有利于就业总量目标实现的,积极鼓励;对可能导致农民工失业率大幅攀升的,要采取相应的保障措施。

2.建立农民工失业预警机制

总结在应对国际金融危机冲击中应对失业的应急政策措施的经验,建立农民工失业预警机制。在国内外经济形势变化对就业直接产生较大影响时,及时调整经济发展政策,从源头上控制农民工大规模失业。

3.努力稳定就业

当全国或局部地区出现失业农民工人群过多、过于集中时,有应急的预案和过渡性的措施,保持就业局势的基本稳定,包括采取多种手段和措施减少失业,加强对关闭破产企业、淘汰落后产能和节能减排等过程中农民工安置情况的监测。

4.调控失业

规范企业裁员行为,规范国有企业的社会责任,使其尽可能做到不裁员或少裁员;规范劳动密集型企业的社会责任,使其出台稳定的裁员政策和步骤。必要时,实施减轻企业负担的稳定就业政策,努力保持农民工就业局势基本稳定。

作者简介:

张一名,中国劳动保障科学研究院研究员;战梦霞,中国劳动保障科学研究院副研究员。

摘自《中国人力资源发展报告(2011~2012)》社会科学文献出版社

责任编辑: 方圆