“十一五”时期，我国政府管理体制改革和政府职能转变进入战略攻坚阶段，电子政务发展进入大有可为的重要战略机遇期。电子政务建设向纵深发展的条件更加成熟，创新体制机制、提高服务水平、增强自主创新能力将成为电子政务建设的重点任务。

    一、“十一五”我国电子政务发展面临的形势

    “十一五”时期，我国电子政务建设将从办公自动化与政务信息上网阶段逐步向业务信息化和网上政务阶段过渡，电子政务建设面临更加紧迫的国际、国内形势，要求电子政务建设更加突出需求导向、更加强调效益优先、更加注重服务至上。

    （一）当前我国电子政务发展所处阶段

    1.四个阶段的划分

    借鉴国外电子政务发展历史经验，结合我国电子政务发展特点，我国电子政务发展进程将呈现以下四个阶段：

    第一阶段是办公自动化与政务信息上网阶段。以政府内部办公自动化全面铺开和政府信息发布网站的快速发展为显著特征，是电子政务的起步阶段，本阶段目标是提高政府内部办公效率和政府工作透明度。

    第二阶段是业务信息化与网上政务阶段。以政务管理信息化和网上行政审批及便民服务为显著特征，是电子政务的雏形阶段，本阶段目标是进一步提高政府业务工作效率和政务业务透明度，大幅度提升政府公共服务能力。

    第三阶段是流程优化与全面普及阶段。以在政务处理系统支持下重构政务流程和各领域同类政务事务处理系统有机协同为显著特征，信息技术已经成为政府行政不可或缺的手段和基础设施，这一阶段是电子政务的成长阶段，本阶段目标是从整体上提高政务效能，大幅提高政府治国理政的综合能力。

    第四阶段是深化提升和政务创新阶段。以政务处理系统集约化整合形成施政基础设施和为高效落实党和政府的治国方略而不断产生的政务创新为显著特征，是电子政务的成熟阶段，本阶段目标是借助虚拟政府形态支持政府体制机制改革和持续的政务创新。

    2.办公自动化仍然是我国电子政务建设的重要内容

    我国政府信息化与西方发达国家相比既有共性又有很大差异。共性在于电子政务发展都是以政府改革和互联网应用为背景，而差异在于我国政府信息化是在OA基础非常薄弱的基础上即开始大范围地推进电子政务的。这就使得OA与电子政务之间具有很强的“共生”关系，很难把二者割裂开来单独谈其中任何一个方面，通常国家电子政务工程项目审批部门也很难在审批过程中完全把OA和电子政务完全区分开。当前，我国政府部门OA的建设水平整体还不是很高，多是单机加局域网，以文件处理为主，能够真正做到无纸化办公的还不多。因此，应当把OA视为当前我国电子政务的重要基础性工作继续加以重视。

    3.发展政府网站是促进政府职能转变的有效手段

    近几年来，政府网站建设是我国电子政务建设的突出亮点。政府网站建设有利于增强政务公开，促进以服务优化内部业务流程，加强公众的监督，对促进政府职能转变，提高政府办事效率和服务水平，增强政府快速反应能力，实现对企业和社会公众服务的目标，推进服务型政府的建立具有显著效果。“十五”期间，政府网站建设的特点是信息发布的功能逐步完善和提高，但是在线事务处理能力还较为有限。“十一五”期间，强化政府网站建设仍将是电子政务建设的重要内容。

    4.完善和优化纵向业务系统是横向信息共享、业务互动的基础

    跨部门信息共享和横向业务互动的前提条件是各机构自身信息化建设要普遍达到一个较高的水准。因此，横向互联要求部门间的平衡发展。一般发展速度较快而且发展水平比较接近的部门，对信息化的理解比较深入，较容易达成数据共享的横向合作意向，实现跨部门数据交换，从而密切跨部门之间的合作，发挥综合治理优势，有效提高行政管理效能。当前，我国政府部门间纵向业务系统的发展水平很不平衡，要实现大范围、多业务间的互动和信息共享有待中央政府各部门整体信息化水平的提升。

    综上所述，我国电子政务建设总体上处于初级阶段，“十一五”期间，电子政务发展整体上要实现向“业务信息化与政务上网阶段”过渡，重点是在普遍推进业务信息化的基础上通过在线方式推进网上政务协同。

