三 国际社会关注达尔富尔难民危机

苏丹达尔富尔地区出现人道主义危机是在2003年，由于缺水少雨和荒漠化严重等环境问题，阿拉伯裔游牧民和当地黑人部落发生水草纠纷。反政府组织“苏丹解放军”和“正义与公平运动”以保护黑人免遭阿拉伯民兵袭扰为由对政府军发动武装攻击，战事不断扩大，产生了10万难民和60多万国内流离失所者。2004年7月，美国众议院通过决议认定苏丹政府纵容阿拉伯民兵大量屠杀当地黑人，构成“种族灭绝”，敦促美国政府推动国际制裁，达尔富尔难民危机开始成为一个国际问题。

（一）达尔富尔及苏丹难民的现状

达尔富尔冲突爆发以来，难民流向主要是邻近的乍得共和国，2004年乍得接纳了11.5万达尔富尔难民。此后乍得的苏丹难民连续三年保持在22万~23万人的水平。随着苏丹政府在2006年5月与主要反政府武装签订《达尔富尔和平协议》和非盟维和部队的进驻，苏丹达尔富尔地区的安全形势出现了积极变化。大规模的暴力冲突基本消失，发生在部落武装之间和反政府组织不同派系之间的敌对交火和“打怨家”也有所收敛，新增的苏丹难民已大为减少，部分难民开始出现返乡苗头。2006年进入乍得的苏丹难民只有1.16万人，返回的苏丹难民也有8500人。目前乍得东部的12个难民营和一些村镇收容有23.3万达尔富尔难民。

达尔富尔最为严重的事态是流离失所问题，战乱严重破坏了达尔富尔的安全保障和基本生活条件，严酷的生态环境和极度贫困迫使大量平民逃离家园寻找生活出路，联合国难民署关注的流离失所人口快速增加，仅在2006年就增加了82.2万人，2007年1~9月份达尔富尔地区又新增流离失所者约25万人。联合国秘书长在关于苏丹的报告中提到，苏丹局势因持续不断的暴力和普遍的不安全状况而困难重重，已有200多万人沦为境内流离失所者，人数仍在上升。随着人口的增加，达尔富尔地区101个国内流离失所者收容营地大多人满为患，无法容纳更多的来者，处境异常艰难，联合国难民署、国际红十字会等13个联合国机构和80多个非政府组织有1.2万工作人员在苏丹开展人道主义救援工作。

达尔富尔出现的难民和流离失所问题仅仅是苏丹的局部事态。苏丹自独立以后，国内战乱一直不断，在西部达尔富尔冲突爆发之前，长达22年的南、北战争也产生了大量的难民，在国外的苏丹难民有50.8万人。2005年1月苏丹南北正式签署全面和平协议之后，地区安全环境逐步安定，境外苏丹南部的难民开始回流，自2005年12月以来，在难民署的帮助下，从中非共和国、刚果民主共和国、乌干达、肯尼亚和埃塞俄比亚自愿回国的苏丹难民累计已达到约15.7万人，其中2006年从中非共和国返回苏丹的就有1.2万人。2007年，联合国难民署决定加快遣返速度，预计在2007年10~12月再协助2.2万难民返回苏丹东南部。

从苏丹国家整体情况看，包括达尔富尔在内的苏丹难民共有68.63万人，其中乌干达有21.57万人，埃塞俄比亚6.7万人，肯尼亚有7.3万人。

（二）达尔富尔难民危机泛政治化的趋势

苏丹达尔富尔地区出现的难民和流离失所问题，目前被普遍称为“世界上最严重的人道主义危机”，围绕达尔富尔危机的应对和处理，世界上各种政治因素掺杂其中，出现了泛政治化的倾向。

