四 如何评价潘基文在61届联大期间的工作效绩

2007年9月18日，第62届联大开幕。对新上任的潘基文秘书长来说，过去的61届联大只是一个完成交接班和熟悉工作的阶段。对于潘基文的工作，有称赞也有批评，有期望也有失望。尽管评价不一，但对他所作出的努力和取得的成就，人们还是有目共睹的。

潘基文致力于通过和平手段和幕后外交解决冲突，积极扮演了他自己所说的“和谐促进者”和“沟通者”的角色。他在这面所取得的成绩得到广泛肯定，一些媒体称新秘书长是一位“成功的和谐促进者”。潘基文上任后面临的中东地区的阿以冲突，非洲地区的种族冲突，伊朗和朝鲜半岛的核武器问题等，都是非常棘手的。潘基文上任后，凭借着长期积累的外交工作经验，利用联合国秘书长的特殊身份，积极展开外交斡旋工作，为寻求冲突的解决做了大量工作。他曾在四个月里四次走访中东，数次会晤叙利亚总统；他奔赴苏丹及其邻国，力促苏丹政府和邻国支持联合国在达尔富尔部署混合部队；他坚持通过和平手段解决伊朗核问题，多次表示反对对伊朗动武。

潘基文认为，秘密外交并非无往不利。但是，即使在最紧张的情形中，秘密外交仍然可以发挥作用。他以解决英国与伊朗人质危机为例，说明秘密外交在解决冲突上的作用。许多对潘基文的评论将他归于“幕后秘书长”类型。一位跟踪秘书长活动的记者在描述潘基文的“秘书长外交”活动时说，在非洲和中东，秘书长利用所有机会去“建立有助于真正化解危机的个人关系”，即便是在一个国家首都做短暂的停留，他也要设法挤出更多时间召开信息会。记者特别提到了潘基文与叙利亚总统建立起的信任关系：“能直接与叙利亚总统阿萨德用英语交谈的世界领导人寥寥无几，联合国秘书长可能就是其中之一。”

靠近美国，依靠大国，广交朋友，这是人们对潘基文工作评价比较一致的地方。有关潘基文的亲美表现，在他竞选联合国秘书长时就受到许多质疑。媒体称潘基文来自美国的盟国，来自美国伊拉克战争的积极支持者，是美国的宠儿。上任后，潘基文在中东问题上的一些表态也招致批评，批评者说秘书长在阿以问题上太倾向美国和以色列，其立场与1967年联合国决议在该问题上的立场不符。一些国家还批评他在秘书处和联合国管理改革方面过多屈服于美国。但潘基文认为，美国和其他大国对联合国来说是非常重要的，尤其应该把美国拢在联合国内。他相信自己的做法有助于使美国这样一个“联合国的主要捐助国对气候变化和维持和平行动表现得更积极”。

潘基文自己认为，说他过分亲美是不公正的，片面的。他说他的确亲近美国，但也亲近英国，亲近非洲。他说自己走的是儒家的中庸之道，亲近所有会员国，亲近所有人，并努力维持各方面的平衡。虽然这是他自己对亲美立场的一种辩护，但也是实话。作为秘书长，他必须平衡好各方面的要求。潘基文上任后一直很强调与各方面“建立关系”，他出访了安理会常任理事国及其他重要国家，与美国总统会晤，争取美国和其他大国对联合国工作的支持。他出席了非洲联盟首脑会议，任命了一位来自非洲的女性担任联合国常务副秘书长，称非洲是他最优先考虑的工作重点。可以看出，在建立关系方面，潘基文作出了极大的努力，也获得了各方面的支持。

新秘书长以身作则、积极改进秘书处工作的一些做法也得到会员国的基本认可。对潘基文在秘书处进行的机构调整，包括拆分维持和平行动部和将裁军事务部改为裁军办公室等项改革，虽然在会员国之间存在一些争议和反对，但经过反复协商，最后还是获得了多数会员国的支持。2007年3月16日，联大通过决议，支持秘书长提出的改革维持和平行动部和裁军事务部的决定。当这两个决议通过后，潘基文在联大发表讲话说，“这两个机构的改组将使联合国维和行动和裁军工作变得更加有效”。他称这两个决议的通过是“秘书处同联大共同工作的一个好的开始”，“现在我们可以在相互信任、合作的基础上，以同一种声音开始一项改革计划”。潘基文带头公开自己个人财产申报表的举动也受到广泛称赞。