    （二）“十一五”电子政务面临的基本形势

    1.融入全球化与加快市场化进程要求不断提高政府透明度

    进一步扩大对外开放，融入全球经济一体化进程，深化市场经济体制改革，完善市场体系，加快市场化步伐仍然是未来一段时间我国经济发展的主题。市场开放程度将进一步提高，市场竞争将更加激烈，企业的主体地位将不断巩固，来自市场外部和内部的微观主体对政府运行效率和透明度将提出更高要求。“十五”时期，我国电子政务发展在促进提高透明度和行政效率方面已经取得了显著成效，为“十一五”进一步提高政府信息公开范围和质量，提升管理和服务水平奠定了扎实基础，如果能够在管理和协调机制、法制和标准建设等方面取得突破，我国电子政务建设在服务市场经济建设、提高市场运行效率、促进国际交流合作等方面将发挥更加重要的作用。

    2.以科学发展观为指引创建和谐社会要求不断提高治国理政能力

    “十一五”是在我国提出科学发展观指导思想和创建和谐社会目标提出后的第一个五年规划期，是国民经济和社会发展处在本世纪初黄金发展期和矛盾突显期的关键发展阶段。经济社会发展过程中出现的很多新现象、新矛盾亟待破解，经济社会发展的不和谐因素不断增加，“三农”、社会保障、就业、教育、医疗、治安等领域的问题更加突显和复杂，整个社会的开放性、流动性、敏感性更高，对党中央和各级政府的治理能力提出了前所未有的挑战，要求政府职能加快实现由管理型向服务型的转变。我国政府现行的运行机制、管理方法和技术手段已经越来越不能适应这种新局面，改革的关键是要在体制改革、管理创新和技术应用方面形成良性互动，促进电子政务建设与政务流程优化进入良性循环，切实提高政府的治国理政能力，促进和谐社会建设。

    3.经济社会信息化水平大幅提高要求政府信息化水平同步协调

    信息化是不以人的意志为转移的大趋势，是当今世界经济社会发展的战略制高点，是覆盖我国现代化建设全局的重大战略举措。“十一五”时期，世界各国围绕构建国家信息能力的竞争将更加激烈，信息技术进步面临新的突破，信息资源开发利用的核心地位日益突显，我国信息化建设将进入全方位、多层次推进的新的发展阶段，国民经济和社会信息化水平将在“十五”的基础上再上一个新台阶。电子政务建设在国家信息化建设全局中应当起到引导和带头作用，尤其是在深化政府和公益性信息资源开发、带动信息技术自主创新、引导企业信息化投资、促进第三方信息服务业发展等方面发挥关键作用，为促进信息共享、加快知识传播、创新发展模式做出有益的贡献。

    4.自主创新能力提高将为推动电子政务健康发展创造有利条件

    建设创新型国家是“十一五”时期构建和提升国家竞争能力的战略性部署，是面对新形势、解决新问题、实现跨越发展的新举措。自主创新是体制机制创新、发展模式创新、管理和技术创新的统筹协调，是原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新的综合把握。国家整体性自主创新能力的提高将为电子政务发展在体制保障、管理手段、技术支持、产业支撑、国民素养等方面提供更为有利的条件，制约电子政务整体效益发挥的瓶颈性制约将大为缓解，电子政务的发展环境将面临较大改观。

    二、创新机制是“十一五”推动电子政务发展的关键环节

    电子政务是一个复杂的生命系统，相比于机械系统工程而言，生命系统工程是一种随环境变化而不断变化和修正的系统，它像生命一样不断发展，不断新陈代谢，既有确定的方面，也有难以捉摸的不确定成分。生命系统工程的关键要素已不再是时序性、可靠性和集中性，而是协调性、有效性和创新性，电子政务的发展同样具有这三个方面的特点。电子政务是一个有机体，它的发展对其所依存的环境，尤其是体制、机制环境的要求非常高。“十一五”时期，我国电子政务将进入新的发展阶段，对体制机制环境的要求更加苛刻，因此，以机制创新带动整个电子政务发展就成为“十一五”电子政务建设能否取得成效的关键。

    （一）公众导向的服务提供机制

    “十一五”时期，大幅提升电子政务为社会公众服务的能力是我国电子政务建设的重点，是推进建立服务型政府的有效手段。从电子政务发展较快、水平较高的国家看，建立基于公众需求的“结果导向”机制是电子政务建设取得成功的法宝。比如，美国、加拿大、英国、新加坡等国家都是按照企业和居民“生命周期”中的各项服务需求，采取电子化的手段大幅度提高服务的效率和水平，从而大大提高了社会公众对政府工作的满意度。简言之，公众的满意程度应当成为未来衡量我国电子政务成效的最为重要的标准，是衡量电子政务建设是否取得成效的基本准绳。只有这样，才能持续发挥电子政务的效益，增加政府行政透明度、优化政务流程、有效提高行政效率，促进政府职能转变。

