2005年是全国农村开展村民委员会换届选举比较集中的一年，当年进行选举的村委会36.8万个。村委会选举呈现了三个明显特点：一是经过多年实践，村委会选举工作的民主化、规范化程度不断提高，各级党委、政府领导和指导村委会选举的能力有所增强。许多地方相继制定出台了规范化的选举规程，加强了选举前的宣传培训工作，村民群众对相关政策法规的理解把握、对选举程序的熟悉程度都大大提高，为有序参与村委会选举奠定了坚实的基础。二是随着农村近年来各项改革的深化，国家逐步取消农业税及农业税附加，同时增加了对“三农”的直接补贴扶助费用，村民群众的利益需求多元化日渐凸显。这些因素使得农民的参选热情高涨，村委会选举的竞争性逐渐加大。三是各地在现有政策法规的框架内进行了大量的制度创新。如一些地方明确规定贿选的界限，使竞选者在法定的范围内活动；一些地方开发了电子计票系统，利用现代信息技术改进选举效率；一些地方实行的选举观察员制度；一些地方专门制定政策，鼓励农村妇女、党员积极参与村委会竞选等，基层部门积累了一批成功经验，具有较高的实践参考价值。同时村委会选举的实践也对新形势下进一步做好村民自治工作提出了一些新课题。比如，农村税费改革后，原来依靠村提留和其它收费等解决的农村公益事业建设将出现困难，村委会与村民之间的利益联系有所弱化，村民参与村委会选举的积极性将受到削弱；随着城乡居民的身份界限在一些地方被取消，村委会选举中选民资格界定的问题逐渐凸现，大量农村村民外出务工经商也将对当地村委会选举的组织和结果造成影响；在实际工作中，解决选举违法的渠道单一、部门职责不清、处理结果难以执行的问题也逐渐突出。围绕这些问题的存在，各地民政部门正进一步解放思想、加大改革力度，从完善制度建设入手，稳妥有序地推进基层民主政治建设的进展。  

    ●浙江省村委会换届选举工作

    2005年，浙江省第七届村委会换届选举工作平稳顺利，成效明显。浙江省近年来凭借体制与人文优势，经济社会发展迅速，是全国经济发展最快的地区之一，农民人均纯收入超过6000元。经济的快速发展，使浙江省进入了经济转型、体制转轨、社会转变的加速期。这对全省第七届村民委员会换届带来三大方面的影响：一是工业化、城市化和城乡一体化加速带来的影响。工业化、城市化、城乡一体化的加速发展，一方面使村集体征地收入大量增加，撤村建居、城中村改造大量增多，根据新村规划进行的撤并村、下山移民建村的力度加大。由此引发的经济利益调整较大，直接影响到村级换届选举；另一方面农民非农化、农村户口流动、大量本地人口外出务工经商和大量外来民工流入相交织，使得换届选举中选民资格认定难、保证法定参选率难、委托投票规范管理难。二是农民价值取向多元化和农村利益群体分化带来的影响。突出表现在农村以“先富群体”为主参选积极性高涨；村民、不同农村利益群体对选谁作为自己的利益代表更加关注；在一些地方宗族、房族、宗教势力甚至农村恶势力开始介入村级选举。这些情况将导致村级换届情况比以往更加复杂、竞选比以往更加激烈、竞选手段也更趋多样化，也必然导致不正当和非法竞选行为的出现。三是农民民主法制意识普遍提高带来的影响。随着经济社会的快速发展和以前几届村级换届的锤炼,浙江省农村民主政治开始具备较好的基础，农民群众在换届中充分发扬民主、严格依法办事的要求有了很大提高。广大选民对选举办法和选举程序更加关注，对选谁用谁更加关注，更善于利用选举办法来监督选举过程、解决选举争议。对选举工作的规范化、程序化提出了新的更高的要求。相应的由于现行法律法规的不完善，如对“贿选”界定不明确、缺乏村民代表法定产生程序、候选人任职资格难把握等，必然会给组织指导和依法处置换届过程中出现的矛盾和问题带来难度。

