优先发展和投资教育

（一）优先发展和投资教育形成风气

据教育部、国家统计局和财政部公布的《2006年全国教育经费执行情况统计公告》，全国教育经费执行情况监测结果表明，政府教育投入总量继续增加，国家财政性教育经费占GDP的比例以及预算内教育经费占财政支出比例均比上年有所增加。2006年，全国教育经费为9815.31亿元，比上年的8418.84亿元增长16.59%。其中，国家财政性教育经费(包括各级财政对教育的拨款、教育费附加、企业办学中的企业拨款以及校办产业减免税等项)为6348.36亿元，比上年的5161.08亿元增长23.00%。国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.01％，比上年的2.81％增加0.2个百分点。这是财政性教育经费占GDP比例连续三年下降后连续两年实现增长。

2006年，中央和地方各级政府预算内教育拨款(不包括城市教育费附加)为5795.61亿元，比上年的4665.69亿元增长24.22%。其中，中央财政教育支出538.33亿元，比上年增长53.88%，高于中央本级财政经常性收入18%的增长幅度。

近年来，政府采取了一系列措施增加教育投入。中央和地方政府将新增教育经费主要用于农村，在农村义务教育阶段实施的“两免一补”政策，惠及1.5亿农村学生，极大地改善了农村义务教育的状况。在“十一五”时期，中央政府将投入100亿元支持职业教育基础能力建设。高等教育在继续实施“985工程”和“211工程”的基础上，投入25亿元实施“高等学校本科教学质量与教学改革工程”。建立和完善家庭经济困难学生资助政策体系。

2007年8月31日，胡锦涛总书记在全国优秀教师代表座谈会上的讲话中提出“三个优先”：“以更大的决心、更多的财力支持教育事业，经济社会发展规划要优先安排教育发展，财政资金要优先保障教育投入，公共资源要优先满足教育和人力资源开发需要。”

强烈宣示了政府优先发展和投资教育，扩大政府的教育公共服务职能的理念。从中央政府到地方政府，越来越愿意为教育花钱，是一个十分重要的、深刻的转变。在2010年前后实现国家财政性教育经费占GDP比例4%的目标有望实现。

优先发展和投资教育，正在形成一种风气，成为地方政府新的教育政绩观的重要表现。

广东省农村义务教育在全国率先实现全部免费，从2007年秋季起，学费、杂费和课本费全免，成为在全国率先实现真正意义上的农村免费义务教育的省份。

同时，提出普及高中教育的目标。2006年，广东省的高中阶段毛入学率为61%，仅略高于全国平均水平。争取2007~2011年，未来五年内将高中阶段毛入学率提高到85%以上，为此，广东省将投入200亿元。

珠海市率先实行12年免费教育，自2007年秋季起，将义务教育范围扩大到高中三年，对象是拥有该市户籍、就读于市内公办及民办普通中小学和中等职业学校的学生。即高中阶段（含普通高中、职业高中、技工及中专）学生免收学费（仍收取书杂费）。同时，将九年教育阶段免收书杂费的范围，从乡村扩大到城市。据计算，为此政府每年需增加财政补贴近2亿元，其中九年义务教育阶段新增书杂费补贴1.015亿元；高中阶段新增学费补贴9521.8万元。

重庆市的大手笔，首先是一举偿还约20亿元，主要是2002年前的义务教育“普九”欠债，成为第一个解决“普九债务”的省级行政区。二是实行农村教师津贴，保障农村教师待遇。重庆市有20万农村教师，实施农村义务教育经费新机制之后，农村中小学教师的工资收入有所降低，市政府决定给农村教师每月增加150元的补贴以解决这一问题。三是一举解决农村代课教师问题。重庆市原有1万名代课教师，占义务教育阶段教师的6.78%,比全国平均水平高1.49个百分点。重庆市下决心解决这一严重不公的现实，通过公平考试、择优聘用的方式，从1万名代课教师中招聘8000名公办教师，其中小学教师7000名，初中教师1000名。未通过考试落聘的代课教师将按有关规定获得一次性补助。为此，重庆市新增1.6亿元教育经费。从此，代课教师将退出重庆市的历史舞台。

