三 新欧盟：中东欧地位上升

2004年和2007年欧盟两次东扩，有12个国家成为其新成员，成员国由15个增加到27个，人口由3.7亿增至4.8亿，面积由315.7平方千米增至437.5平方千米。欧盟新成员除塞浦路斯和马耳他外，其余均为中东欧国家，绝大部分又曾属于苏联控制的社会主义卫星国。

欧盟的急速扩张既给欧盟和新成员国带来了现实的经济利益和新的发展机遇，同时也给欧盟在经济、外交和安全等领域带来新挑战，以及对如何构建欧盟内部关系提出新课题。

新入盟的中东欧国家基本上属于中小国家（10个中有9个小国），这样欧盟中的小国数量由12个增加到21个，欧盟内部大国与小国力量对比发生变化：在人口总量上大国占优势，而在国家数量上小国占优势。由于大国和小国在经济、外交和安全等领域的利益诉求存在很大差异，它们之间的利益冲突在所难免。而刚从苏联和华约集团的枷锁下解脱出来的中东欧国家入盟，使欧盟处理大小国之间的关系增加了难度。小国担心受到大国的限制甚至压制，大国则担心小国多了容易产生利益集团而导致分庭抗礼。从2004年欧盟第一次东扩后的情况看，中东欧国家入盟对传统大国特别是法国和德国在共同外交和安全政策中的作用形成很大冲击。

关于大国和小国在共同外交和安全政策中的作用，有两种不同的观点。一种认为，在欧盟的这一政策发展过程中，小国的作用一直是边缘性的，两个大国或更多大国之间的协定往往成为共同外交与安全政策的动议和决定的前提。如德国和法国动议加强成员国外交政策协调，形成了20世纪70年代的欧洲政治合作。冷战后，两国主张欧洲应该拥有独立的安全和防务政策。在《欧洲宪法条约》中，它们的动议体现为欧盟共同外交与安全政策。另一种观点认为，欧盟内部的决策机制尤其是共同外交与安全政策领域内的决策机制，事实上使小国按比例获得了比大国更多的发言权，同时共同体的机构几乎全部位于小国，这进一步强化了它们在共同外交与安全政策领域内的地位。可以说，前一种观点对于15国欧盟来说应该更为准确，后一种论断或许对于东扩后共同外交与安全政策的发展进程更为有效。

欧盟共同外交与安全政策的核心问题，是对欧盟的定位。在这个问题上，大国和小国的立场存在明显差异。东扩之前2003年发表的《欧盟安全战略报告》明确指出：“欧盟毫无疑问是全球行为体”，“欧盟应该准备承担全球安全和建设更完美世界的责任”。该报告从对安全威胁的认识到战略目标的确定，以及实现战略目标的手段等，都表明了欧盟在安全和政治领域内的全球性目标。这完全体现了大国对欧盟的定位。东扩后的中东欧成员国虽然都表示支持欧盟安全战略，但同时也充分表达了各自对此问题的立场。

2004年欧盟《共同外交与安全政策观察》的资料表明，捷克对于欧盟定位表现出明确的偏好，即希望欧盟在欧洲及周边成为有效的行为体。爱沙尼亚强调欧盟在邻国地区处理危机的能力；斯洛伐克的侧重点是保证欧洲邻国政策在巴尔干和东欧地区的实施；匈牙利希望共同外交与安全政策的重点，除了密切的跨大西洋合作关系与美国的伙伴关系之外，还提到了欧盟的邻国政策，重点是其东部政策和巴尔干地区政策以及保护少数民族权利。而西巴尔干地区的稳定则是斯洛文尼亚对共同外交与安全政策期待的重中之重。

以上情况表明，中东欧国家对欧盟的定位基本上是，它应该主要在欧洲范围内及相邻地区发挥作用，而不是面向全球。这些国家在欧盟外交与安全政策行动范围上具有共同诉求，认为欧盟应该关注邻国及周边，这种地区性取向无疑会与欧盟全球行为体的定位发生矛盾。值得指出的是，欧盟扩大本身客观上将影响它在全球范围的行为能力，因为扩大使得欧盟内部存在的问题更加突出，同时东扩使欧盟与许多不稳定的地区相邻，它不得不更多地显示出“内向”的特性。

