2007年已是美军占领伊拉克的第五个年头，美军依旧深陷教派冲突和恐怖袭击的泥潭。为了摆脱伊拉克局势所带来的内外困境，2007年初，布什及其幕僚们制订了以增兵为核心的对伊新战略。这项新战略是2007年美国外交目标的重中之重，也成为本年度全球国际形势的一个主要看点。2007年9月13日，布什宣布新战略已取得初步成效，美军开始部分撤出伊拉克。中短期内，不管布什增兵也好、撤军也罢，都难以从根本上扭转其在伊拉克问题上的困境。从长期看，两党都会希望在相当长的一段时期内保持在伊的军事存在。因为，美国出于其国家利益和全球战略需要，不会放弃作为战略要地、民主样板和世界主要石油出产国的伊拉克。

一 美国出台对伊拉克新战略的背景

美国入侵并占领伊拉克，无论在延续时间、投入兵力还是经费支出上，都堪称美国历史上最重要的一场对外战争。在4年时间里，布什政府曾多次修改在伊战略，更换军政官员，但没有收效。2007年初宣布的战略，是迄今最重要、意义也是最深远的一次调整。此次调整的背景是伊拉克安全局势持续恶化，甚至是失控，国内外舆论对美军继续存在下去的作用和价值出现了广泛的质疑。

1.对伊战略屡试屡败

2003年3月20日，美国发动了对伊拉克的战争。由于实力悬殊，美军毫无悬念地仅用40余天就推翻了萨达姆政权，占领伊拉克全境。2003年5月2日，当美国总统布什在“林肯”号航空母舰飞行甲板上宣布胜利的时候，他肯定没有想到，轻而易举的胜利背后是旷日持久，令其焦头烂额、代价沉重的伊拉克泥潭。

2003年5月，美国成立了伊拉克重建和人道救援办公室，任命前美国国务院反恐事务负责人保罗·布雷默担任联盟驻伊拉克临时管理当局（伊拉克重建和人道救援办公室）最高文职行政长官。在13个月时间里，保罗·布雷默作为伊拉克最有权力的人，主要工作是搜捕前萨达姆政权高官，围剿前政府武装残余，主持挑选伊拉克政治领导人。此外，他还参与制定伊拉克临时宪法以及其他方面的工作。在他所作出的决定中，有些不乏争议。例如，解散伊拉克前军队、警察队伍以及国防部和新闻部。到保罗·布雷默2004年6月28日向伊拉克临时政府交权时，伊国内安全局势已严重恶化。美军死亡人数从第一阶段军事行动结束时的140人，上升至958人。

在向伊拉克临时政府移交权力之前，布什在2004年5月推出了一项五阶段过渡计划。第一步：6月30日前向伊拉克临时政府移交“全部”主权；第二步：帮助伊拉克实现稳定，美国保持在伊拉克的13.8万名驻军；第三步：重建伊拉克的基础设施，使其经济能很快独立，伊拉克人能过上更好的生活；第四步：在伊拉克过渡问题上争取更多的国际支持；第五步也是最重要的一步：实现伊拉克权力机构的重建。虽然过渡议会选举、宪法公决和政府选举都如期举行，但伊拉克国内安全局势并没有好转。至2005年12月政府大选之日，美军被袭死亡人数从移交主权时的958人上升到2153人。

为应对伊拉克不断恶化的形势，2005年11月，美国家安全委员会推出了《在伊拉克获胜的国家战略》（National Strategy for Victory in Iraq）。文件指出，美国在伊拉克的胜利是以阶段划分的。短期胜利是伊拉克人在打击恐怖分子方面取得稳定进展，达到某些政治目标，建立民主机构和一支安全部队。中期胜利是在伊拉克建立完全的立宪政府，发展经济。伊拉克人在打击恐怖分子、提供安全方面发挥主要作用。长期胜利是伊拉克成为一个“和平、团结、稳定和安全”的国家，融入国际社会，成为反恐战争的全面伙伴。文件认为，在伊拉克取得胜利事关美国的重要利益。伊拉克是全球反恐战争的中心和前线。美国在伊拉克的敌人是反美的逊尼派穆斯林、萨达姆的追随者和恐怖分子。

为了获胜，美国采取了一项综合战略：在政治方面，建立一个具有广泛支持的伊拉克政府，帮助伊拉克政府孤立敌人，建立稳定的能够保护伊拉克人利益的机构；在安全方面，打败恐怖分子，建立伊拉克安全部队；在经济方面，帮助伊拉克建立具有自我支撑能力的经济基础，恢复基础设施，发展经济。

