三 应对联合国面临的改革问题

正在进行的联合国改革自然也是新秘书长上任后面临的主要任务。安理会改革一直在缓慢进行，经社理事会改革也在讨论当中，联合国管理及发展、人道主义援助和环境领域围绕“一个联合国”的改革试点已经开始。潘基文上任后，首先将精力集中于秘书处的调整、建设与改革，尚未投入更多精力去协调和推进其他领域的改革。

（一）改革联合国：从秘书长和秘书处做起

在当选秘书长后举行的新闻发布会上，潘基文提到他必须集中精力推进秘书处的改革。他强调秘书处改革是振兴联合国组织的关键,提出要建立一个能适应21世纪联合国的秘书处。归纳起来，秘书处改革主要包括提高效率、问责制建设、道德操守建设、独立监督和审计制建设，以及各系统的协调一致问题。

秘书长之所以强调秘书处改革，首先因为秘书处是秘书长直接负责的部门，与秘书长的工作关系最为密切，秘书长对秘书处改革的主动权和影响也最大。此外，秘书处改革也是联合国系统改革的一个重要组成部分。长期以来，联合国存在的效率低下、营私舞弊、管理不善、机构重叠、浪费等不良现象一直受到来自不同方面的批评。尤其是美国国会，一直要求对联合国管理层实施改革。面对这种压力和需求，安南秘书长上任后就首先在秘书处及管理层采取了机构合并、裁减人员等措施。在这方面，潘基文所面临的压力有增无减。

在联合国的历史上，曾采取过许多措施以提高效率、减少开支并杜绝营私舞弊。早在20世纪60年代，联合国就成立过一个“联合检查组（Joint Inspection Unit）”，由大会任命11个国家的检察员组成。该检查组的主要任务是审查整个联合国系统项目的开支情况，在所有关系到效率和正当使用资金的事项方面有着广泛的调查权力。1994年，联合国又成立了“内部监督事务厅（The Office of Internal Oversight Services，OIOS）”，专门负责审查联合国各机构在世界各地的活动，对它们进行审计、评价、监测、视察和调查工作，主要调查对联合国机构浪费、欺骗、滥用和管理不善等行为的指控。监督厅在大会直接向会员国报告工作。

近些年来，由于联合国在石油换食品和维和行动中出现了各种问题，包括出现了财务漏洞和欺诈行为等，因此面临着日益增大的改革压力。联合国会费第一大户美国不断向联合国施压，要求对秘书处和整个联合国管理层实行独立的审计和稽查，以达到提高效率、增加透明度、节省开支和杜绝腐败的目的。欧洲国家则对联合国系统一致性的改革极为重视，它们围绕联合国系统在发展、人道主义援助和环境等领域的管理提出了自己的改革方案，并开始在一些国家进行试点。

2004年12月，美国国会成立了一个联合国问题两党联合工作小组（Task Force on the United Nations），其任务是就如何提高联合国效率问题向国会提出报告。2005年6月，该小组提交了题为《美国利益与联合国改革》(American Interests and UN Reform: Report of the Task Force on the United Nations)的报告。同年，亨利·海德(Henry J. Hyde)在他关于联合国改革的议案中，也就联合国秘书处和管理层改革提出了一系列措施，包括改革联合国内部监督厅的工作，实行独立的审计和监督制，建立联合国道德操守办公室等。议案提出，如果联合国改革没有达到美国的要求，美国将在2008年将其联合国会费削减一半。虽然该议案最后没有在参议院得到通过，但2005年7月参议院通过了《联合国管理、职员及政策改革议案》（The UN Management, Personnel, and Policy Reform Act of 2005）。该议案提出的改革内容与海德议案是一致的。2005年世界首脑会议成果文件吸收了美国国会议案中提出的关于联合国管理层的改革措施，并授权秘书长进行秘书处的改革，主要内容包括以下方面。

第一，成果文件提出需要建立一个高效得力、接受问责的秘书处，使秘书处在“讲求问责、透明和诚信的组织文化中开展工作”。为此，成果文件提出了一系列应由秘书长负责的改革措施，包括要求秘书长努力确保联合国管理人员的道德操守，更多地披露联合国官员的财务资料，加强对联合国内部不法行为揭发人的保护，敦促秘书长严格实施现行的行为准则，并制订适用于联合国所有人员的全系统道德操守准则。要求秘书长设立享有独立地位的道德操守办公室。

第二，大力改进联合国的监督和管理工作，确保内部监督事务厅工作的独立性，主要包括：加强内部监督事务厅的审计和调查力量；请秘书长就联合国以及专门机构的审计和监督系统，包括管理层的作用和责任提出一份独立的外部评价报告；采取新的措施，加强监督机关的独立性；请秘书长就设立独立的监督事务咨询委员会，包括其任务授权、组成、甄选程序和专家资格提出详细建议等。