    2005年，浙江省民政部门通过在换届前组织大量调查研究和情况分析，在把握上述特征和趋势的基础上，在换届的组织指导工作中主要采取了以下针对性措施：一是进一步加强组织指导体系。在深入调研的基础上，省委、省政府及时转发了省委组织部、省民政厅《关于认真做好2005年村党组织和村民委员会换届选举工作的意见》，对本次换届作了有针对性的部署安排。省民政厅还联合省人大法工委、内司委编印下发了《浙江省村民委员会换届选举和村民自治手册》，加强依法指导。随着试点的深入和全省村级换届的逐步展开，针对反映出来的问题，省委又及时召开了换届工作座谈会，下发了《关于切实做好村级组织换届选举工作的通知》。通知着重强调了县（市、区）委书记是第一责任人、乡（镇、街道）党委书记是直接责任人以及各级指导组的具体责任，进一步强调了在换届工作组织指导中要着重把握好深入调查研究、加强宣传教育、严格依法办事和指导好选后事宜等关键环节。组织领导体系完善、分级责任具体明确，是保证这次换届健康有序进行的关键。二是进一步理清组织指导思想。真正把切实加强党的领导、充分发扬民主、严格依法办事有机结合、落到实处。坚持加强组织领导但不包办代替，充分发挥县乡两级指导组的作用，积极支持村选举委员会依法主持换届选举工作；坚持加强宣传引导但不搞组织意图，充分利用各种途径加强对“选什么样的人”的正面宣传引导，努力保障村民群众依法自由表达自己的意志；坚持加强依法监管但不横加干预，充分尊重村民群众依法选择选举方式、制定选举办法，依法指导村选举委员会规范选举程序、解决选举争议。强调村党组织在村级换届中的核心作用，村书记要依法当选选举委员会主任、主持好选举委员会工作，党员要积极参选村委会成员和村民代表。强调“村两委”在换届先后、交叉任职等方面在选强选好班子、有利形成合力的原则下由地方党委指导各村因地制宜决定。三是进一步明确组织指导重点。在换届准备阶段,重点是抓财务清理和组织整顿，普遍认真组织集体财务审计、清产核资、理清家底、化解矛盾，对现任村干部进行组织考核和民主评议，让村民进一步了解其履职状况；抓分级培训，对县（市、区）、乡（镇、街道）为主的换届组织指导工作人员、村选举委员会成员组织了普遍的培训；抓试点和示范，省、市、县分级在约1200个村进行了试点，总结试点经验、组织现场观摩、分类形成系统的示范文本。在换届选举过程中,重点是抓宣传引导，倡导推选遵纪守法、办事公道、素质较好、能力较强的人为村干部；抓严把“七关”，即严把村民代表推选、村选举委员会成员推选、村选举办法制定、选民登记和严格委托投票、严控流动票箱、普遍设立秘密写票处等七个关键环节；抓打击非法选举行为，做到“有报必查、查实必处”，特别是各地及时查处和通报出现的一些贿选案件，一些地方对黑恶势力的介入进行了专项打击，对保证换届工作的方向和秩序发挥了重要作用。在换届选举结束后，重点是及时依法调处选后争议和因此引发的上访，组织引导各村通过关心落选干部、规划村级发展、为民办实事等弥合选后矛盾；全面组织对当选村干部的集中培训，提高他们的民主法制观念和政策水平；落实村务公开和民主管理的各项要求，完善村级民主管理、民主决策、民主监督的各项制度。

