目前，我国已进入人口老龄化社会，60岁以上老年人已达到1.4亿，占人口总数的11％左右，其中80岁以上高龄老年人为1300多万。伴随着人口老龄化的发展趋势，我国的老年人数量和社会化的养老需求将持续增长。目前，我国的社会福利服务体系尚不健全，传统的家庭养老服务功能正在逐步弱化，养老机构的床位数量严重不足，居家养老服务还只是处在起步阶段。因此，鼓励和支持社会福利社会化、扩大福利事业的覆盖面，促进养老福利服务事业健康发展，对于有效缓解人口老龄化、家庭小型化和城市化发展进程所带来的日益突出的社会福利服务供需之间的矛盾具有重要的作用。2005年，民政部门为促进老年社会福利事业的快速发展，在全国城市开展了养老服务社会化示范活动。这次示范活动的基本标准包括：政府高度重视。地方政府制定老年福利服务事业发展规划，纳入当地经济和社会发展计划；《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发〔2000〕19 号）得到很好的贯彻落实，制定出台促进老年社会福利事业发展的优惠政策；把养老服务尤其是“三无对象”和低保对象的养老服务提到工作议事日程。养老服务保障。“三无对象”和低保对象老年人的基本生活和养老服务得到较好的保障；将发展老年福利服务的资金列入财政预算，并对社会力量兴办的老年福利服务机构给予政策和资金的扶持。养老形式多样。建立以国家、集体投入为主导，以社会力量投入为新的增长点，以居家养老为基础，以社区老年福利服务为依托，以老年福利服务机构为骨干的老年福利服务体系，为老年人提供生活照料服务。服务网络健全。街道和社区建有一大批小型分散、方便适用的老年福利服务设施，“星光老年之家”的作用得到有效发挥，建立社区养老服务网络，为广大老年人提供生活照料、文化娱乐、康复医疗、体育健身等多方面的服务，老年人的满意率为90％以上。社会力量支持。企事业单位、社会团体、个人等社会力量积极兴办老年福利服务事业；辖区现有老年服务设施和卫生、体育、文化等设施向社会开放，为老年人提供优惠服务；培育和发展社会服务团体和社会性中介组织，积极发挥其为老年人服务的作用，形成关注和支持养老服务社会化的良好氛围。群众广泛参与。大力提倡社会互助，发展和壮大志愿者服务队伍，实现志愿者服务活动的经常化、制度化；老年人协会等群众性组织开展形式多样的活动，精神文化生活丰富多彩。服务队伍爱岗敬业。建立一支具有奉献精神和专业化水平较高的养老服务队伍；要按照《养老护理员国家职业标准》的要求，有针对性地开展专业技能培训，做到持证上岗，不断加强养老服务队伍的知识化和专业化建设，并引进专业的社会工作者。养老机构优质高效。养老机构建筑设计符合国家标准，设施设备完善，管理规范、服务优质，实现由福利型向福利经营型、封闭型向开放型、供养型向供养康复型的转变，维护和保障服务对象的合法权益。职工对领导班子的满意率为90%以上，入住老年人的满意率为95%以上。这次示范活动中，各地注重突出重点，注重实效。开展示范活动的工作基础在社区，各地从养老服务的基础工作抓起，从薄弱环节抓起，解决老年人最需要、最迫切的实际问题。各地注重因地制宜，勇于创新，利用多种途径、多种形式，形成各具特色的示范典型。各地注重以保障城市“三无对象”和低保对象等困难老年人为重点，发展老年福利服务事业，加快了社会福利社会化发展进程。

    2005年，民政部门继续加大支持社会力量兴办社会福利机构的政策力度，进一步调动了社会力量参与社会福利事业的积极性。目前，我国由社会力量兴办的为老年人、残疾人、孤儿和弃婴提供养护、康复、托管等服务项目的福利机构已经发展到1400多家，床位总数达10万余张。社会办福利机构的出现和发展，改变了传统福利事业投资主体和机构种类单一的局面，推动了社会福利社会化进程，并极大地促进了以居家为基础、社区为依托、福利机构为骨干的社会福利服务体系的建立和完善。民政部门支持社会办福利机构的基本原则主要是：坚持非营利的原则；坚持统筹规划的原则；坚持因地制宜、量力而行的原则；以及坚持政策支持与资金扶持相结合的原则。民政部对政策支持与资金扶持提出了具体的意见。关于政策支持，主要包括：将社会办福利机构数作为社会发展的指导性指标纳入国民经济和社会发展计划，以及社会办福利机构在用地、税收、电水气、纳入基本医保定点等方面，给予相应当政策优惠。关于资金扶持，主要包括：一是积极争取财政支持并加大彩票公益金投入力度，扶持社会办福利机构的发展。对于处在建设阶段的社会办福利机构，可以按照规模、投资额等，给予相应的资助；对于正式开业的社会办福利机构，可以按床位数和实际收养人数给予一定的运营补贴，也可以在社会办福利机构内安置城市“三无”对象、农村五保对象、低保对象和生活困难的老年人、残疾人、孤儿和弃婴，并按当地标准支付其生活、照料服务等费用。二是各类慈善机构通过社会募捐所筹集的慈善资金，可用于兴办社会福利机构，资助社会办福利机构改善设施设备条件和补贴生活困难的老年人、残疾人、孤儿和弃婴的生活、照料服务等费用。三是社会办福利机构可以接受社会捐赠，对受赠款物的使用，应当尊重捐赠人的意愿；捐赠人没有明确使用意愿的，应当用于改善设施设备和服务对象的生活，捐赠资金的使用情况应当接受有关部门的审计和监督。四是鼓励和发动社会各界对社会办福利机构开展捐赠，并对捐赠人予以政策优惠。对企业事业单位、社会团体和个人等社会力量，通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的老年服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除。