2006年5月，联合国成立了“道德操守办公室”（The Ethic Office），其目的是确保联合国员工遵循最高的道德标准，帮助员工解决由于利益冲突等导致的道德问题，支持国际公务人员在不受任何外在影响的情况下独立地执行公务。办公室的职责还包括促进联合国系统的透明度和问责制、管理高级官员财产披露方案、保护检举舞弊行为的员工等。

2006年7月，一个由公共行政领域知名专家组成的指导委员会在对联合国秘书处、各基金、方案和专门机构内部的治理和监督情况进行了独立的评价之后，向秘书长提交了“全面审查治理和监督情况”的报告。报告提出了一系列相关的改进措施，力图确立一套源自外部、但适合联合国环境、采用联合国术语的“良治和监督原则”。该报告在有关差距分析部分，将联合国的现行做法与效率、透明、问责、监督、公平、负责及最高道德操守等原则相对比，详细地指出了联合国现行管理中与这些原则的差距。

在这样的背景下，潘基文在竞选秘书长过程中和上任之后，都表示要改进秘书处的管理工作，在联合国人员中树立起最严格的道德标准、专业精神和责任，并保证以身作则。根据2006年2月联合国大会通过的决议及《联合国工作人员条例》，联合国职务在司长一级以上的官员、负责投资和采购事务的官员、道德操守办公室所有工作人员等，必须在接受任命时及其后，依照秘书长的规定，定期提交本人及配偶和受抚养子女的财务披露报表，并且随时按照要求协助秘书长核实所提交资料的准确性。2007年1月1日，潘基文在他正式上任的第一天，向道德操守办公室公布了他和妻子过去一年的个人财产状况，以及女儿、女婿在联合国儿童基金会工作的情况。潘基文的个人财产申报经联合国委托的独立会计师事务所审计之后，向全球公布。潘基文是第一位公布自己个人财产的联合国秘书长。

潘基文上任后，对秘书处下属的部门做了一些调整。其中一项改革措施是把原秘书处下属的“维持和平行动部”分为两个部门，改组后的维持和平行动部主要负责计划、管理和领导维和行动。新成立的外勤支助部主要负责为维和行动提供人员、财政、后勤、通讯和信息等方面的支持。潘基文在改革计划中说，联合国近年来执行维和任务的次数和范围“前所未有地增加”，因此改革维和部将有助于提高维和行动的效率。另一项机构调整是把原来的“裁军事务部”改为一个由秘书长直接领导的办公室。裁军事务部原由一名副秘书长领导，改组后的裁军事务办公室由秘书长任命的一名特别代表负责，并直接向秘书长办公室汇报。潘基文解释说，国际裁军谈判和联合国维和行动近来很少“取得富有价值的成果”，改革将使“秘书长本人在裁军和核不扩散领域发挥更大作用”。

在联合国秘书处和管理层改革问题上,我们可以看到，美国是施加了很大的压力的。虽然这种做法与美国的切身利益密切相关,但是从客观上讲，一个高效、透明、负责的联合国管理制度也是符合所有会员国利益的。再者，联合国管理体制的改革在客观上也推动了有关国际组织的管理模式、行为准则、道德规范等多方面的研究和探索。联合国管理层在问责制、道德操守标准和监督稽查等方面的改革实践可以为其他国际组织的变革提供经验，高效、透明、监督、问责、最高道德标准等原则不仅是适用于联合国的原则，也将越来越被其他国际组织和联合国会员国政府所接受。人们期待联合国管理层的改革能从一种政治和管理危机背景下的应急式改革，逐渐转变为一种“建立在平常心态上的、基于《联合国宪章》政治一致性基础上的、持久而有希望的改革，而不是制造新的紧张关系的改革。”

当然，对于推进联合国管理层的改革，各成员国出于利益与政治斗争的考虑，也存在各种担心。例如，发展中国家就担心,在提高效率的名义下,联合国用于发展援助的项目会被压缩，国家发展政策会受到干预，联合国将越来越受到西方捐助大国的控制。一些会员国还担心，在改革名义下，原本财政捉襟见肘的联合国更加缺乏用于组织活动和发展方面的经费，联合国工作人员更加缺乏用于培训、提高和福利方面的经费。

