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核安全峰会迈出重要一步 加强核保安任重而道远
中国网 china.com.cn  时间: 2010-04-15  发表评论>>

核保安:一项美国议程

近二十年前,冷战刚刚结束,美国很快意识到拥有巨量核武器与核材料的苏联解体将带来潜在的核扩散风险,自此美国开始持续投入人力、物力和财力协助前苏联加盟共和国加强核武器、核材料的安全保护。这个项目持续多年,并且没有受到美俄关系起起落落的影响。除了协助俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰和哈萨克斯坦履行《第一阶段削减战略武器削减条约》的义务,美国还协助这些国家加强了对核材料的保护、控制和衡算,这被认为是从源头上防止核扩散的有效手段。在如何加强核保安的问题上,美国积累了丰富的经验,并且同国际社会展开了良好的合作。

这些加强核保安的行动包括多项内容,比较常见的是加强核材料的实物保护,升级核材料存放地点的安全保护措施,实现核材料的集中存放等。另外一项比较引人瞩目的措施是“取回”美国以及前苏联输出的核材料。冷战期间,美国曾经向41个国家出口了多达20吨浓缩铀,其中包括约有5000公斤的高浓铀。前苏联和俄罗斯则向17个国家出口了大约4000公斤浓缩铀。这些高浓缩铀多用于研究、试验反应堆,其中一些浓缩铀丰度很高,已经达到了90%以上,可以直接用来制造核武器,而且高浓缩铀放射性较小,处理起来风险不大,运输过程中不易探测。通常未经使用的高浓缩铀存储于反应堆附近,而对这些材料的保护比较薄弱,很多研究反应堆最多也就是有人守夜负责安全保护,在一些设施中几乎没有武装人员的守护;部分设施中没有安装监控设备,也没有探测设备,如果有人携带核材料出入也不可能被发现。1996年起,美国开始从这些仍然拥有美国浓缩铀的国家回收浓缩铀,并且取得了较好的成绩,减少了潜在的扩散源。

不仅如此,美国还推动那些使用高浓铀的反应堆进行堆型转换,从使用高浓铀转为使用扩散风险较小的低浓缩铀。美国不仅转换国内研究反应堆的队型,还协助其他国家实现堆型转换。此外,美国还在进行高浓缩铀的稀释工作,将武器级或者从核弹头上卸出的高浓铀稀释成可以用于核电反应堆的低浓缩铀。美俄在此领域亦有较好的合作。

冷战结束初期美国关注核材料的保安问题,主要是担忧这些材料向企图发展核武器的国家扩散。九一一恐怖袭击之后,美国开始担忧核恐怖的问题,认为恐怖分子正试图获得核材料制造核恐怖。因此,从布什政府时期开始,美国提升了对核保安问题的重视,并且加快了“取回”散布在各国的高浓缩铀的行动、加快研究反应堆的堆型转换、加快高浓缩铀的稀释工作。从某种意义上看,加强核保安更多是美国的首要关切之一,或者是与美国合作的一些国家的关键议题,但没有成为一个全球关注的国际议程。

奥巴马在改变布什政府核政策、裁军和军控政策的同时,也改变了应对核扩散问题的策略。他在布拉格讲话中提出了雄心勃勃的计划,拟在未来四年加强全球核材料的保安,从根本上防范核材料的扩散。4月6日奥巴马政府发布的《2010年核态势评估》报告中,更是将核扩散与核恐怖列为头等威胁,并拟采取各种手段防范核扩散、打击核恐怖。4月12日到13日,由美国在华盛顿主办的核保安峰会即为将核保安议题提升到国际议程上的重要举措。

核峰会凝聚国际共识

奥巴马总统倡议的这次核保安峰会初衷一是讨论核威胁的性质,制定措施加强核材料安全,采取有效手段打击核走私,防范核恐怖主义;二是发表一份联合公报,承诺加强核保安。核峰会最后以一份联合公报和一个工作计划结束,奥巴马总统也由此宣布这次史无前例的峰会是成功的,美国人民自此比以往更安全。

美国人民未必仅仅因为这次峰会而变得更安全,不过峰会本身的确取得了比较显著的成功。首先,这次峰会汇集了47个国家的领导人或代表以及联合国、国际原子能机构的负责人,这本身就是巨大的成功。自1945年联合国成立大会以来,尚未有如此规模的国家首脑齐聚一堂共商国际安全大事。核保安峰会能够顺利召开,奥巴马的倡议能够得到国际社会的积极响应,侧面说明美国塑造国际议程的能力仍然非任何其他国家所能匹敌。

第二,美国通过这次峰会成功地将反核恐提上国际议程,加强核材料的保安成为各国关注的议题。由于各国国情不同,对核恐怖威胁的判断各异,各项政策的轻重缓解有别,同时人力、物力、财力和技术有限,加强核材料保安、防范反击核恐怖之于美国是头等大事,但未必是其他国家的头等大事。但是,通过核保安峰会,国家领导人的参与和承诺有助于提升核保安问题在各国国内议程上的地位,相应的人力、物力、财力投入随之增加,客观上有助于加强各国自身的核材料保安。奥巴马成功地将核保安议题植入国际议程,加强核材料保安从一个美国议题转换成一个国际议题。