2006年5月20日，以马利基为总理的伊拉克新政府终于走马上任，这本来意味着一个伊拉克的新时代已正式开始。然而，新政府所面对的局势，却是更加肆无忌惮的恐怖袭击和教派仇杀。2006年6月，美伊联军在巴格达开展了代号为“共同前进”的大规模治安行动。这一行动要点是，集中兵力挨个清剿巴格达重点区域，即那些反美武装活动最频繁和教派冲突最激烈的地方。该行动使一些目标地区一度恢复平静，但反美武装的袭击活动和教派冲突又出现在别的区域，当美军再去那些区域“灭火”时，刚刚平静的区域又恢复了原状。

2006年10月18日，布什首次承认美军目前在伊拉克的局势可能与越战时的“春节攻势”存在相似点。“春节攻势”被认为是越南战争的转折点，经此一役，美国国内掀起反战高潮，约翰逊政府面临严重危机。在承认伊战与越战相似点的同时，布什提出了他自己的“伊战成败三标准”：伊拉克人能否实现自我防卫；有没有修建学校或开设医院；中东民主有无发展。颇具讽刺意义的是，就在他提出上述标准的第二天，驻伊美军发言人威廉姆·考德威尔少将表示，旨在消除巴格达反美武装袭击活动的“共同前进”行动未能收到预期效果，美军需要重新考虑清剿战略。而更让布什尴尬的是，伊拉克卫生部重建负责人塞法尔当天也表示，自伊战以来，没有新建一家医院。不仅如此，当地有家医院在战争刚开始时还有20个紧急救护设备，眼下只剩下一半，不少病人被迫在黑市上自己购买氧气设备。

2006年12月19日，在接受《华盛顿邮报》记者采访时布什首次承认，美国并没有赢得伊拉克战争，但也没有输掉这场战争。而在11月初举行国会中期选举之前，布什还曾明确表示，美国“绝对正在赢得”伊拉克战争。到2006年12月31日，美军在伊阵亡人数已从一年前的2153人上升到3000人。美国对伊政策所经历的“五阶段过渡计划”、《在伊获胜的国家战略》以及“共同前进”行动被证明全都失败了。

2.伊拉克重建举步维艰

美国对伊拉克战略的失败，尽管也包括军事行动的不利，但最主要的体现则是伊拉克重建的失败。美国主导的伊拉克战后重建，有三个层面：安全重建、政治重建和经济重建。

在安全方面，伊拉克可以说是当今世界最没有生命保障的国家。根据美国国家反恐中心2005年的报告，该年度全球1万1千余起恐怖袭击事件中，伊拉克占了30%，约3468起，平均每天9.5起；死、伤和被绑架的人数达到2834人。而2006年，伊拉克境内的恐怖袭击事件上升到6630起，占全球1万4千余起恐怖袭击事件的46%，平均每天18起；死、伤和被绑架的人数达到6026人。

“伊拉克伤亡调查小组”与牛津大学研究中心联合公布的一份报告说，自2003年3月美英发动入侵伊拉克战争至2005年3月的两年时间内，伊拉克平民死亡人数高达2.4860万人，平均每天有约34名平民死亡，受伤人数近4.25万人。这份题为《2003至2005年伊拉克平民伤亡档案》的报告是上述两家研究单位在对2003年3月到2005年3月间的一万多条媒体报道进行全面分析后作出的。报告说，美国领导的联军共造成9270名平民死亡，占所有平民死亡总数的37.3%。

伊拉克政府2007年1月1日宣布，根据卫生部、国防部和内政部统计，2006年共有16273名伊拉克平民、士兵和警察在暴力袭击事件中死亡。其中平民14298人，警察1348人，士兵627人。

应该说，最近两年伊拉克大部分平民和士兵的伤亡是近乎于内战的教派冲突造成的。自2006年7月份开始，越来越多的人甚至由于名字透露出自己的教派身份而被杀，于是在短短两个月里，1000多人去当地政府更改了自己的名字。“内战”是世界多家媒体对伊拉克十分严重而又几乎已经失控的教派冲突的描述。虽然伊拉克马利基政府和美国布什政府都不情愿使用“内战”这样的词语，但显然现实情况已经超出了“冲突”所能容纳的范围。

由于战乱、贫困和难以获得基本的社会服务，大量伊拉克人离开家园成为难民。据联合国难民署统计，伊拉克境内和境外难民数目仍在不断上升，到2007年8月已经有420万伊拉克人逃离家园，而且每月新增人数已经由从前的5万人升至现在的6万人。目前，伊拉克境内有200多万流离失所者，其中有100万人是2006年2月萨马拉城阿里·哈迪清真寺遭爆炸之后离开家园的。另外，在叙利亚有140多万伊拉克人，约旦收留了50万~75万人，寻求在欧洲避难的伊拉克人2007年上半年已经达到2万人，与2006年全年的数目一样多。

在政治重建方面，从2003~2006年底的三年半中，伊拉克人民的政治生活经历了战后首次过渡议会选举、宪法草案全民公决和正式议会选举三次全民的投票，总的看其过程还是顺利的。

