问题和讨论

（一）教育面临的新形势和特点

近年来，伴随落实科学发展观，教育公共政策的转变正在继续深入，中国教育发展和改革呈现出一些新的特点。

随着农村实行免费的义务教育，各级政府优先发展教育，学龄人口持续减少，各级教育的入学机会显著增加，在我国绝大部分地区，教育已经越过了极度短缺、贫困的状态，教育外部环境和硬件条件明显改善。中国教育正面临一个历史性的转折点：从满足基本需要，到有可能追求好的教育、理想的教育。

在这一背景下，长期为教育贫困所掩盖的教育领域各种深层次问题的暴露，显示教育问题正在从外部逐渐转移为以内部问题为主，正在由硬件建设转为以“软件”的更新、提升为主。教育的内部问题主要表现为教育公共服务的水平和效率、教育品质和教育质量、教育的公平性、人民满意的情况，教师问题，以及教育管理体制和机制方面存在的严重问题。它凸显了当前教育的主要矛盾：人民群众日益增长的教育需求与落后的教育体制的矛盾，先进的社会发展观与落后的教育体制的矛盾。

为此，面向未来的中国教育需要形成两个重要的共识：

在基本普及九年义务教育之后，如何确定下一阶段教育现代化的目标。今天，我们比以往任何时候都更有条件去追求好的教育；然而，在“以人为本”的新的发展观的视野中，关于什么是好的教育、理想的教育，面向未来的新的教育方针、教育价值、培养目标等等，我们还缺乏充分的讨论，亟待通过解放思想，形成必要的共识。

同时，需要形成关于教育改革的共识。当前，我国政府重视教育的努力主要是在增加教育投入、改善资源配置的层面上，这无疑是必要的。同时，应当看到教育领域各种深层次的问题，不是靠增加投入可以解决的。无论是进一步扩大教育资源、解放教育生产力，还是进一步促进教育公平，实现义务教育均衡发展，以及提高高等教育的培养质量和学术水平，遏制学术腐败现象，都直接指向了新的制度安排，都有赖于启动和推进实质性的教育体制改革。其核心的问题之一是政府转型和政府治理。

（二）农村教育问题尚未根本解决

在政府优先发展教育，加大教育投入的新形势下，如何扩大和改善教育公共服务，政府如何花钱和花好钱成为一个问题。好的公共政策应当是努力弥补那些“短板”，追求各类教育的均衡和协调发展，要避免制造新的问题和形成教育浪费（例如“名校扩建”之类）。

需要认识的是，尽管农村教育状况得到普遍的改善，但问题并没有真正解决。从根本上解决农村教育的经费保障机制，提高教育质量，仍然是政府需要认真面对的问题。改善教育品质、提高教育质量的关键主要已经不是校舍，而是教师问题。解决农村地区教师短缺、农村教师编制较低、农村代课教师问题等等，需要建立能够治本的长效机制。其核心问题之一是需要根据实际情况调整全国“一刀切”的“以县为主”的农村义务教育经费管理体制。

教师工资是义务教育经费构成中的大头。目前实行的“两免一补”政策，主要体现在教育日常经费、贫困学生补助等方面，而没有触动教师工资，只笼统地提了一句“教职工工资在现行体制下加大保证力度”。在各地经济差别和财政收入差别十分巨大的情况下，“以县为主”的义务教育管理体制，无法保证欠发达地区农村义务教育的正常运行，更难以解决那些贫困县的教师工资问题。

应当根据各地经济状况有所区别地采取不同的管理体制：财政收入水平较高、有能力担负农村教育各项支出的县，实行“以县为主”的体制。人均财政低于全国水平、但位于经济较发达的地区的县，可加大省级财政转移支付，或实行“以省为主”的管理体制。位于西部经济欠发达的贫困县尤其是国家级贫困县，应采取以中央财政转移支付为主、“以中央为主”的管理体制，主要依靠中央财政解决这些地区的义务教育经费保障问题。

需要实事求是地解决农村代课教师问题。对代课教师采取“一刀切”和辞退的办法，不仅不适合当地的实际，仅是不公正和不人道的。重庆市一举解决代课教师的做法，值得重视和推广。

（三）促进教育决策的科学化、民主化

目前我国教育公共政策的调整，主要还在加大投入、治理乱收费等层面，虽然地方已经出现了一些行政改革和制度创新的萌芽，但总体而言政府治理的改善尚未提到应有的议事日程。传统的管理体制、陈旧的决策行为，致使教育政策领域出现新旧杂陈、参差不一的状况。

