二 教育发展改革的热点问题

（一）治理义务教育阶段择校热

按照《义务教育法》关于“促进义务教育均衡发展”的规定，约在2005年开始的治理义务教育阶段严重的择校竞争、高收费、学生负担过重等问题，仍在艰难推进。据国家发改委公布的2006年价格举报情况，教育问题仍然突出，占所有举报案件的21%，连续五年位居第一。这些举报集中在违规收取择校费、赞助费，在“一费制”之外自立项目乱收费，以改制为名举办“校中校”、“校中班”乱收费，等等。

继2005年底发文停止并清理义务教育阶段的“改制学校”，2007年3月，国家发改委发出通知，要求要认真落实高中阶段以政府投入为主的政策，进一步降低公办高中择校生择校费标准，直至完全取消；收取择校费后，不得再收取学费；规范和全面清理高校收费，缓解群众反映强烈的“上学贵”问题。

义务教育均衡发展正在进入制度建设的层面，其中比较重要的是教师流动制度改革和高中招生制度。沈阳市实行“大学区”管理，组成“教育联合体”，骨干教师属于“学区”而非某个学校，以实现学区内教育资源共享，让所有学校实现共同发展；建立教师流动机制，规定凡是在一所学校任职、任教6年的校长、教师都要在“大学区”内进行异校交流，2006年，交流比例已经达到专任教师编制的15%。实行教师流动制度的关键，是统一工资标准和人事管理。成都市青羊区通过建立专项基金，实行校长职级制，确定校长的薪酬标准，使得校长的待遇与所在学校无关；同时，筹集专款用于平衡学校之间教师的工资待遇，增加在农村学校任教教师的补贴。

尽管各地正在对“教育产业化”政策进行清理，但总体而言，大城市中小学的择校热仍很严重，“小升初”乱相丛生，“奥数热”高烧不退，基础教育的气氛仍然很不正常。少数名牌学校、示范学校不仅可以通过“寻租”获取巨大的经济利益，而且也是教育利益集团的子女享受“优质教育资源”的近水楼台。改革就是要破解地方政府和重点学校之间形成的特殊利益格局，取消重点学校自身的特殊利益。目前的治理多在“以钱择校”，而破解这一利益链，关键还要治理“以权择校”的问题，这是当前治理择校热的难点和核心问题。

同时，强调重点学校的特殊利益、维系等级化的学校制度这样的工作思路仍有深厚的土壤和很强的惯性。例如，成都市的“名校扩建工程”，由政府出资2.28亿元造就目前成都市面积最大、设施最完善、学生容量最多的最大的公办高中——树德中学光华校区，另外两所名校四中和七中也将大规模“扩军”。此举无疑会进一步拉大刚刚开始平衡的学校差距，加剧升学率竞争和择校竞争，遭到舆论普遍的质疑。然而，在各地新一轮的教育发展中，将扩大“优质教育资源”等同于“名校扩建”，热衷于打造高档、豪华学校的行为仍有升温的趋势，值得特别警惕。

（二）教师成为农村义务教育新的“瓶颈”

实施新《义务教育法》和“两免一补”的政策，农村义务教育经费、校舍、办学条件得到保障和逐渐改善，同时也存在和出现一些问题。由于农村义务教育经费保障标准偏低，许多学校处于“紧运行”的状态，尤其是在取暖期长的高寒地区，补助标准难以适应当地实际需要。

由于城乡之间的教育差距仍然较大，许多优秀教师流动到条件较为优越的城镇，农村学校越来越失去吸引力，农民家长不得不将孩子送进县城“择校”，农村“空壳校”的现象逐渐增多。例如，山西朔州市部分农村，近年来学生以每年近20％的速度流失，部分学校因学生锐减而不得不关停。随着农村学生的大量涌入，朔州市各区、县城的房租成倍上涨，有的县城原来每月30元的平房，已涨至100元左右。据了解，山西省“十一五”期间要在“两区”（太行山、晋西北）的50多个县、600多个乡镇每年投入1亿元，确保每个乡镇兴建一所标准化的寄宿制小学，为的就是减轻农民负担。结果国家前两年投资几十万元新建的校舍如今成了摆设，造成教育资源的极大浪费，许多学生家长也不堪重负。