    （二）利益驱动的互动共享机制

    电子政务建设在经过以部门为主的纵向业务系统建设阶段后，将逐步向突出发挥横向跨部门业务互动和信息资源共享阶段转变，电子政务的整体性、系统性优势将在这一阶段得以发挥。业务互动和信息共享不是无条件的，而是需要在一定利益机制的驱动下，权衡成本和收益之后的利益选择。在电子政务建设中，现在不可能，将来也不可能完全不顾各部门的自身利益，只有找准各方面需求和利益结合点，通过需求对接和利益互换达到多赢的局面，才可能在各方面达成一致，为发挥电子政务的协调效益提供动力机制。

    （三）系统综合的监督评价机制

    目前，我国电子政务建设的资金投入主要来源于政府，各部门在申请建设和运维资金的过程中往往是实施“头带三尺帽，不怕砍三刀”的策略，在项目设计上常常是求大求全，资金使用缺乏必要的约束，项目建成后没有明确可行的评价标准，缺乏有效的监管、评价机制是导致我国电子政务建设投资总体效率不高的重要原因。“十一五”时期，应当建立体制内与体制外监管评价相结合的综合监管评价体系。体制内监管评价主要是建立评价体系，加强监督，通过以代建制为主的投资体制改革明确需求单位与建设部门的责任和利益。体制外监管评价主要是把电子政务建设的最终评价权交还给系统的最终用户，让用户来评价各个项目的成效，并作为进一步投资的依据，只有这样才能从根本上建立完善的激励和约束机制。

    （四）协调平衡的组织领导机制

    电子政务被公认为是“一把手”工程，一把手的重要性主要体现在总体思路、进程的把握和人员、资金等资源配置的总体协调上，而且要在电子政务各个业务部分和建设单位之间进行利益上的总体协调平衡。最重要的是要在一把手的统一领导协调下，形成有利于电子政务推进的领导体制，比如发达国家普遍推行的首席信息官制度就是一个制度性保障体系，而不仅仅是设立一个职位。只有在决策层、管理层、执行层等各个层面之间形成协调的机制，才能保障电子政务建设的顺畅进行。

    （五）自主可控的安全保障机制

    电子政务建设对网络和信息安全具有较高的要求，尤其是一些涉及国家秘密、关系国民经济和社会发展的重要业务系统的安全敏感程度更高，对系统运行的稳定性、可靠性、安全性的要求更加苛刻。目前，我国电子政务建设的技术自主能力还不强，安全管理理念和水平还不高，尤其是关键核心技术和重要业务系统的国产能力还不能满足业务发展的需要，总体而言，电子政务发展的安全态势不容乐观。“十一五”时期，我国电子政务建设必须在技术自主研发、做大做强安全产业、加强网络和信息安全管理等方面有所突破，才能为电子政务发展提供强有力的支撑和保障，否则电子政务建设将面临安全瓶颈制约。

    三、“十一五”电子政务发展的基本趋势

    结合国际社会电子政务发展形势和我国电子政务建设的实际，“十一五”期间我国电子政务发展的趋势可以概括为以下几个方面。

    （一）发展重点依据实际情况各有侧重

    在电子政务建设过程中，要将中央和地方的电子政务建设重点进行区别对待。各市、县、乡的电子政务建设更应当突出社会事务的管理和面向公众的服务，这些地方的电子政务建设直接面向百姓，日常管理和服务事务繁杂，“十一五”期间应当大力加强基层电子政务建设，加大投入、加强引导、推进示范，大幅度提高社会管理和公共服务能力。为适应经济社会发展的新形势，中央政府应当加强运用信息技术手段提高宏观决策能力和加强对整个经济社会运行的监管，工作的重点应当是建立完整的信息采集、传输、存储、加工、分析和分发、反馈体系，提高决策的速度和质量，加大监管的力度。