1.美国将达尔富尔危机定性为“种族灭绝”的政治含义

从达尔富尔危机爆发开始，美国在未有充分证据的情况下，一直坚持将达尔富尔危机定性为有组织的“种族灭绝”。2004年7月，美国国会认定达尔富尔存在“种族灭绝”，布什政府开始高调介入达尔富尔问题，对苏丹政府施加强大的政治压力，要求停止军事行动和暴力镇压，解除穆斯林金戈威德民兵的武装，开放人道主义援助，无条件接受部署联合国维和部队。2007年4月25日，美国众议院通过一项决议，呼吁阿盟将发生在达尔富尔的一些侵犯人权的行为宣布为“种族屠杀”，受到阿盟的抵制。2007年5月29日，美国副国务卿内格罗蓬特在宣布制裁苏丹的声明中讲到“种族灭绝夺去了成百上千人的生命，使250万人流离失所”。美国政府和国会口径一致地“指责”，使得达尔富尔危机更罩上了一层黑幕。对苏丹政府来说，达尔富尔出现危机是政治上的软肋，将其定性为“种族灭绝”可以收到一石三鸟的效用。第一，把握政治主动权。种族屠杀是反人类罪，苏丹政府被置于重罪审判台上，在国际舆论和道义上可以先胜一筹。第二，彰显自身人权卫士形象。美国的民主价值观念始终把人权放在首位，谴责苏丹政府的同时可以在世界范围内弘扬美国的人权观念。第三，创造干预机会。利用人道主义灾难获得采取单边行动的合法性，消除军事干涉或进入的政治障碍。美国的指责和制裁使苏丹政府陷入千夫所指，有口难辩的境地。西方国家和不明真相者齐声谴责。2006年4月25日，非政府组织在英国开展了“全球达尔富尔日”活动，世界36个城市同时举行游行示威，吁请各自的政府和国际社团进行干涉。

2.苏丹政府面临政治生存压力

2006年以来，美国在达尔富尔问题上对苏丹政府依旧保持了强大的政治压力。2006年4月25日，在美国常驻联合国代表约翰·博尔顿的提议下，联合国安理会经投票，首次决定对4名涉及达尔富尔难民危机的苏丹军队和民兵领导人实施制裁。2006年9月28号，美国国务卿赖斯对苏丹总统发出警告，“应该接受联合国派遣维和部队进驻饱受战火摧残的达尔富尔区，选择‘对抗’将面临严重后果”。2007年5月29日美国总统布什宣布，在已实施制裁的基础上，对苏丹采取新的经济制裁措施。制裁对象有苏丹政府部长、军事情报机构负责人等个人和Azza航空运输公司以及苏丹国家电信公司、石化公司等30家政府控制的国有或合资公司，具体的制裁措施包括禁止美国公民和企业与苏丹制裁对象进行商业往来，冻结其在美国金融机构的所有资产，断绝一切金融业务联系。

2007年6月7日，布什在参加八国首脑会议时表示，他对达尔富尔问题迟迟得不到解决表示失望，“如果联合国不行动，我们有必要自己采取行动”。

苏丹政府高度质疑美国关注达尔富尔危机的政治动机，认为美国政府高调介入达尔富尔危机，直接对苏丹构成外部力量介入国家内部事务的现实威胁，存在西方国家“人道主义干涉”的危险。苏丹政府最为关切的是国家主权和领土完整，担忧西方国家借手联合国维和行动进入苏丹，扩展自己的势力范围，出现损害苏丹国家利益，弱化苏丹的国家政权，助长反政府武装，以至于导致国家分裂的现象发生。苏丹司法部长穆尔迪认为，美国总统宣布对苏丹采取新的制裁措施是一种“粗暴行径，其出发点不是为了解决达尔富尔问题，而是为了应付国内所面临的诸多问题，包括美国在伊拉克陷入困境以及来自民主党的政治压力”。苏丹总统顾问哈里法也多次强调，美国在达尔富尔难民形势出现好转之时决定扩大对苏丹的制裁毫无道理，苏丹政府决不会屈服于美国的制裁压力。

3.围绕达尔富尔难民危机展开的政治博弈

美国发动反恐战争和长期将非洲边缘化的对外政策使美国在非洲的影响力明显滑落。特别是美国深陷伊拉克战争僵局和伊拉克出现空前规模的难民危机，使美国的国际声望受到严重损害，在伊斯兰世界的政治威望更是一落千丈，非洲等一些伊斯兰国家开始出现脱离美国政治主轴的倾向。达尔富尔出现的难民危机，为美国“重返非洲”和改善由于伊拉克战争陷于低迷的政治形象创造了一个非常好的政治契机。

大国和国际社会围绕达尔富尔难民危机展开的互动与合作，或多或少折射出相互之间维护国家利益的政治推手。毋庸置疑，关注达尔富尔难民背后存在着巨大的国家利益动机和战略考虑。2005年，美国前负责非洲事务的助理国务卿沃尔特·坎斯坦纳很坦率地说：“非洲石油对我们来说是国家战略利益，并将随着我们的发展而变得日益重要。”苏丹是一个有着巨大石油生产潜力的国家，在零和博弈观念盛行的西方社会，油气资源无疑是一个令大国关注的战略要点。利用难民和人道危机产生的政治杀伤力钳制潜在的“竞争对手”，扼制其政治、经济对非洲的影响，可以收到“兵不血刃”的成效。