在许多农村贫困地区，农村教育的硬件和经费问题已经大面积解决，教育的贫困从外表上看已不那么触目惊心，小学和初中生的入学率也已经很高，但他们的学业合格率却很低，初中阶段的流失辍学仍较严重。其关键在于农村教师问题，表现为农村中小学教师数量不足、结构不合理和质量不高，尤其是边远、贫困地区的农村小学派不进足够数量的公办教师，至今仍大量聘用非正式、廉价的“代课教师”。2005年，全国代课教师约占教师队伍的5%，而甘肃、贵州等地这一比例达20%~30%，主要分布在偏远的教学点上，大多已经工作了十多年。据教育部的说法，目前全国仍有40多万代课教师。

教师问题正在成为新的“瓶颈”，成为农村教育最突出、最严重的问题。近年来农村小学教师的短缺，有深刻的体制性原因。20世纪90年代末，在高等教育“大跃进”的背景下，片面追求教师队伍的高学历，不切实际地将三级师范教育改为两级，取消了主要面向农村输送小学师资的中等师范学校，是一个主要原因。因此，解决农村地区教师短缺问题，靠一些短期措施，例如特岗教师计划、西部志愿者计划，鼓励城市教师和大学生下乡服务等等显然是不够的。必须统筹考虑、整体设计，为西部地区、贫困地区的教育建立健康发展的长效机制。

（三）城市流动儿童成为突出的教育公平问题

在农村基本实现了免费义务教育之后，城市流动儿童的教育已经成为最为突出的教育公平问题。

目前，我国正处于城市化高速发展的时期，农村人口的比例以每年一个百分点的速度减少。全国约有1.2亿流动就业的农民工，约有2000万人进入城市的农民工子弟，在农村还有2250万留守儿童。解决好城市流动儿童的教育问题，是和谐社会建设的一个重要任务，也是当前保障教育公平、普及九年义务教育的一个难点。

尽管国家已经确立了解决流动儿童接受义务教育“以流入地为主，以公办学校为主”的原则，但仍然有相当多的流动儿童难以进入公办学校。2005年底，北京市打工子弟在公办中小学就读的比例为62%。上海市的这一比例2006年为50.7%。武汉市的这一比例2006年已达81.5%，可能是全国最高的。

与此同时，存在大量未经批准打工子弟学校。2006年夏季，北京市取缔存在安全隐患的打工子弟学校，酿成冲突，凸显了当前城市流动儿童教育、打工子弟学校管理的问题和困境。

与此同时，初中后打工子弟的教育问题也已经出现。由于初中后教育不是义务教育，政府没有保障的责任；而且中等职业教育投入更大，费用更多，如何应对、解决成为重大问题和难题。

在今后一个较长的时期内，大中城市外来流动人口刚性增长的趋势不可能改变，大城市打工子弟教育问题将长期存在。我们应当认清这一趋势，从长计议，通过制度创新予以创造性地解决。关键是要突破城乡二元结构形成的以户籍人口为主的学校教育管理体制，建立以常住人口/居住地为依据的管理体制，从而为居住于本地区的非户籍人口（流动人口）提供公共服务，将农民工子女教育纳入地区教育事业发展总体规划，多种方式、多种渠道为农民工子弟提供教育机会，建立保障农民工子女接受义务教育的长效机制。

（四）中等职业教育快速发展

近年来，我国中等职业教育发展进入快车道。2006年，全国有中等职业学校14668所，实现招生731.4万人，在校生达到1809万人，同比2005年增长11.6％，招生已经连续两年增幅超过10％。2005年颁发的《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求，“到2010年，中等职业教育招生规模达到800万人，与普通高中招生规模大体相当”；以这一速度，到2010年实现招生800万人的目标有望提前实现。

2006年，国家设立了面向中等职业教育的国家助学金，资助标准为每生每年1500元，资助两年，共计3000元。2007年下半年，由国家助学金资助的中职学生达到1600万人，占中职学校在校生总数的90%。2005年、2006年，中央财政投入37亿元，重点支持了763个职业教育实训基地、446个县级职教中心和468所示范性中等职业学校的建设，中等职业学校教师素质提高计划已经启动实施。

各地在中等职业教育发展的过程中，探索不同的发展模式。河南省将职业教育集团建设作为重要举措，使中职教育走上规模化、集约化的发展道路。共组建了农业、公路交通、信息技术、财经、卫生、建筑、旅游、机电、工艺美术等9个省级职教集团，共吸纳成员单位289家，其中职业学校166所、行业协会7个、企业108个、科研机构8个，建立起企业、行业与职业教育间的密切合作和共享平台，在吸纳资金、安排实习和安置就业方面，取得明显成效，一些薄弱的农村职业学校在加入集团后也得到了突破性的发展。