从近些年欧盟共同外交与安全政策的实施情况看，它具有兼顾大国和小国两方面诉求的特征。一方面，欧盟继续高度关注全球范围的热点问题并积极参与解决，如以联合国名义派遣部队赴黎巴嫩和海地维和，参加北约在科索沃和阿富汗的维和行动，参与巴勒斯坦与以色列的四方（欧盟、美国、俄罗斯和联合国）和平谈判，德国、法国和英国还代表欧盟主导六国（另加俄罗斯、中国和美国）与伊朗的核问题谈判。另一方面，欧盟注重强化在欧洲范围内及相邻地区的危机处理能力，努力保持西巴尔干的稳定。2003~2004年，欧盟军队分别接替北约军队，承担起在马其顿和波黑的维和任务。此外，欧盟对周边地区的安全与稳定更加关注。2004年3月，首届“欧盟-地中海议会大会”在希腊举行，欧盟委员会发表了“欧盟邻居关系政策-指导文件”。2005年11月，欧盟-地中海首次峰会举行，就反恐、移民、维护地区和平、可持续发展、经济结构改革、欧盟援助及文化交流等进行了磋商。

欧盟和北约的双东扩使10个中东欧国家成为这两大组织的成员，这既大大影响欧盟内部力量的平衡，也使以法国为代表的欧洲主义与以英国为代表的大西洋主义之争更为激烈。由于欧盟是军事上的侏儒，它既未形成独立的安全和防务政策，也无足够的军事实力保障自身安全，中东欧国家不可能指望欧盟而只能依靠以美国为首的北约保障其安全。这些国家特别是波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克（维谢格拉德集团四国）和波罗的海国家，被认为是欧洲大西洋主义者（或亲美国家），它们希望尽可能保持美国在欧洲的存在，反对欧洲安全和防务政策与北约之间的任何竞争和结构上的重复。

中东欧国家的入盟，正在逐渐改变欧盟的政治格局。伊拉克战争前夕，欧盟内部展开激烈争论：当时法国和德国坚决反对对伊动武，而波兰、捷克、匈牙利与丹麦、意大利、葡萄牙、西班牙和英国公开支持美国的立场。这种分歧表明，巴黎和柏林的观点再也不能代表整个欧盟的意见，新成员国打算在新欧洲的建设中起重要作用。欧盟东扩使法国和德国这两个欧洲一体化的主要发动机，更难以推动欧洲的联合，制衡美国的影响力。

欧盟在外交政策领域采用的决策机制是一致通过原则，即一国可以投否决票阻挠决议通过。这种一票否决制对强化小国尤其是新入盟的中东欧国家在欧盟外交政策中的作用，提供了机制性的保障。

近些年来，波兰和波罗的海国家与俄罗斯的关系因发生一系列事件而恶化，欧盟与俄罗斯的关系也因此降温。双方态度强硬，各不相让，并相互采取报复和反报复措施。波兰和波罗的海国家批评俄罗斯千方百计挑拨欧盟新老成员国之间的关系，并以一种高高在上的傲慢态度对待它们，而俄罗斯则指责对方结成“反俄联盟”。

如何处理与俄罗斯的关系，是欧盟外交政策面临的重大难题。欧盟内部在此问题上存在明显分歧：传统大国如德国、法国、意大利和西班牙，主张与俄罗斯建立更加牢固的战略伙伴关系，通过互相依存的关系加强欧洲的安全；而一些中东欧新成员国坚持认为，俄罗斯是欧洲安全的威胁，要求欧盟与美国密切合作，对俄罗斯采取更加强硬的态度。

2007年5月，正当德国轮值欧盟主席期间，默克尔总理试图借欧俄首脑会议之机，与俄罗斯签署新的《欧俄伙伴关系与合作协定》，以改善业已冷淡的关系。但波兰和立陶宛等中东欧国家不买账，极力主张取消这次首脑会议，并批评德国为此做的准备工作。由于这些国家的竭力阻挠，不仅新的《欧俄伙伴关系与合作协定》“泡汤”，连首脑会议也归于失败，德国的努力付之东流。

这次欧俄首脑会议的结局，促使俄罗斯对中东欧新成员国在欧盟中的作用，以及俄罗斯对昔日卫星国的情绪化态度和政策进行重新认识。俄罗斯媒体认为，俄低估了中东欧国家的作用，“低估了欧盟内部机制的特殊性：大国当然在欧盟中掌握控制权，但拦截权却掌握在小国手中”。欧盟委员会主席“巴罗佐在默克尔在场时宣布，波兰、立陶宛和爱沙尼亚问题是整个欧盟的问题，这是新欧洲首先是华沙取得的重大胜利”。

（朱行巧 中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员，主要研究东欧问题。）