为了改善研究生教育的质量，教育部决定自2006年起，实行硕士研究生统一命题考试，在教育学、医学、历史学试点，2007年扩大到农学。像很多教育政策一样，这一重大政策的实行非常突然，并未进行深入的论证，更不用说公开讨论或听证的程序，决策过程很不透明，主观随意性很强。从事研究生教育的高校、教授基本持反对意见。因为此举不仅干预原本属于高校的办学自主权，强化教育部的行政权力，而且助长“大一统”的教学、考试模式，助长研究生教育“应试化”的倾向。类似地，影响面非常之大的新的民办高校政策，决策过程同样十分仓促、很不透明，没有民主化、公开化的决策程序。这些政策行为都透露出传统的集中权力、强化行政控制的趋向。而义务教育阶段民办学校不能享受“两免一补”政策等管理精神，则透露出主管部门对民办教育的态度和价值仍待改进。对于高校本科教学评估之类问题十分明显、高校和社会反映十分强烈、理应尽快调整改善的政策，主管部门却反应迟滞，缺乏应变和应有的灵活性。

远离基层、脱离实际的决策方式，致使出现一些轻率的表态和决策，例如教育部发出通知，要求高校严格校外住宿学生的教育和管理，原则上不允许学生自行在校外租房居住，引起舆论普遍关注。大学生校外租房问题的原因很多，并不是一纸规定可以控制和解决的。禁止公办普通高中办复读班、招收高三复读生的政策同样如此。这种对解决现实问题并不起实际作用的行政规定，其真正的后果是降低了教育行政、教育政策的公信力。

教育部在全国中小学校推广中小学校园集体舞，其中高中组的《校园华尔兹》引起学生和家长的热议。问题同样不在于应不应该、可不可以，而在于教育部管得过多过细。此类微观的学生活动完全可以由学校、地方教育部门自行决定，而无须由教育部做全国性的推广。

（四）贯彻党的十七大精神，促进政府转型和教育体制改革

2007年8月30日，胡锦涛总书记在接见优秀教师代表的讲话中强烈地提出：“要推进教育体制改革和创新，围绕构建现代国民教育体系的目标，建立健全教育管理体制、教育投入体制，改进培养模式、教育内容、教育方法，着力提高教育质量，为我国教育事业发展提供强大动力和体制保证。”

突出教育体制改革和创新，可以说是抓住了教育问题的要害。

中共十七大报告，进一步提出了加快行政管理体制改革，建设服务型政府的要求。认为要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，减少政府对微观经济运行的干预，等等。这一切都为教育行政改革指明了方向。

在当前强化政府公共服务职能，恢复教育的公益性的过程中，政府掌控了更多的教育资源、承担起更多的公共服务财政责任的同时，行政权力也随之扩张。突出表现在两个方面：一是强化行政权力和传统的政校关系，仍然是“教育局办学”，而没有按照教育现代化的方向，扩大学校自主权，提倡校长办学、教育家办学。二是对民办教育的态度，在基本实现“普九”的目标之后，民办教育是否还具有重要性？

按照建设“公共服务型政府”的要求，政府扩大公共服务，并不意味着扩大行政权力；强化公共服务职能，并不意味着集中资源、强化行政控制；而意味着建立服务导向，站在消费的立场，对公共服务的结果进行评价和监控。同时，需要规范政府在市场经济环境中的行为，改变公共产品的提供方式，由直接提供服务，转变为用多种方式和途径满足社会需要，改善公共服务的品质。需要通过体制的多样化、恢复学校的自主性和办学活力，提高教育公共服务的品质和效率，增加教育的选择性、丰富性。

这一切，都有赖于启动和推进实质性的教育体制改革。虽然我们已经深度参与了国际经济竞争和人才竞争；但是，相比较而言，我们对教育改革仍然缺乏应有的危机感和紧迫感。我们已经制定了8套医改方案，却没有一个教改方案。这将对中国社会现代化的产生不利的长远影响。

2008年是中国改革开放30年，我国将召开改革开放以来的第四次全国教育工作会议。当前，特别需要强调制度变革的重要性，形成关于教育体制改革的共识，不失时机地推动以制度变革为中心的教育体制改革，在科学发展观和和谐社会建设的视野中，建设与社会主义市场经济体制、民主政治和精神文明建设相合拍的、能够兴国的教育。

（作者：杨东平，北京理工大学教育科学研究所所长，21世纪教育发展研究院院长，自然之友会长，教授。主要研究领域为教育政策、教育公平、教育现代化理论等。）

本文摘自《教育蓝皮书：深入推进教育公平(2008)》，由社会科学文献出版社授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。