（五）民办教育政策再起波澜

2007年是《民办教育促进法》颁布3周年。3年来，政府和民办学校之间就各项“规范管理”的政策是促进还是制约了民办学校的发展争论不休。2007年几项重大政策出台，对民办教育现状和未来发展格局将产生持久的影响。

1.农村义务教育阶段民办学校学生能否享受“两免一补”政策

2007年，义务教育阶段民办学校学生能否享受免费义务教育的“两免一补”政策，成为关系农村民办学校生存的重要问题。东部地区的若干省份把民办学校学生纳入了免费范围之内，但在许多省的农村地区，民办学校并不能享受这一政策。

问题出在对民办学校的不平等对待是有文件根据的。2006年教育部颁发的《全国农村义务教育阶段学生免收学杂费的实施管理办法》（4号文件）明文规定，享受免除学杂费政策的对象为“在农村地区(含镇)义务教育阶段公办学校就读的学生”，从而明确地将民办学校的学生排除在外。按照《义务教育法》的精神还是依红头文件，于是成为一个问题。

河南省农村的民办学校一度很红火，近年来，由于民办学校无法享受“两免一补”政策，致使农村民办学校大量倒闭。在鹿邑县，生源流失达30％以上。在商丘市，2005年前全市民办学校还有500多所，2005年的风波已使300多所民办校倒闭，截至目前仅剩80多所。围绕民办学校学生无法享受“两免一补”政策，河南省的民办学校、地方政府、律师、大众媒体、议政部门、教育主管部门之间等进行了长期的斡旋。2007年8月，河南省人民政府办公厅重新发文，保障了民办学校学生享受免费教育的权利。

2.加强民办高校管理的“25号令”

针对2006年下半年少数民办高校发生的群体性事件，中共中央组织部、中共教育部党组于2006年年底出台了《关于加强民办高校党的建设工作的若干意见》，明确要求民办高校建设党组织。2007年2月，教育部发布《民办高等学校办学管理若干规定》(教育部令第25号，简称“25号令”)，细化了各项规范管理的要求和安排。从2007年新学期开始，围绕落实“25号令”。其主要内容包括：省级教育行政部门向民办高校委派督导员。江西省首先确立了党委书记与督导员合一的基本模式，浙江省提出建立一支“专兼职结合的民办高校督导专员队伍”，部分省市采取民办学校现任党委书记兼任政府督导员职务的办法。教育部副部长袁贵仁提出，关键是如何“形成一个董事长、校长和党委书记(督导专员)相互配合、制约的法人治理结构”的问题。但是，如果党委书记以政府督导员履行监督职能，又成为学校行政决策的成员，集决策、执行、监督的职能集于一身，是不是一种合理的治理结构？

“25号令”的另一个核心内容，是要求“民办高校的资产必须于批准设立之日起1年内过户到学校名下”，在限期内未完成过户的，“举办者对学校债务承担连带责任”。这一政策的执行遇到了很大阻力，多数民办高校采取拖延政策，明确表示“不理解但无奈”及“不支持”。其原因：很多民办高校的投资者是企业，过户将直接影响企业股东的权益；按照文件规定，学校存续期间属于社会财富不属于企业所有，终止办学后的资产清理不利于举办者；大部分民办高校的财产处于抵押状态，过户到学校法人存在实际的困难；国家教育行政部门的这一决策没有事前取得税务总局、银监会等相关部门的协调，资产过户成为交易的性质，部分地区民办高校将不得不为此缴纳33%的税费。一些业内人士认为，此举为新的财团进入教育行业设置了壁垒，也给现有民办高校的融资和重组带来巨大的困难，有可能使民办教育行业出现倒退。

“25号令”的其他一些内容，如规定校长任期原则上为4年，报经审批机关同意后可以连任；民办高校校长应具有10年以上从事高等教育管理经历，年龄不超过70岁；民办高校应当按照国家有关规定建立学生管理队伍。按不低于1∶200的师生比配备辅导员，每个班级配备1名班主任，等等，都涉及了学校的具体管理，与民办高校的办学自主权有所抵牾。（作者：杨东平，北京理工大学教育科学研究所所长，21世纪教育发展研究院院长，自然之友会长，教授。主要研究领域为教育政策、教育公平、教育现代化理论等。）

本文摘自《教育蓝皮书：深入推进教育公平(2008)》，由社会科学文献出版社授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。