    2005年，浙江省换届选举的主要成效体现在以下许多可喜的变化：一是村民民主意识强、参选率高。在整个换届选举期间，全省农村掀起了民主选举的热潮，全省2600余万选民中，有2490余万选民参加了所在村的投票选举，参选率达到94.6%。无候选人选举，即“海选”成为各地更多选民的选择，全省已换届的村中有16546个村选择了无候选人选举，占48.8%，设秘密写票处的村达到92.3%，分别比上次换届增加了20多个百分点。二是村干部能力素质提高、班子结构优化。全省共选出村委会成员11万余名，比上届减少了20182名，主要原因是村撤并和分类控制村“两委”职数、提倡村“两委”交叉兼职所至，村干部队伍更精干，人头费用大幅减少。在当选的村委会成员中党员占46.2%，高中、中专以上学历占28.8%，35岁以下占20.4%，整体素质有了新的优化。这次换届从事经商办企业的“老板”当选比例为35.8%，新当选的村委会成员超过50%，这两部分人员的增加进一步增强了村干部整体的工作热情和活力，提升了村班子为民办事、带领村民致富的能力。三是各级依法组织指导选举能力有较大提高、选举过程更加规范有序。各级干部特别是县乡两级选举工作指导小组成员和有关乡镇干部依法行政、依法办事、依法指导意识大大增强，依法协调处理选举过程中出现的问题的能力有了较大提高。因为选举组织指导工作疏漏而引发的选举矛盾明显减少。各地选举过程中出现的矛盾、冲突以及非法选举活动基本都得到了及时的化解、制止。全省整个换届选举工作有计划、有组织，平稳有序。四是广大农民群众依法履行和维护民主权力的意识和能力有了明显提高。广大选民都能比较好地依法积极参与选举活动、监督选举过程、解决选举争议。竞选、投票、唱票等很多重要环节和场合秩序混乱、打架斗殴、破坏妨碍选举，致使选举无法进行的情况很少发生。更为可喜的是对选举过程或是选举结果出现的争议，参选双方和广大选民基本都能通过法定程序理性地来处理，没有因此而引发较大规模、影响稳定的群体性事件。因换届引发的信访、上访数量较上届明显减少。

    目前，浙江省在总结换届工作经验的同时，针对反映出来的问题，进一步完善有关法律法规、政策制度、办法措施，促进村民民主选举制度的不断完善。同时进一步加大力度，贯彻落实中央关于村务公开和民主管理的各项要求，实现民主选举与民主管理、民主决策、民主监督的有机结合、相互促进，推动党组织领导下充满活力的村民自治机制不断健全与发展。

    ●重庆市村务公开民主管理工作

    2005年，重庆市为贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，结合重庆实际，制定下发了相关文件，召开了全市村务公开民主管理工作现场会，提出了“立足两条线（村务公开民主管理与农村经济发展）、推行八步法（八步工作法）、落实六个权（选举权、知情权、决策权、参与权、监督权、受益权）”的工作新思路，推进了村务公开民主管理实践的创新，促进了村务公开民主管理的深入发展。他们的经验主要包括：

    －－创新载体，开辟村务公开民主管理实践的新途径。

    随着农村经济社会的发展，“三农”问题备受关注，核心是农民收入的稳定增长问题，而农民的组织化程度低与市场经济条件下农村经济发展产业化、规模化、市场化要求的矛盾日渐突出，制约着农民增收；同时，全面免征农业税后，农民群众对村务公开民主管理的关注度有所转移，对民主实践的参与热情难以适应基层民主发展的要求。重庆市委、市政府审时度势，立足贯彻落实科学发展观，提出了“两条线”协调发展的新思路，坚持推进村务公开民主管理与发展农村经济两手抓、两结合、两促进、两提高，积极探索两线结合、互为依存、共同促进的新机制。一方面，通过在大力发展公司制、业主制、合作制等各类经济组织，创新农业经营制度，促进农业产业化的过程中，把村务公开民主管理的相关内容融入农村专业合作经济组织的建立、内部机构设置、规章制度订立、事务运作等各个方面，促进合作制经济组织快速健康发展，有效提高农民组织化程度，推进农村经济结构调整，实现农民增收、农业增效。另一方面，在村务公开民主管理成为农村经济发展的有力政治保障的同时，农村经济运行也成为村务公开民主管理新的实践载体，村务公开民主管理的内涵更加丰富，外延得到拓展，发展的动力和活力得到增强，农民群众的选举权、知情权、决策权、参与权、监督权和受益权得到切实尊重和落实。例如，开县通过积极探索建立“两条线”协调发展的新机制，推动了合作制经济组织快速健康发展，增强了农民群众参与民主实践的热情，促进了农民增收。荣昌县以村“两委”办公服务阵地为依托，以农村基层专业经济协会为支撑，实行阵地加协会共建互动的模式，推进了村务公开民主管理深入发展，促进了农村经济协调发展。