    电子政务发展创新来源于基层的实践和探索。“十五”期间，各地电子政务建设在组织领导、建设管理、运营模式、理念创新等方面有很多值得称道的新意，为开创电子政务建设的新局面做出了积极尝试。“十一五”时期应当加大对基层实践和创新的鼓励和支持，中央政府有关电子政务管理部门和决策部门应当更加关注各地方的动向，积极引导、深入总结、及时推广，通过宣传电子政务先进地区的成功经验，帮助电子政务发展相对落后地区少走弯路、迎头赶上。这样更有利于营造出生动活泼的电子政务发展环境，在社会上创造出有利于电子政务良性发展的氛围。

    （二）政府网站整体服务能力大幅提高

    进一步完善政府网站信息发布功能。促进政务信息公开是“十五”期间我国各级政府网站建设的主题，是电子政务建设取得成效的重要方面。“十一五”时期，政府网站建设仍然是电子政务建设的重点，是电子政务面向社会的窗口和纽带，进一步提高政务信息公开范围和信息服务质量仍然有很多工作要做。

    在做好政务信息公开的同时，重点是要提高政府业务上网的比率，提高网上政府与企业和公众的互动水平，切实提高政府网站的公共服务能力。应当围绕政府、企业和居民需求开展一体化在线服务，综合利用互联网和数字电视、电话、传真等通讯手段，提高网上政务服务的普及水平和业务深度。重点应当是在为“三农”和社会弱势群体提供服务上下大力气，真正见到成效。

    （三）政务信息资源开发强调功能特色

    “十五”期间，以四大基础信息库建设和政府网站大发展为标志，政务信息资源开发的重点是信息共享和公开，但在实践中基础信息库建设并没有得以全面推进，主要原因是基础信息库的针对性不强，功能特色不鲜明。“十一五”时期，政务信息资源开发利用将更加强调建设和完善政府职能部门核心业务信息库，在此基础上有步骤、有计划地按照利益驱动的原则推进人口、法人单位、自然资源和空间地理、宏观经济、公文档案等基础信息库建设，开展政府部门间以需求为导向的信息共享试点。

    加大公益性信息资源开发利用是“十一五”信息资源开发利用工作的重要方面，是充分利用现代网络、扩大知识传播范围、加快知识传播速度的有效手段，它将成为促进建设创新型国家的重要工作。数字图书馆、数字化教学课件、数字博物馆、数字档案等众多公益性信息资源的开发利用将为缩小数字鸿沟、繁荣社会文化、宣传中华文明起到关键性促进作用。

    （四）重点业务系统建设突出协同效益

    业务系统建设将按照“先纵、再横、纵横交错”的总体性进程逐步推进。从纵向业务系统建设看，将继续推进经济调节、市场监管领域核心业务系统建设，完善财政、金融、税收、海关、宏观经济管理等业务系统，加强公共安全、应急处理等社会管理领域业务系统建设，积极推进社会保障、就业服务等公共服务领域的业务系统。在完善纵向系统的基础上，在社会信用、综合治税、环境保护、公共安全、食品药品监督、涉农信息服务等领域开展跨部门业务协同试点示范，进一步发挥业务系统的协同效益。跨部门协同的逻辑起点是面向解决问题的业务需求，是多部门为共同解决一个问题、实现一个共同目标而进行的业务整合，与此同时，跨部门协同的历史起点是相关业务各部门纵向系统的协调、同步建设，只有将二者紧密有机结合起来，才能为业务协同确定目标导向和奠定物质基础。

    （五）电子政务发展模式不断创新

    电子政务建设不仅仅是政府自身的事情，它需要全社会的积极参与，需要企业的资金、技术支持和直接参与。“十一五”时期，电子政务建设在管理和运行机制方面将有所突破，在鼓励企业参与方面，将通过必要的补偿机制将部分业务系统的建设和运维直接交给企业，扩大业务外包的范围，拓宽企业投资电子政务的渠道。在发展模式创新方面，将建设覆盖城镇人口的社区信息化网络平台，形成服务内容覆盖科技、气象、教育、医疗、商务、旅游、家政、娱乐等的社区服务网，建设社保、医疗、就业指导和生活救助服务体系，推进电子政务服务进入社区和家庭，鼓励集电子政务、电子商务和电子社区于一体的发展模式创新。在技术创新方面，将通过建设国家工程中心和技术验证平台的方式，促进企业加大研发投入，加强与实际业务的结合，降低投入风险。