未来三年内，重庆市将投入40亿元全力支持农村教育，兴建农村标准化学校，提高农村学校各项办学硬件，新建1000所农村寄宿学校；缩小城乡学校差距。

陕西省出台六大举措确保加大义务教育投入，一是要确保教育经费的“三个增长”

二是要足额征收、足额使用教育费附加；三是全省各级政府新增财力用于教育的比例不低于20％；四是中央农村税费改革转移支付资金的50％用于教育；五是2008~2010年，省、市、县三级预算内教育经费支出占财政支出的比例，每年提高0.5~1个百分点，到2010年全省达到20％；六是建立义务教育债务化解激励机制，设立化解义务教育债务专项奖励资金，用3~5年时间，消化农村义务教育债务。同时，陕西省决定将教育经费投入和正常拨付列入对各级政府目标责任考评之中，要求各级政府教育经费支出在财政预算中单独列项，并报同级人民代表大会批准且向社会公布。

但据《2006年全国教育经费执行情况统计公告》，全国仍有包括西藏、湖北、江苏、内蒙古、广西、浙江、宁夏、河北、福建、安徽、河南、广东等12个省、自治区没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求，预算内教育拨款本年比上年增长比率低于财政经常性收入本年比上年增长。同时，全国有北京、天津、河北、山西、黑龙江、上海、江苏、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、贵州、西藏、宁夏、新疆等18个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降。

（二）农村免费义务教育顺利推进

在农村实行“两免一补”（免除杂费、书本费，补助寄宿生生活费）的义务教育经费新机制，从2006年起在西部农村开始实行，2007年扩大到所有农村。2007年，全国各级财政安排农村义务教育经费预算达到2235亿元，比上年增加了354亿元。农村学校公用经费保障水平有所提高。据教育部统计，2006年新机制实施第一年就直接减轻农民经济负担100多亿元，农村贫困家庭小学生每人每年平均可免除书本费和学杂费共210元，初中生可免除320元，其中寄宿生还可享受200~300元的生活补助。农民的负担减轻了，送子女上学的积极性高了，2006年西部地区约有20万名辍学学生重返校园。

按照新机制的要求，中西部地区农村义务教育免学杂费所需资金由中央和地方按比例分担，省级政府在经费统筹上发挥了重要作用。除个别省外，省级承担的比例超过了60％。其中，贵州、广西、陕西、青海、宁夏、新疆等6个省、自治区应由地方承担的资金全部由省级财政承担，安徽、江西、辽宁、河南的省级财政分别承担了97.3%、75%、75%、62.4%。

2006年，全国小学寄宿生人数达704万人，占小学在校生总数的6.6%，西部地区的这一比率明显高于东部和中部地区。全国初中阶段寄宿生总规模达2221万人，占中学在校生总数的37.3%，中部和西部初中寄宿生分别达到44.9%和52.4%。

据了解，2006~2010年，中央和地方各级财政将为农村义务教育经费保障机制累计新增经费将达2182亿元（不含教师工资因素）。其中，中央财政新增约1254亿元。

中西部地区农村实施免费义务教育的过程中，出现的一些新情况和问题，如补助家庭经济困难寄宿生生活费政策落实不够理想；免费教科书政策覆盖面较小；一些地方公用经费补助标准仍然偏低；高寒边远地区校舍维修改造长效机制落实困难等。为此，国家决定调整和完善农村义务教育经费保障机制改革。2007年11月26日，财政部、教育部发文，提高农村义务教育经费保障水平。从2007年秋季学期开始，向全国农村义务教育阶段学生免费提供国家课程的教科书，所需资金由中央财政承担。从2008年春季学期开始，免费提供地方课程的教科书，所需资金由地方财政承担。对中西部地区农村义务教育阶段中小学的生均公用经费基本标准，小学低于150元或初中低于250元的省份，分别提高到150元和250元（其县镇标准相应达到180元和280元）。2008年，中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，分两年将基准定额落实到位。