（二）安理会改革的进展与现状

在安南时期，安理会扩大问题成为联合国有史以来最急迫、最激烈的争论问题。安南设立了联合国改革小组，并在报告中正式提出了关于安理会扩大的两套方案。会员国之间也为此展开了激烈的角逐。安南在安理会扩大问题上的态度是积极的，他在许多场合阐述安理会改革和扩大的必要性。潘基文上任后，尚未在安理会改革和扩大问题上采取过积极、主动的姿态，但此前已开始的进程仍在继续。

在2006年11月关于安理会改革的讨论会上，大会主席提出要对安理会改革问题进行总评估，并在大会落实实质性的进展。2007年1月24日，大会主席邀请会员国对安理会改革的几项重大问题进行协商，它们分别是：安理会理事国类型问题、否决权问题、地区代表问题、安理会扩大后的规模问题、安理会工作方法问题以及安理会与大会的关系问题。大会主席指定了五位协调人，帮助开展关于安理会改革问题的调查与协商，其主要任务是对目前安理会改革的要求作出“尽可能最准确的评估”，以便大会为完成安理会改革而采取适当的步骤。

在2007年2~3月间，五位协调人举行了一系列非正式协商讨论会，并就协商结果向大会主席提交了报告。报告在协商基础上得出了共同的意见，并整理归纳了会员国在安理会改革问题上的不同立场。从报告结果看，会员国基本认同安理会改革的必要性，但一些会员国强调安理会改革的重要性与紧迫性，另一些会员国则强调安理会改革的复杂性和长期性。主要国家和集团在安理会改革问题上的立场基本没有改变，也没有出现具有突破性价值的新方案和新发展。

在安理会扩大方问题上，五协调人报告指出，由于在否决权等问题上会员国之间仍然存在很大分歧，因此达成一致是不现实的。为此，一些会员国提出了一个过渡性方案（transitional approach）。这一方案建议设想一种中间过渡安排，然后在事先决定的日期进行强制性审查。有关过渡期的性质、内容和期限问题，以及审查问题，需要会员国进一步谈判协商，在协商中无法达成一致的问题将留待以后审查时考虑。在扩大问题上，过渡性中间安排方案有多种选择，包括原来提出的增加一类“新常任理事国”方案，也包括开发一种“新非常任理事国”方案。支持过渡安排的国家认为，这样做每个集团都不必放弃自己原来的立场。

对于五位协调人的报告，四国集团认为，已经有多数会员国表示支持常任理事国和非常任理事国同时扩大的方案，但报告却没有说明这一点。印度强调，支持过渡安排的国家没有超过1/3，而支持两类理事国同时扩大的国家却几乎达到2/3，因此应该以两类理事国同时扩大方案为主。德国、日本也坚持扩大两类安理会席位，主张通过投票以确定大多数会员国的立场。德国支持大会主席的倡议，坚持下一步应该开始有关安理会改革的直接谈判进程，并在62届联大期间取得成果。德国表示，尽管报告中提出的中间安排不失为具有吸引力的短期解决方案，但作为一套完整的方案，任何临时安排都必须有一个强制性的审查安排，以便为未来的综合改革提供选择。德国方面力促大会主席建立一个会员国小组，其任务是组织和协调谈判进程，甚至包括草拟一项具体的改革方案作为进一步讨论的基础。

“团结谋共识”集团则坚持认为，会员国并没有在扩大两类理事国席位上达成一致，否则就不会继续讨论这一问题。巴基斯坦强调，目前并非只存在扩大两类理事国的方案，还存在其他的扩大方案，包括增加没有否决权的常任理事国、增加半常任理事国，或者只增加非常任理事国等。这一集团建议会员国对相关建议和方案继续进行讨论，以便在谈判和投票之前发现新的观点和方案。

非洲集团重申他们要求获得两个拥有否决权的常任理事国席位和5个非常任理事国席位。他们坚持否决权应该赋予所有新常任理事国，以便在以后阶段逐步取消。他们要求有关报告就过渡阶段安排方案的最后目标、期限，以及如何实施作出进一步说明。非洲集团表示，如果能有一个满意的中间安排，他们也同意考虑。

不结盟国家也重申了它们的立场。这些国家的代表认为，尽管他们不喜欢否决权，但新的常任理事国仍然需要被给予否决权，以便改变安理会中的力量平衡和反映目前的全球现实。与此同时，他们呼吁采取限制使用否决权的措施。为了尽快开始改革进程，多数不结盟国家成员同意探索一种过渡性的中间安排，特别是那些能够立即扩大非常任理事国的临时性安排，有关扩大或新增常任理事国席位，以及是否给予新常任理事国否决权的讨论和协商将在以后进行。

对于安理会改革，许多国家也表示下一步应该是进行政府间谈判，以便能在62届联大期间取得成果。安理会改革显然是潘基文秘书长和会员国都无法回避的一个问题。