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刘鸣:东北亚安全机制构想模式与目标
中国网 china.com.cn  时间: 2011-04-07  发表评论>>

有关东北亚安全机制构成的模式和特点。一种观点认为,应该借用世界其他地区机制建设有价值的经验,如赫尔辛基进程和欧安组织。另一种观点则表示,要建立一个能发挥作用、持续性的地区安全架构,需要有适应于本地区发展的具体的特点和动力。因为,在东北亚,四大国与朝韩两国存在着不同的意识形态、安全利益、不同的期望、对安全需要的不同的认识、不同的能力。

笔者感到,作为一个多边机制,为了有效运行的需要,首先确立一套能够普遍遵守的原则或行为准则,包括作出决策的程序、机制要达到的目标和为此需要运用的手段等。 有关多边机制采纳的运行模式,我们既不能完全照办欧洲的经验,因为,欧洲与东亚的政治与经济环境不同,欧安会成立时的时代背景与现在东亚的形势也不一样。但也不是绝对排斥欧安组织(OSCE)有参考价值的一些做法和相关的目标。

目前,欧安组织共有10个机构:1、首脑会议。2、部长理事会。3、议会。4、高级理事会/经济论坛(The Senior Council/Economic Forum,由成员国政治司长或相应级别代表组成,每年举行一次会议,讨论经济、环境因素对安全的影响)。5、常设理事会(The Permanent Council),由各成员国常驻代表组成,每周举行一次会议,负责欧安组织的日常工作,并有权对与欧安组织有关的所有问题作出决定。6、安全合作论坛(The Forum for Security Cooperation--FSC):由各成员国代表团代表组成,每周一次会议,负责军控、裁军、建立信任和安全问题的谈判以及关于安全政策的磋商和合作。7、秘书处:下设轮值主席事务处和防止冲突中心等,该中心负责交流各国军事情报、核查各国军备情况、防止冲突、处理危机。8、民主制度与人权办公室,监督自由公正选举。9、少数民族问题高级专员署,主要负责及时发现有可能损害欧洲地区和平、稳定以及欧安组织成员国之间关系的民族冲突,并提出处理意见和解决办法。10、调查小组(Missions):根据需要派遣调查组,防止冲突与处理危机。

对于欧安组织运作的目标与手段方面,东北亚各国目前无法完全移植。因为,按照欧安会第三次首脑会议(第四次续会的终会)决定:“欧安会为联合国的地区性组织,并具有维护和平的职能,即无论某个成员国内部还是成员国之间发生冲突,欧安会均可求助欧共体、北约、西欧联盟以及独联体采取维和行动。”1999年北约对前南斯拉夫的人道主义干预(军事打击),就是来自于这个精神。所以,我们不能接受因国内的冲突而由外部进行武力干预的原则。但是,对于欧安组织发挥的介于外交斡旋和武力干预之间的独特作用---促进信任和建立安全措施;通过对话、谈判、劝说等非强制性手段调解纠纷;维和;危机管理;推动经济与科技交流及合作等作用,我们是可以借鉴的。

在吸取欧安组织的架构的经验方面,我们可以结合东亚地区的特点而进行取舍。如可以设置首脑会议、部长理事会、高级理事会/经济论坛、常设理事会、安全合作论坛、秘书处6个机构,暂不需要设立议会、民主制度与人权办公室、少数民族问题高级专员署3个机构;对于控制和斡旋冲突的调查小组,在条件成熟时也可以建立。

在制订有关安全的约束性的政治文本方面,我们也应该以渐进性和选择性的方法进行借鉴。东北亚地区的特点决定了它不太可能签署类似于《欧洲安全宪章》的价值观高度统一与安全管治性的文件,但是,发表和签署其他原则性的政治文件仍然是可能的。如《欧洲常规武装力量条约》;《建立突发事件磋商和合作机制》和欧安会议会第三届会议通过的,阐述欧安会53个成员国在安全、经济合作、环保等一系列问题上的基本立场和观点的《维也纳宣言》等。

