二 伊拉克爆发全球最大的难民危机

（一）伊拉克难民潮的发展态势

2006年和2007年，最令世人瞩目的难民事态是伊拉克出现的难民潮，其速度之快，规模之大，国际社会普遍出乎意料。

伊拉克战争之后，美英联军一直无法完全控制伊拉克全国局势，残余抵抗势力利用自杀式爆炸袭击等各种方式持续不断发动攻击，国家安全始终处于不稳定状态。这一期间，周边国家陆续出现了少量伊拉克难民。2004年和2005年，叙利亚分别接纳了1.44万和2.48万伊拉克难民，大部分是属于支持伊拉克前政府的伊斯兰教逊尼派教徒。2005年，美军正式向伊拉克政府移交权力之后，伊拉克进入重建恢复阶段，民族和解的进程未能获得预期的结果。美军对国内抵抗组织的军事打击产生了“蜂窝效应”，招致更多的武力报复和自杀袭击。对伊拉克国家机器的破坏触发了国内宗教派别对权力的争夺和激烈冲突，国内各种教派之间的矛盾反而进一步加剧，形成了事实上的教派割据。目的并不相同的自杀式炸弹和恐怖袭击此起彼伏，国家处于一片混乱状态。2006年2月22日，什叶派圣城萨迈拉金顶清真寺被炸毁之后，引发了什叶派与逊尼派穆斯林之间的武装冲突和报复仇杀，恐怖暴力事件接连不断，境况愈演愈烈，国家陷于内战边沿。动荡的局势致使大批普通民众对国家的政治走向、安全环境和发展前景丧失信心，开始走上逃亡道路。

毗邻伊拉克的邻国首先受到难民潮的冲击。叙利亚对待伊拉克难民持同情和较为开放的态度，逃到叙利亚边境的伊拉克难民都可以顺利入境，并得到比较妥善的安置。难民在叙利亚可以购置房产，接受基础教育，相互通婚，与人合伙可以就业，甚至可以享受半价医疗服务。2006年上半年，进入叙利亚的伊拉克难民呈现爆发式增长。至2007年4月，进入叙利亚的伊拉克人已增至120万，并且还在以每天2000人的速度登记注册难民。2007年9月，联合国难民署估算滞留叙利亚的伊拉克人约有140万至150万，联合国难民署驻大马士革的办事机构门前经常出现数千伊拉克人申请难民资格的长队，在叙利亚的一些城镇已经出现了被称为“小巴格达”和“小纳杰夫”的伊拉克难民聚集区。汹涌的伊拉克难民潮使叙利亚不堪重负，不得不采取限制伊拉克人入境的措施。2007年9月10日，叙利亚取消了伊拉克人进入叙利亚自动获得3个月签证的制度，除商人和学者之外，禁止伊拉克护照持有者无签证进入叙利亚。

约旦是伊拉克难民潮流向的第二大目的地，主要来自巴格达和伊拉克西部地区。2007年4月，联合国难民署估计进入约旦的伊拉克难民已达到50万至75万人。对于仅有600万人口的小国来说，是一个相当大的负担和压力。约旦在2007年的1月就对伊拉克难民采取了关闭边境的措施，取消了伊拉克人的免签证制度，在边境采取比较严格的边境检查，只允许老弱病残难民入境，禁止理由不充分的年轻伊拉克人入境，无视禁令者将作为非法移民遣返。

陆续进入埃及、伊朗、黎巴嫩等中东其他国家躲避仇杀和战火的伊拉克难民也聚集成可观的群体，总数也有35万人以上。

通过各种渠道分散进入发达国家寻求庇护的伊拉克人在2006年上升到世界首位，成为在欧洲寻求庇护最多的族群。2007年上半年继续以每月3000人的速度增长，在世界36个发达国家提出难民申请的伊拉克人达到了1.98万人，约占同期全球寻求庇护人数的14%。

伊拉克难民增势迅猛，2006年增长了5.5倍。至2007年9月，在世界各地的伊拉克难民和寻求庇护者总数已达到了250.7万人，一跃超过阿富汗成为仅次于巴勒斯坦的世界第二大难民群体。

（二）国际社会对伊拉克难民危机的反应

为应对日益严重的伊拉克难民危机，国际社会联手作出了反应。2007年4月17日，60多个国家在日内瓦召开会议，商讨伊拉克难民问题。会议呼吁国际社会关注在伊拉克冲突中失去家园的人们，尽其所能提供资金物资捐助，并敦促美国和伊拉克承担相应的国际责任。联合国秘书长发表视频讲话，“希望会议可以为伊拉克难民带来更多的保护和支持”，有关国家“保持边界开放，不对难民进行强制遣返”。联合国难民署扩大了其人道主义行动区域的范围，大幅度调整了2007年援助伊拉克的预算资金，向伊拉克难民的主要庇护国约旦、叙利亚等国家提供具体协助和支持，建设临时难民居住中心，帮助收容难民的社区中心恢复和改善学校、诊所的条件，并通过提供咨询和特殊关怀照顾妇幼等弱势群体。在一线处理伊拉克难民事务的联合国难民署工作人员已超过300人。2007年4月，在卢森堡召开的欧盟内政部长会议决定增加伊拉克难民的人道援助资金。2007年8月中旬，伊拉克的难民局势越来越严峻，联合国难民署不得不提出将大约12000名伊拉克难民转移至第三国安置的解决方案。

美国政府在公开场合对伊拉克难民危机保持沉默，但在2007年采取一系列措施努力减缓伊拉克难民危机带来的影响。美国负责民主和全球事务的副国务卿葆拉·多布里扬斯基2007年2月14日宣布，美国计划年底前接收7000名伊拉克难民，缓和国际、国内对美国在处理伊拉克难民问题上的批评和指责。2007年3月12日美国委派负责人口、难民和移民事务的助理国务卿埃伦·绍尔布赖访问与美国关系紧张的叙利亚，希望借助叙利亚的力量帮助解决伊拉克难民问题。美国国务院发言人麦科马克2007年9月17日表示，美国国务卿赖斯将任命一位专职负责伊拉克难民事务的官员，以加快伊拉克难民在美国的申请和安置工作。与此同时，美国也加大了向伊拉克难民提供援助的力度。2007年7月12日，美国再次向联合国难民署捐款1900万美元，为在约旦、叙利亚、黎巴嫩等国家的伊拉克难民以及国内流离失所者提供急需的人道主义援助，用于难民的基本医疗、法律援助、安置活动和难民儿童教育。2007年8月28日，美国再次捐款30万美元给联合国难民事务高级专员公署（难民署）和联合国儿童基金会，用于教师招聘和培训、建设教学设施、购置书籍、校服和学生用品、鼓励入学以及改善学生供水和卫生服务。在本财年，美国向伊提供的人道主义援助，包括直接通过美国国际开发署（USAID）提供的款项总数已超过1.83亿美元。2007年9月10日，美国总统布什授权国务卿赖斯，由美国难民和移民紧急援助基金中支取2400万美元，用以帮助伊拉克、黎巴嫩和斯里兰卡等国家的难民。