西藏自治区自1985年起对义务教育阶段农牧民子女实行了包吃、包住、包基本学习用品的教育“三包”政策。2007年9月，西藏自治区人民政府决定对义务教育“三包”经费标准再次调整，调整后的“三包”经费标准为：小学每生每学年1200元，初中每生每学年1350元；边境县、乡小学每生每学年提高到1300元，初中每生每学年提高到1450元。

一些地方探讨城乡教育协调发展的新机制。安徽省教育厅出台规定，全省各级政府规划、设置、建设、改造和管理普通中小学的标准，不再设立城乡差别。并对中小学生均占地标准、实验室、图书和教学装备、教学器材等配备标准作了明确规定。此举从政策源头打破了以往按照“城市、县城、农村”的不同标准配置教育资源的做法，有利于促进同一区域内义务教育学校达到同一标准，促进城乡、地区之间办学条件大体均衡，从而促进义务教育均衡发展。

（三）建立新的国家资助体系

2007年5月，国务院发布文件，建立健全普通高校、高等职业院校和中等职业学校家庭贫困学生资助政策体系。这是继免除农村义务教育学杂费之后，促进教育公平的又一重大举措。

在高等教育阶段设立国家奖学金、国家励志奖学金和国家助学金，由中央和地方财政按比例分担。新的资助政策体系，资助范围明显扩大：国家励志奖学金的受助面由原先的每年0.3%扩大为3%；高校国家助学金由每年3%扩大为20%，中职教育国家助学金由每年5%扩大到90%。同时，资助强度也大幅增加：国家奖学金由过去的每生每年4000元增加到8000元；新设立的国家励志奖学金为每生每年5000元；高校国家助学金由过去的生均1500元增加到生均2000元；中职生的国家助学金由过去的生均1000元增加到生均1500元。

新的资助体系及各项政策全部落实到位后，国家每年用于助学的财政投入、助学贷款和学校安排的助学经费将达到500亿元左右，将惠及2000万贫困学生，全国1800所高校的约400万大学生（约占高校学生的20%）和1.5万所中等职业学校的1600万学生将能获得不同的资助。2006年中央财政直接安排的高教和中等职教国家奖助学金仅为18亿元；从2007年秋季起，将投入154亿元，提高近8倍，其中中央财政投入95亿元，地方财政投入59亿元。预计2008年，中央财政和地方财政投入将在此基础上再翻一番，达到308亿元。

（四）6所师范院校实行师范生免费政策

从2007年秋季起，在6所教育部直属师范大学实行师范生免费教育，以吸引、鼓励更多优秀学生从事教师工作。免费师范生承诺毕业后从事中小学教育工作10年以上，一般回生源所在省份中小学校任教。《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》并规定，要把培养优秀中小学教师的工作作为评价师范大学办学水平的重要指标。

2007年，从参加全国统一考试的高中毕业生共招收12000多名免费师范生。其中，西南师范大学招收2900人，华中师范大学招收2200人，陕西师范大学招收2600人，东北师范大学招收1300人，华东师范大学招收1000名，北京师范大学招收466名，并将从在校的非师范专业学生中择优选拔600人为免费师范生。据了解，免费师范生生源质量良好，竞争激烈，录取率达到3∶1、5∶1甚至10∶1，最低分数线均高于当地本科重点分数线40~100分。在录取免费师范生以后，北京师范大学新生中农村户籍学生比例从28％上升到54％，男生比例从29%上升到39%。