对潘基文工作的不满和反对主要来自以下几方面。

第一，来自不同国家集团的不满。例如，发展中国家担心正在实施的联合国管理改革过于强调压缩开支，导致用于发展中国家的资源被削减；它们也抱怨联合国将过多资源用于安理会关注的维持和平行动，却没有在发展方面给予足够的投入。前秘书长安南在任时曾积极为非洲国家争取资源，尽管潘基文一再强调非洲是他工作的优先考虑，但非洲国家还是感到潘基文与安南的差别，对潘基文为提高效率而采取的一些机构改革举措不满。非洲国家强调非洲发展是联合国已经确立的优先问题，是千年发展目标的重点，理应得到联合国的更多关注和资源。阿拉伯国家批评秘书长有偏袒以色列的倾向，一些小国则批评秘书长过于依赖大国，忽视了小国的作用和利益。

第二，因对具体问题关注不同和立场不同而导致的不满。关注裁军问题的国家和非政府组织反对秘书长将裁军事务部降格为一个办公室。为此，来自18个非政府组织和一些国家的人士联名向秘书长上书，陈述保留裁军部的重要性。他们的理由之一是，裁军仍然是当今世界一项非常重要的任务，裁军事务部的变动可能导致裁军问题的边缘化；理由之二是，裁军部的变动将引起其他同级别机构之间关系的混乱；理由之三是，裁军办公室直接暴露在秘书长控制之下，容易受到大国政治压力的影响。此外，人权组织批评潘基文对人权问题不够重视，对伊拉克判处萨达姆死刑没有表示反对，批评潘基文从安南反对死刑的联合国立场上后退。

第三，由于对联合国和秘书长作用的不同期待和定位而导致的不满。对联合国充满激情的支持者、激进的改革者批评潘基文对联合国工作缺乏热情，他们更喜欢安南的风格，喜欢安南改革联合国的激情和对联合国宏伟远景的描述。一些来自欧洲的人士认为，潘基文对联合国文化缺乏了解，是第一位既非来自欧洲也没有英国背景的秘书长。在这些人眼里，潘基文对联合国改革缺乏激情，在重大问题上缺乏果断，也缺乏组织能力和对战略的表达能力。他们希望秘书长不应该只是一个“工具”，不应该局限于《联合国宪章》上的职责范围，只做安理会的仆人。他们认为，潘基文至少应该是一位“行为者”，至少应该是一位积极而强有力的“日程安排者”，“他需要大声疾呼和大胆地说话”。而另一些人则持完全相反的看法，例如美国前常驻联合国代表伯尔顿在《华盛顿邮报》上撰文说，作为一个公共机构，在主权会员国存在分歧的情况下，联合国对死刑这类国内事务没有合法立场可言。他认为，根据《联合国宪章》，秘书长只是一个机构的行政长官，不是“说教者”，“那些批评潘基文做得不如安南的人应该明白安南的做法对联合国并无帮助”。在他看来，如果安南少花些时间说教，多做一些日常工作，联合国也许不会有石油换食品等丑闻的发生。

即便是一些对潘基文工作有不满的批评者也认为，需要给新秘书长时间，在他上任的第一年就下结论是不妥当的。正如哥伦比亚大学联合国问题专家卢克教授所说，把刚上任的潘基文与担任秘书长十年之久的安南相比是不当的，也有失公平。他相信，尽管潘基文目前比较低调，更多的情况像一位幕后秘书长，但在处理许多重大问题方面，与以往任何一位秘书长相比，已表现出了更多的能量和意愿。

第62届联大将是潘基文经历的第一个完整的联大。在他下一年度的工作中，他需要花费更多精力协调有关联合国进一步改革的问题，包括安理会改革、发展、人道主义援助和环境领域的改革等。此外还有他自己经常提到的气候变化、达尔富尔、伊拉克、阿富汗、中东及科索沃等问题。在这些问题上，目前虽然取得了一些进展，但收效甚微。这些问题将是潘基文在联合国面对的新的挑战与机遇。

（李东燕 中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员，主要从事当代全球问题及联合国研究。）