2003年7月，美国占领当局组建了由伊拉克人组成的伊拉克临时管理委员会（临管会）。临管会受命于8月11日组建制宪预备委员会，9月1日组建伊过渡政府。2004年3月8日，伊拉克临管会正式签署伊拉克临时宪法。5月，临管会推荐伊政界、宗教、部族领导人组成临时政府，取代临管会和前过渡政府领导伊拉克。6月28日，美国占领当局向新的临时政府移交了权力。

根据临时宪法，伊拉克临时政府在2005年1月组织举行全国选举，产生全国委员会（即过渡议会）。过渡议会推举库尔德爱国联盟领导人塔拉巴尼为总统、什叶派达瓦党领导人贾法里为总理的新“过渡政府”取代1月份过渡议会选举的“临时政府”。新的“过渡政府”2005年8月制定出永久性宪法，10月经全民公决批准成为伊拉克永久性宪法。

根据这部永久性宪法，2005年12月15日，包括政党、政治联盟和独立候选人在内的307个政治实体的7655名候选人参加了角逐275个正式议会席位的全国大选。曾抵制过渡议会选举的逊尼派此次也积极参选。选举产生了任期4年的伊拉克正式议会。

2006年1月20日，伊选举委员会公布大选结果，什叶派的伊拉克团结联盟赢得128席，成为议会中的最大党派。另外两个主要派别库尔德联盟和逊尼派的伊拉克共识阵线分别获得53席和44席。什叶派政党联盟虽然是这次选举的最大赢家，但其所获席位并没有超过全部议席的半数，因此无法单独组阁。而此前一直被边缘化的逊尼派则在此次选举中赢得相当数量的议席，再次成为伊拉克政坛的重要力量。议会选举的结果造成了伊拉克“三足鼎立”的局面，即库尔德联盟出任总统，逊尼派出任议长，什叶派团结联盟出任总理。

伊拉克国民议会2006年5月20日通过了总理马利基提交的内阁名单，这是伊战以来的首个正式政府。世界各国领导人纷纷表示支持，布什也赞扬新政府是“进步的机会”，并且保证美国将在新政府面临挑战时给予支持。

对于伊拉克政治进程中的每一步，饱受苦难和憧憬和平与幸福的伊拉克民众都充满了期待。但是，经历了太多苦难的伊拉克人发现，2006年完成的选举“三级跳”，并没有使他们的生存环境得到改善。伊拉克的安全重建并没有随着政治重建的推进而呈现有效的改观。这种情况也直接影响了经济重建。

在经济重建方面，自2003年上半年开始，美国就投入了大量财物在伊拉克开展重建计划，并取得了一些成效。早期的重建项目几乎全部由美国承包商包揽。《华盛顿邮报》提供的数据显示，2003年以来，美国在伊拉克有1.2万个重建项目，其中88%已经完工，还有4%即将动工。这些美国承包商在伊拉克修建的基础设施，使巴格达有了断断续续的电力供应和自来水，他们的项目还包括修复伊拉克的5000多所学校，维修全国98个火车站中的86个。

美国投入多少钱重建伊拉克，对此尚无统一数据。在过去4年里，布什政府拨出专用于重建的款项已有210亿美元，这还不包括美国军方参与重建所用资金。一致的看法认为，伊拉克重建已经花掉美国200亿到300亿美元，最高估计超过380亿美元。

根据国际货币基金组织的计算，伊拉克2006年扣除通货膨胀的GDP增长率为4%。根据美国国务院公布的数据，伊拉克的移动电话用户，战前只有2万户，2005年为140万户，到2007年初上升到710万户（伊拉克总人口2600多万）。日用消费市场上，有很多来自中国的货物。伊拉克的失业率，在战前高达60%，目前各机构的估计有所不同，大致在30%~50%之间。总之，伊拉克的经济形势在好转，而且好转的速度比较快。

然而，尽管伊拉克有大量重建项目和大笔资金的注入，但老百姓的生计仍然十分艰难。由于国内暴力事件不断，许多伊拉克人都避免外出，很少使用重建后的各种设施。以火车站为例，虽然全国大部分的火车站已经修复完毕，但由于担心安全，伊拉克境内鲜有火车运营，这些车站大都闲置。由于害怕遭到袭击，许多承包商在防弹建筑内完成设计、监督施工，施工现场管理不力，令部分项目差错频出。伊拉克公司的运行费用中大约有1/3是花在保障安全上。由于安全形势恶劣，很多公司不可能做长期的投资经营规划。

此外，反美武装对基础设施的破坏，使得水站、油管等设施的修复和维护赶不上破坏的节奏。绑架、杀戮横行，使得外国人无法到伊拉克开展重建工作。动荡不定的局势，使得伊拉克本国人才流失严重，不少工程技术人员纷纷移居海外。美国曾信誓旦旦地许愿让伊拉克人民过上美好生活，但这一许诺至今无法实现。