    ●青岛市推进老年福利服务事业发展的探索实践

    青岛市是全国人口老龄化程度较高、发展速度较快的城市之一。全市60岁以上的老年人占总人口的15%以上，其中市区老年人口占市区总人口的16%以上。2005年，青岛市按照“坚持政府主导、动员社会力量，加快养老福利事业社会化发展”的总体思路，围绕着发展养老福利事业投资主体多元化、服务对象公众化、服务形式多样化、运营机制市场化，服务管理规范化的目标扎实推进，使养老福利事业有了长足的进步。一个以国办养老机构为示范，以社区老年福利服务为依托，以机构养老服务为补充的社会化的养老服务体系已初步形成。青岛市探索实践的主要经验包括：

    －－坚持政府主导，从营造良好的发展环境入手推进养老事业的发展进程。

    一是制定专项规划，把养老服务事业纳入城市建设的总体框架。民政部门会同市规划局、市城市规划设计研究院，在深入调查、实地勘察、部门协调、专家论证的基础上，制定了全国第一部《青岛市城市社会福利设施设置专项规划》。这个规划对全市社会福利设施的数量、规模、布局作了统筹规划和合理配置。这个规划的出台，使社区老年福利设施建设成为城市建设规划的组成部分，有效地解决了困扰民政部门多年的社会福利设施建设难的问题。二是制定配套政策，完善社会力量兴办养老福利事业的政策环境。根据社会力量兴办养老机构遇到的实际情况，青岛市先后出台了一系列的优惠政策，规定对投资新建的老年公寓、敬老院、托老所免交综合开发费；老年福利机构的用水、用气、用电一律执行居民收费标准；还争取电信部门免费为养老机构安装了1000多部电话和100多部磁卡电话；对向养老服务机构提供的捐赠或有关服务，经税务部门核准，可在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除；对养老福利机构的工作、生活用车，享受养路费减免优惠；另外，对经民政部门批准兴办的养老福利机构，可获得基本医疗保险定点单位资格等。这些配套政策的出台，初步完善了社会力量兴办养老机构的政策环境，调动了社会力量参与养老事业的积极性。三是大力筹措资金，增强养老福利事业的发展后劲。青岛市福彩销量2005年已经突破10亿元，为社会福利事业的发展提供了较为雄厚的资金支持。为管好、用好筹集到的福彩公益金，青岛市建立完善了福利彩票公益金使用的评审机制，严格规范了福彩公益金的使用范围和资助金的拨付程序。仅“星光计划”建设，拨付给各区市民政局和项目单位资金达1.3亿元。按照“民办公助”的要求，制定了《青岛市社会力量举办养老服务机构资金资助暂行办法》，确定了对社会力量举办的养老机构在开业半年后，每床位可一次性享受1000元补贴的政策，已补贴社会养老机构200余万元。