    （六）电子政务安全保障体系进一步完善

    电子政务网络和信息安全保障体系建设将在“十一五”时期得到前所未有的加强，在“积极防御、综合防范”发展方针的指导下，信息安全技术研发水平大幅提升，产业和服务国产化能力大为增强，初步形成信息安全产业群，电子身份认证体系开始建立，个人隐私的保护能力不断提高，无线网络安全治理得到加强，电子政务安全等级防护体系逐步完善，我国电子政务安全防护能力将得到实质性提升。

    四、“十一五”时期电子政务发展环境应有较大改善

    完善电子政务发展环境是推进电子政务建设快速、健康、有序发展的重要保障，当前我国电子政务发展环境建设整体上滞后于电子政务发展的实际需要，是“十一五”时期应当重点加强的工作。

    （一）法律法规

    重点是应当推进“电子政务法”的研究起草工作，加快政府信息共享、政府网站管理、政务网络管理、电子政务工程项目管理等方面的法规、规章和管理办法的有关工作。修改法律、法规中与电子政务发展不相适应的条文，修订《保密法》等一批法规规章。尽快颁布《政府信息公开条例》，加大条例的实施力度。此外，还应当适时启动“隐私法”的前期研究工作，争取在“十一五”后期出台。

    （二）标准规范

    政府有关电子政务主管部门应当把加快推进标准规范建设作为一项重要的战略来抓。标准规范来源于实践，又要指导实践，标准规范是用出来的，不是制定出来的，因此，在标准规范制定过程中应当注意总结中央和各级地方政府的典型实践，在成功应用的案例中提炼归纳有关标准规范。标准规范的制定过程还应当加强与重点IT企业的沟通协调，通过标准制定创造有利于民族IT企业的发展环境。“十一五”期间应当重点加强软硬件国产化的标准、安全产品和管理标准、数据存储交换、政府网站规范等方面的标准建设。

    （三）宣传培训

    加大宣传培训力度的作用主要体现在提高认识和提升技能两个方面。应当加大对公务员信息技术能力的培训力度，使公务员对计算机的应用不仅仅局限在打字和上网上，而是应当大幅度增加与业务相关的信息技能培训上，要把信息技能列入公务员录用、提升的考试、考核内容。国家和各地方政府应当研究编写与本部门、本地区主要业务紧密结合的培训教材，有针对性地进行培训。

    应当通过多种形势向社会宣传电子政务的功能和使用方式，综合运用电视、报纸、宣传册、互联网等多种形式把政府网站信息送到千家万户，引导社会公众使用电子政务服务。应当加强电子政务相关研究工作，集思广益，动员社会各方面力量参与电子政务研究、战略制定等。

    （四）加大投入

    加大电子政务投入一方面要保持政府财政直接投入的水平，尤其是保障重点项目的投入，另一方面要创新投资体制，引导企业投资电子政务工程项目，拓宽电子政务投资渠道。政府财政投入应当重点支持那些调控目标明确、管理责任清晰、服务效益显著、协同机制完善的电子政务工程建设，支持重要业务系统的信息安全基础设施建设，支持电子政务核心软硬件的关键、共性技术研发和产业化。鼓励和支持公共和公益性政务信息资源的开发和利用。积极探索政企合作的新型投入模式，鼓励具有管理、技术和资金优势的企业、社会机构参与电子政务项目投资或提供运维服务，允许其通过合理收费方式获得投资经营和受托服务收入。引导企业对政府依法开放的信息资源进行增值开发，允许其利用所得来回收投资、补偿成本并获得回报。

    （五）审批监管

    应当通过加强电子政务工程各个环节的审批监管，提高电子政务投入的有效性、控制和减少政府投入。应当明确投资责任，强化资金管理，明晰各级政府部门、企事业单位在重点电子政务工程建设中的责任、义务，保证工程的建设、运营、改造投入。建立公开透明、科学合理的政府项目审理机制，施行政府投资项目的全过程管理，完善政府信息化工程的绩效评估和考核制度，切实提高投资效益。 （六）组织协调 政府应当加大电子政务的组织领导力度，在条件成熟的地方建立首席信息官制度。在电子政务建设的决策层应重点关注战略意图的一致性，在管理层应重点加强组织建设工作的协调性，明确管理机构，避免交叉管理和管理真空，在执行层面应当重点提高工作效率和项目管理水平，切实提高项目建设的成功率。 （于施洋）  

（本文摘自《电子政务蓝皮书：中国电子政务发展报告NO.3》，由社会科学文献出版社出版授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。）