    －－创新制度，进一步深化村务公开。

    在创新载体的同时，重庆市立足实际，积极推进制度创新，进一步深化村务公开。一是坚持公开的内容紧贴群众、务求实效。在坚持公开法律、法规和政策明确要求公开事项的同时，积极推行“点题公开”制度，做到群众关心什么就公开什么，群众要求公开什么就及时公开什么，使公开的内容紧紧围绕群众关注的热点、难点问题，切实满足群众所需、所盼。此外，为使群众清晰地了解公开的内容，全市推行了分类公开制度，即公开内容按政务、村务、财务、服务分类进行公开，政务类包括政府有关解决“三农”问题的政策措施，以及其他涉及农民利益的政策；村务类包括村民会议或村民代表会议的决定及实施情况，村干部年度工作及民主评议情况，农村税费改革和粮食直补政策落实、三峡工程移民安置情况等；财务类包括村财务收支详情，国家投入的扶贫、农业开发、以工代赈等资金使用情况，救灾救济、移民补偿、征地补助等款物发放情况，村土地、集体企业和财产的承包、租赁情况，农民承担费用和筹资筹劳情况，水、电等费用收、缴情况，境内外团体、个人捐赠款物使用情况等；服务类包括为村民提供的各类生产、生活服务的内容。二是促进公开的规范化。创新了公开的形式，在采取公开栏公开的同时，通过广播、公开信、明白卡等多种形式公开；在面积较大、居住分散的村，推广分片公开制度，即在中心点公开的同时，以村民小组或村民聚居点为单位分片公开。强化了公开的管理，推行村务公开内容定期上报备案制，要求村委会建立村务公开专门档案，并定期上报乡镇备案，以加强管理。

    －－创新机制，进一步规范村级事务运作。

    民政部门在全市推广了开县麻柳乡探索出的，获得2005年中国地方政府创新奖提名的“八步工作法”，规范了村级事务的运作。一是切实拓宽民意反映渠道。大力推行村民代表联系户制度，由村民代表负责收集村民群众的意见、建议，并及时向村党组织、村委会反映，充分发挥村民代表的桥梁和纽带作用，帮助村“两委”找准工作着力点。推广建立民主听证会制度，扩大听证范围，规范听证程序，广泛听取群众对村务运作的意见和建议，促进村务决策的民主化、科学化。二是严格民主决策程序。村级事务决策按照“八步工作法”，注重四个环节：第一，议案的提出，由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案；第二，方案的形成，由召集两委联席会议研究提出初步方案；第三，方案的完善，以公示栏公示、村民代表联系户、召开村务民主听证会等形式，广泛听取群众的意见或建议，修正方案；第四，方案的确定，通过村民会议或村民代表会议表决确定方案。三是创新村级民主决策形式。推行“票决制”，对涉及“一事一议”筹资筹劳的事项，组织村民以户户签字的形式进行决策。推行民主决策委托代理制，在外出人员多、召开村民会议难的村，组织常年外出人员书面委托亲属或其他本村村民代为行使民主决策权，委托书交村委会备案后生效，有效落实他们的民主决策权，保障了村级事务运作的顺利实施。例如经济社会发展相对落后的潼南县，认真学习和运用“八步工作法”，始终相信群众、依靠群众、发动群众，在决策范围上，充分尊重民意；在决策监督上，坚持听证制度；在决策机制上，实行“自下而上”；在决策实施上，引入竞争机制；在决策目的上，确保群众得利益，有效调动了群众参与基层事务管理，参与农村基础设施建设的积极性，探索出了一条用加强基层民主的方法来处理农村基层社会事务、推动农村经济社会快速发展的路子。近年来，全县完成已建在建的乡村公路400余公里，筹集资金1000余万元，实施农网改造29万户，不同程度维修了全县288所村小学，年实现光纤电视增容万余户，改善了31个镇乡的农民就医条件，基本解决了农民走路难、用电难、看电视难、通讯难、用水难、上学难等问题。

    (本文摘自《中国民政事业发展报告(2005-2006)》，由民政部政策研究中心编写，授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。）