第三,核峰会不但强化了当前现有国际规范而且突出了国际合作的必要性。这次核峰会并不在于创设新的国际制度以加强核材料保安,能够敦促各国执行现有的国际规约和联合国决议已经算达到了目标。事实上,经过各主要国家的努力以及通过联合国的磋商谈判,国际社会已经形成了与核材料保安有关的国际制度。例如2004年4月联合国安理会通过了第1540号决议,该决议要求各国加强核材料衡算和保安、建立有效的实物保护措施、加强边境管制和执法努力、对相应物项的出口加强管制等。2005年4月第59届联大还通过了《制止核恐怖主义行为国际公约》;同年7月《核材料实物保护公约修正案》获得通过,规定各缔约国必须保护在国内和平利用、储存及运输的核设施和核材料、规定扩大国家间合作,以采取迅速措施,查明和追回被盗或被走私的核材料,减少任何放射性后果或破坏,并预防和打击相关犯罪。会后的联合公报还强调了多边合作的重要性,包括《打击核恐怖主义全球倡议》和《八国全球防范大规模杀伤性武器和材料扩散合作》等。

第四,在峰会期间也出现了一些单边、双边和多边的具体成果。这些成果包括美俄签署了处理武器级钚材料的协议,承诺各自处理34吨武器级钚材料,这些钚材料足以制造17000枚核弹头。墨西哥、加拿大和美国则宣布将协同国际原子能机构转化墨西哥的研究反应堆,使之从使用高浓缩铀转为使用低浓缩铀。加拿大还宣布将其拥有的高浓缩铀归还美国;乌克兰则宣布将在2012年钱消除所有的高浓缩铀供应。峰会之前,美国还曾协助智利将高浓缩铀移出。这些在峰会期间的各种承诺似乎起到了一个加强核保安的示范作用,对于推动其他国家加强核保安具有积极意义。

加强核保安任重道远

加强核材料保安非一日之功,也非一两次核保安峰会可以解决。中国国家主席胡锦涛在峰会上题为《携手应对核安全挑战,共同促进和平与发展》的讲话中提出了五点主张,这五点主张为我们提供了一个较为清晰的、思考如何加强核保安的基本思路。概言之,各国有权利和平利用核能,同时也有义务加强核保安、防范核恐怖。具体而言,加强核保安首先是一个国家的承诺和责任,这包括国内的立法和执法;加强核保安应该在国际法的框架内完成;加强核保安需要通过国际机构这样的平台实现国际合作;有能力的国家应该为发展中国家提供相应的各种支持;同时要实现加强核保安与和平利用核能之间的关系,和平利用核能与加强核保安是相互促进的关系,而不是二选一的问题。

虽然核峰会起到了凝聚国际共识的作用,但真正加强核保安仍然面临诸多挑战。首先是如何将共识转化为行动的问题。这次峰会提升了应对核恐怖威胁、加强核材料保安的重要性,但仅有共识是不够的。共识落实为行动需要每个国家提升有关核恐怖的意识,培育核保安文化,建立并执行国内的法律条规。美俄等国在加强核保安方面积累了丰富的经验,但这不等于所有国家都具有此种经验,对于那些欠缺人力、财力和技术的国家而言,加强核保安从共识转化为行动是一个逐步学习的过程。

其次是国际原子能机构在未来的加强核保安的过程中如何定位的问题。无论是在峰会的联合公报还是工作计划中,国际原子能机构都得到了重视,被寄望在国际核安全的架构中扮演“至关重要的角色”。国际原子能机构的宗旨是促进原子能的和平利用,并保障在该机构监督下的核设施与核材料不被转为军用。冷战期间,国际原子能机构更多发挥了推动核能和平利用的作用;冷战结束后,国际原子能机构更引人注目的是在防扩散中的角色。这其实是国际原子能机构所面临的定位难题:是扮演推动核能和平利用的“奶牛”(Mother Cow),还是扮演防范核扩散的“看门狗”(Watchdog)。无论是扮演何种角色,国际原子能机构都面临人力与财力匮乏的困境。期待国际原子能机构能够发挥更大作用,不但需要各国增加对该机构的投入(甚至授权)与合作,同时也需要各国尤其是一些大国尊重该机构就相关问题做出的报告结论。

最后是解决几个关系的平衡问题。随着能源价格高涨以及气候变化加剧,核能逐步成为很多发展中国家发展清洁能源的首选。加强核保安、防范核恐怖是重要议题,但核材料安全的问题不应该成为阻止发展中国家发展民用核能的借口。核能和平利用与核保安不是非此即彼的关系。峰会的联合公报中提到有效保障所有核材料的安全也包括用于核武器的核材料,这可能是一个国际合作的新挑战。冷战结束以来,各国通过双边或者多边的平台就加强民用核材料的安全进行了很多的合作,但军用核材料的保安更多是一个国家的问题,而不是国际合作的议题。现在的国际安全环境,以及国家间关系仍没有达到能够就此问题展开坦率合作的程度。此外,很多发展中国家有意加强核保安,但亟需发达国家提供经费和技术的援助,发达国家如何在提供相关援助的同时避免干预他国内政也是一个重要挑战。

总而言之,核保安峰会是一个凝聚国际共识,共同防范核恐的机会,但加强核保安依然任重而道远。(中国社科院美国研究所副研究员 樊吉社)

文章来源: 中国网 责任编辑: 罗琪
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