国家还采取其他措施改善农村中小学校师资总量不足、素质不高等问题。从2006年起，实行《农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案》，针对尚未普及九年义务教育的最后5%人口覆盖地区，实行为期3年的“特岗教师计划”。“特岗教师”的平均年薪为1.5万元，聘期内工资由中央财政支出。此外，采取城市教师对口支援、下乡支教等措施，帮助农村学校改善师资状况，提高教育质量。

（五）公众的教育满意度有所提升

21世纪教育发展研究院、零点研究咨询集团于2007年9~11月在全国城乡开展了教育满意度调查。调查应用多阶段随机抽样方法，对北京、沈阳、上海、西安等10大城市，浙江绍兴诸暨、福建福州长乐、辽宁锦州北宁等7个小城镇，湖南岳阳临湘、四川成都彭州、陕西咸阳兴平、湖北武汉黄陂等8个农村地区共5049个样本进行了入户问卷调查。调查使用5级量表的赋值方法，5分表示“很满意”，4分表示“比较满意”，3分表示“一般”，2分表示“不太满意”，1分表示“很不满意”。

调查显示，伴随教育领域贯彻落实科学发展观，促进教育公平、实行农村免费义务教育等教育公共政策的调整，极大地改变了公众对教育的评价，公众的教育满意度明显提升。

问卷所调查的16个问题的满意度均值为3.538分，各项指标的满意度都在3~4分之间，即公众的教育评价介于一般到比较满意之间。超过五成的公众比较满意或很满意中国教育，高满意度群体比例平均为57.4%，低满意度群体比例平均为12.6%，约三成的公众做出了“一般”的评价。

依据各指标的满意度得分排序，我国教育状况、教育改革的进展、农村义务教育实行免费政策落实情况三项指标排在满意度分值的前三甲。而高校的学费标准、政府治理教育乱收费的成效、中小学校“择校热”改善的情况则居于末三位。

公众教育评价的基本特点是男性对教育状况的评价高于女性；56~60岁公众对教育状况的满意度最高，而46~55岁公众的教育状况满意度最低；公众的学历层次越高，对教育状况的满意度越低；农村公众的满意度基本高于小城镇，而小城镇公众的满意度基本高于城市。农村和小城镇公众提高了高满意度群体比例。不同类型职业群体的城镇公众对教育评价不一。根据全项指标的不同职业满意度，在校学生的不满意程度最高，而军人/警察的满意程度最高，并且高于农民。在城镇中，收入稳定或收入较高的职业群体对教育的评价一般好于收入不稳定或收入较低的职业群体。

对于“教育改革最应该在哪个方面作进一步的努力”的开放性提问，公众的主要意愿是解决教育领域中各种具体的突出问题。其中涉及最多的是教育各类收费、教育公平、教师队伍和教学、中小学课业负担、素质教育、教育行业风气。教育收费的满意度在分类指标评价中最低。由于教育费用攸关民生，治理教育乱收费、降低学生学习费用的公众意愿最强。教育公平方面的改革期望，较为集中的是改善中小学“择校热”、提高教育的公平性原则、改善农村的教育。教师队伍和教学方面，较为集中的是提高老师队伍素质、提高老师的教学水平。素质教育方面，较为集中的是改变应试教育、提高实际能力培养、培养学生全面发展。教育行业风气方面的改革期望，较为集中的是教育部门的廉政建设、教育的非商业化。

与2006年的网络调查的教育满意度相比，本次调查相同指标都跃升了一到两个评价等级。这是因为网络调查反映的主要是年龄段较低、学历偏高、农民数量极少的网民群体，他们相对集中了教育的低满意度群体，致使教育评价较低。（作者：杨东平，北京理工大学教育科学研究所所长，21世纪教育发展研究院院长，自然之友会长，教授。主要研究领域为教育政策、教育公平、教育现代化理论等。）

本文摘自《教育蓝皮书：深入推进教育公平(2008)》，由社会科学文献出版社授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。