3.布什政府内外交困

随着恐怖袭击事件和教派冲突所造成的美军和伊拉克平民死伤人数的持续上升，2005年下半年以后，美国的主流舆论发生逆转，由多数人支持伊拉克战争变成多数人反对伊拉克战争。

美国前国务卿奥尔布赖特著书严厉批评美国总统布什的外交政策，指责布什用充满专制色彩的基督教言论去谈论外交问题，造成美国与穆斯林世界的疏远。奥尔布赖特指出，布什总统有着虔诚的宗教信仰，但这种信仰与区别善恶是不同的，布什的宗教绝对主义已让美国的外交政策过于僵硬，让其他的国家更难接受。奥尔布赖特认为，伊拉克战争可能是美国历史上最糟糕的外交灾难，要比越南战争更加恶劣。2006年5月，美国《外交政策》杂志和华盛顿一个智囊团，就美国反恐战争进展的课题，征询了116位美国专家的意见。84%的人相信，美国的反恐战争将会失败；86%的人认为，世界在过去5年变得更危险；80%的人则相信，美国未来10年可能面临新的大规模袭击。纽约的外交关系委员会会长盖尔布指出：“显然，布什对通过军事行动所能取得的成果，有着完全不切实际的想法。”

根据美联社和美国在线联合所作的一项民调，66%的美国人认为国家正处于错误的前进轨道中。这与2002年同期的民调结果几乎完全相反。当时68%的美国人表示国家处于正确的前进方向。伊拉克问题依然是公众关注的焦点所在，65%的美国人不赞成布什的对伊政策。事实上，有越来越多的人认为，伊拉克已陷入“内战”，乱局还有可能进一步恶化。

在2006年11月7日举行的美国中期选举中，共和党不敌民主党的围攻，输掉了国会参众两院多数党的地位。民主党12年以来首次获得两院控制权，这为共和党2008年总统大选前景蒙上阴影。民主党重新掌控国会后，两党在伊战问题上的争吵更加激烈，对抗情绪弥漫。

美国总统布什在对这一选举结果表示惊讶、失望和承担“大部分责任”之余，还向媒体公布了内阁重臣国防部长拉姆斯菲尔德“辞职”的消息。拉氏“辞职”的原因与共和党在国会中期选举中惨败的原因一样，都是美国在伊拉克战争中的失误。拉姆斯菲尔德的“辞职”貌似个人行为，其实是布什迫于各方压力“挥泪斩马谡”。

在此前和此后，伊拉克战争的主要策划者沃尔福维茨、副总统办公室主任利比、国防部国际安全政策助理秘书克劳奇、副国务卿罗伯特·乔瑟夫，陆续离开了布什政府。切尼的言论也比以前趋于谨慎。前美国常任联合国大使博尔顿在接受《每日电讯报》采访时无奈地说：“在许多方面，你在政府外比在政府内更具有影响力。”现在，布什的决策班子已面目全非，持温和立场的专业人士正重新恢复对美国对外事务的控制。

由于伊拉克局势的持续恶化和出兵伊拉克的国家内部反战力量的压力，参与驻伊联军的国家纷纷撤军。在2003年，除美英外，出兵伊拉克达千人以上的国家有荷兰、波兰、乌克兰、西班牙和意大利。2005年，西班牙执政党因为伊拉克政策而丧失民心，最终在选举中落败，新首相萨帕特罗宣布西班牙从伊全面撤军，多国部队掀起了一个撤军高潮。到2006年底，原由30多个国家组成的驻伊多国部队只剩下20个国家左右。2007年，丹麦撤军，波兰在伊驻军将于2007年年底全部撤回。新任英国首相布朗2007年10月访问伊拉克时宣布将在圣诞节前撤军1000人。一波新的撤军潮已经来临。

多国部队驻扎伊拉克，对于美国来说政治意义远大于军事意义。各国的纷纷撤军，颇有众叛亲离的味道，对布什政府的政治影响力是一个巨大打击，说明美国的对伊政策正在受到越来越多的质疑。

在伊拉克所面临的困境，使得美国在软实力上也遭到重大损失。单边主义、先发制人、双重标准、虐囚，加上新近揭发出来的海军陆战队在伊拉克滥杀无辜和黑水保安公司事件等，都使得美国的形象严重受损。根据美国皮尤调查公司2007年7月的调查，美国形象在被调查的33个国家中有26个国家呈下降趋势。在中东和亚洲穆斯林国家中，对美国持负面看法的比例达到65%~86%。即使在美国的传统盟国，如法国、德国，也有60%和66%的被调查者对美国有负面的看法。在美国最亲密的盟国英国，81%的受访者反对美国在伊拉克的所作所为。