另外,在东北亚安全机制的建立过程中,我们还可以研究上海合作组织、东盟地区论坛、北太平洋海岸警卫队论坛(North Pacific Coast Guard Forum——它包括加拿大和“六方会谈”中除朝鲜以外的五国,它在毒品和人口贩运、渔业执法和加强海域意识方面很成功)等机制的运行模式的特点、程序、作用和制度;也要借鉴“六方会谈”的基本经验与原则:平等协商、互谅互让、耐心灵活、形式多样、同步行动、逐步推进。特别是要避免机制内建立特定的核心国家;避免以单面视角、单向性和预设价值判断的方式来处理一个国家或地区内的问题。

但是,东北亚安全机制又不能完全复制“六方会谈”的模式,“六方会谈”的形成不是通过严格意义上的多边协商和有关文件建立起来的,它是一个在危机压力下临时凑成的、解决特定问题的会谈形式。而东北亚安全机制将是根据有关协议和原则形成的组织性的结构,它将规定参加人员的等级、有召开会议的固定时间、有相应的常务管理或协调机制、其定位的功能不是去解决某一特定问题,而是就广泛的安全与合作问题进行协商。与“六方会谈”不同,东北亚安全机制很可能将有各国国防部(军方)代表与会,讨论加强军事信任问题。另外,会议地点可以固定在一个国家,也可以轮流做东道主,但东道主主要作用是提供后勤保障,不再象中国在“六方会谈”上那样主导会议的进程。

由于东北亚安全机制可能与“六方会谈”有关联,将不得不涉及到建立军事信任措施、销毁大规模毁灭性武器、相互保障不使用核武器和武力、东北亚无核化区、军事同盟的转型、国家关系正常化等“高政治”问题,所以,该机制的功能定位就不可能过低,它必须介于论坛和高度组织化的机制之间。即要有定期的会议和常设机构、一定的规章制度与协议、明确的目标和方向,特别是有协议的落实和监督机制。在有关朝鲜半岛和平问题上,机制的约束性应该更强一点;在东北亚更广泛的问题方面,最初的制度应该是非约束性的。

约束机制大概可以分为三种:放任性自我约束、机制性监督约束、强制性约束。目前,东亚国家的安全机制基本上停留在放任性自我约束上,但今后可以朝机制性监督约束的方向发展,包括在尊重国家主权的基础上,对有关国家内部发生的严重的人道主义危机与削弱地区稳定的行为进行和平与建设性的干预。当然,我们不能接受强制性约束机制,即惩罚性、武力性和严重侵犯别国主权与尊严的干预行动。

东北亚安全机制成员范围可以是六个或包括蒙古。机制的组织架构有几部分构成:高官会议(SOMs,局级),或助理部长会议;部长会议(可分经济理事会和和平与安全理事会);首脑会议和秘书处。

议题将在各国协商一致的基础上设立,原则上是难易结合,根据形势需要确定。如果要借鉴欧安会(CSCE)的经验,则可以分成四个篮子——传统军事信任、非传统安全与地区治理、经济合作和人道主义。如在讨论朝鲜无核化和美朝与日朝关系正常化之后,在原能源工作组讨论支援朝鲜能源的议题基础上,逐步扩大到讨论环境、气候变暖、能源价格协调、能源管道铺设、铁路连接、投资、贸易、海上安全、打击非法犯罪活动、救援训练等非敏感问题;等有了信任后再讨论其他安全问题,包括军事演习、双边战略力量的针对性部署、军事透明度、海上资源争议、大国战略关系等。考虑到朝鲜的特殊性,经济篮子也可以与政治和安全框架分离,以确保对朝鲜的经济激励能够深植于大规模东北亚合作计划中。

(作者系上海社会科学院亚太研究所研究员,副所长,博士生导师、大国关系与战略研究室主任,朝鲜半岛研究中心主任。)

文章来源: 中国网 责任编辑: 未克
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