    －－依靠社会力量，加快养老福利事业的发展。

    一是坚持国家、集体和个人多渠道投资方式，实现养老机构硬件建设的新突破。青岛市坚持国家、集体和个人多渠道投资，拉动全市养老服务硬件建设快速增长，形成了高中低档次相配套的养老机构布局。例如，市财政投资3200万元在市社会福利院内建成了示范性的青岛市老年公寓；福彩公益金投资3000万元开工建设了高标准的青岛市“爱心护理院”；市财政投资1000万元、福彩公益金投入1800万元，建设了3500平方米的青岛市老年人活动中心。目前市内四区有养老服务机构79处。养老床位总量由五年前的500张增加到5970张，千名老人拥有床位数由1999年的3张上升到22.9张。二是走市场化、专业化道路，提高养老服务机构的发展能力。全市社会力量兴办的养老服务机构，全部实行了企业化管理，自主经营，自负盈亏。青岛市加大了培训力度，争取汇丰银行支持，已连续两年免费培训了700名养老护理人员，经考试合格获得了劳动保障部门颁发的初级职业资格证书。还与新加坡曹氏基金会合作，免费培训了60名养老护理师资。为推动养老护理专业化的发展，对全市第一批十佳养老院长和十佳养老护理员进行了表彰，引起了良好的社会反响。三是整合社会资源，运用社会力量推进养老福利事业。青岛市志愿者队伍比较发达，已登记的志愿者达32万人，志愿者组织200多个。社区组织志愿者面向独居和“空巢”老人，开展了“一天一敲门，关爱进家门”活动，发挥了志愿者队伍的重要作用。同时，加大社区民间组织的培育力度，重点扶持了以居家养老为主的公益性民间组织，在全市形成了从事文化休闲、体育健身、邻里互助等项目的社区民间组织网络，有效地填补了政府在提供公共服务方面的不足。打破条块分割，将社区内闲散、剩余的资源转化为福利服务资源，组织社会力量，开展以“日间托老、集体活动、上门服务”为内容的社区照料，完善了“机构养老、社区照料、义工援助、邻里互助、亲情慰籍、协会维权”六位一体的养老模式。

    －－依托社区服务平台，大力发展居家养老服务。

    居家养老是目前我国养老的主要形式，青岛市借助于开展社区建设的优势，由社区服务网络承接居家养老服务，依托社区服务网络，打造社区为老服务平台，大力推进了社区居家养老服务的健康发展。一是以典型示范的方法，引导居家养老服务深入发展。把居家养老服务纳入了社区建设的考核体系，以保障城市“三无对象”和低保对象中的困难老年人为重点，以政府购买服务为手段，整合社区资源，体现市场运作的居家养老服务模式，在青岛市已初见雏形。二是采取切实措施，推动社区居家养老服务加快发展。首先是构建上下结合的服务网络。依托区街两级社区服务中心和社区居委会建立居家养老的工作平台，在区一级建立“居家养老服务中心”，具体负责对全区居家养老工作的指导、培训和资金安排。在街道层面建立“居家养老服务社”，具体承担有关的服务项目，同时指导居委会开展居家养老服务。从而形成了上下结合的服务网络，为各级社区服务中心增强了活力。其次是对重点服务对象实行政府购买服务。对一时进不了社会福利院的“三无”社会孤老和低保户中不能自理的老年人，实行无偿服务，所需费用由政府购买；对生活困难且生活不能自理的老劳模、老优抚对象和有特殊贡献的老年人，实行低偿服务，差额部分实行政府补贴。再次是建立专兼职相结合的服务队伍。专业服务队伍所需人员，按照“公开条件、自愿报名、统一培训、择优录取”的原则，面向所在街道具有本市户口的失业、协保人员招聘，作为公益性岗位，享受公益性岗位政策。三是充分发挥“星光老年之家”作用。在“星光计划”建设中，全市街道和社区建设了410处“星光老年之家”。其后又投资800万元，在市区建成442处社区老年健身场地，安装健身器材3600多件，覆盖了市区所有的街道和社区。为充分有效利用好这个阵地，确保其正常运转，青岛市实施了“星光老年之家”考评办法。对通过年度考评的“星光老年之家”，根据评定等级，分别给予1500元至5000元管理费用补贴，极大调动了社区管好、用好“星光老年之家”的积极性，有效地发挥了其在社区居家养老服务中的载体作用。

    －－以示范活动为契机，进一步推动养老服务社会化。

    目前，为进一步推动养老服务社会化工作的开展，青岛市正以示范活动为契机，在三个方面加大工作力度：一是加大福彩公益金的投入力度，建立完善的养老福利事业资金补助机制。主要资金补助内容是：加强国办示范性养老服务机构的建设；加大对民办养老机构的扶持力度；加大对居家养老服务的补贴力度；研究制定免费为全市80岁以上老年人查体工作制度，等。二是进一步搞好政策配套，建立政策引导机制。完善发展居家养老和机构养老的相关扶持政策，进一步优化发展养老福利事业的政策环境。三是加强指导，扎实推进为民办实事的“双千计划”。“双千计划”指发展机构养老，新增养老床位1000张，和发展居家养老服务，使享受政府购买服务的最需要帮助的老人达到1000人以上。该计划的实施，必将全面提升青岛市养老服务事业的整体水平。

    (本文摘自《中国民政事业发展报告(2005-2006)》，由民政部政策研究中心编写，授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。）