“内涵发展”是与“外延发展”相对应的概念。20世纪80年代后期，中国高等教育经过十年的恢复和改革，面临两大发展问题：第一，人民群众接受高等教育的需求旺盛，而高等教育入学机会供给量严重不足；第二，我国高等学校规模普遍偏小，管理条块分割，生师比偏低，效益低下。在这种情况下，高等教育发展有两种选择：一是主要通过新建新学校、新校舍、增加师资，扩大高等教育资源来增加高等教育人学机会、发展高等教育，即“外延式发展”；二是主要通过挖掘内部潜力，通过提高资源利用率发展高等教育，重视教育质量，即“内涵式发展”。

（一）规模扩张面临“质量”质疑

2002年我国高等教育比预期提前实现了大众化，但只是数量上的“大众化”，其入学标准、培养模式、教学内容、管理体制等还远没有完成适应“大众化”时代的转变。与此同时，对高等教育质量下滑的担心成为社会普遍担心的问题。由于高等教育扩招是靠降低人学标准实现的，随着扩招的持续，资源的紧张加剧，生师比失调、大学生毕业生就业问题越来越突出，对高等教育质量的质疑之声日渐强大。

也有人认为，高等教育人学机会的增加并没有影响优秀学生进入大学和成才的机会，扩招的同时也扩大了高等教育资源的供给。另外，大众化高等教育阶段应当有与精英教育不同的质量标准，所以扩招并不意味着高等教育质量下降。教育部曾多次回应“质量下滑”的质疑，认为我国高等教育的总体质量是好的，对于高校培养人才的质量，应该全面认识，对局部出现的质量问题，也应该从发展的角度去认识，并在发展中逐步解决。2004年3月，教育部部长周济表示：“中国的高等教育，起码在本科生和硕士生教育方面具有国际先进水平，这也是世界各国承认的一个基本事实。2004年10月在教育部举行的新闻发布会上周济再次表示：“实践证明，我国的高等教育是有保障的，特别是本科教育在国际上也是处于先进水平的。”持不同见解的双方并没 有 在 同一 层面上讨论问题。没有实证研究的依据，任何对质量所下的结论似乎都是轻率的。然而，高等教育质量有待提高却是不争的事实。这在《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》中就有确切的体现：《建议》为教育确定的三个主要任务，是巩固和普及九年义务教育、大力发展职业技术教育和提高高等教育的质量。“‘提高高等教育质量’的提法是以前从未有过的，从而为教育界争论不清的问题— 高校扩招后教育质量是否滑坡— 做了一个结论”。

（二）规模扩张的资源约束

高等教育规模的扩张，是以资源的扩张为条件的。除增加预算内拨款之外，国家主要通过发行国债、鼓励高校向银行贷款和提高学费等政策支持高等教育规模扩张。这些政策使原来面临资金困境的高校获得了生机，但也在一定程度上使高校产生了对规模扩张的路径依赖。但是这种路径是边际效益递减的。随着政府财政对义务教育的倾斜，对高校债务引起的金融风险的警惕，从政府支持高等教育规模扩张的财政力度实际上在缩减。例如，1998年全国普通高校生均预算内事业费为6775元，2004年减少为5552元；生均预算内公用经费1998年为2893元，2004年减少为2298元。

高等教育继续扩张需要加大吸收民间资金的力度，而在叫停“教育产业化”的政策背景下，社会捐资持续减少，这条途径已经变得越来越窄。尽管各地、各部门和各高校想方设法多渠道增加投入，但总体上还远远滞后于规模发展。承担高校扩招主要任务的省属高校、一些地方高校生均预算内教育事业费拨款已下降到每年2000元左右，严重入不敷出。据2003年的数据测算，全国普通高校教学行政用房缺口达4000多万平方米，图书缺口约5亿册，仅此即需投入750多亿元。

依靠提高学校内部挖潜、提高效率的路径也已行不通。2001一2003年，高校内部资源不足状况达到高峰，近两年以来才稍有缓解。以普通本科院校的生师比为例，1998年为11 : 1，2001年已增长为18 : 1的峰值，2004年回落为17.44:1,从国际比较数据和对我国不同地区、不同类型高校的抽样实证调查表明，生师比以14: 1一16:1的区间较为合理。

（三） 内涵式发展：步人质量优先的轨道

高等教育走向结构调整、质量提高的发展阶段，已成为大势所趋。国家“十一五”规划的制定和2006年国务院决定将高等教育扩招的增幅控制为5%11成为这一转折最显著的标志。