实施政府信息公开条例可推广上海经验

信息公开规定没有影响政府决策效率，也没有给政府治理带来不必要的风险。相反，政府行为的规范性得以提升，个人和组织维护自身权益的渠道拓宽

程洁

许多国内外的观察者都认识到，在中国实施这样的政府信息公开条例将意味着巨大的挑战；与此同时，人们也普遍希望条例的实施能够实现促进政府公开透明、规范政府行为、预防腐败等作用。不过，如何促进条例的实施？如何使条例的实施反应立法者的期望？有鉴于各地方政府在国务院条例通过之前率先展开了制度试验，为了探讨上述问题，笔者对一些地方政府实施地方性政府信息公开规定的情况进行了实地调研。从各地的实施情况来看，虽然不同地区各具特色，但是上海的实施情况特别值得作为经验推广和学习。总结其经验，以下方面值得借鉴：

一、重视政府信息公开的制度建设。上海市2004年通过《政府信息公开规定》，从通过到实施，预留了4个月准备期。当时，只有广州市通过了政府信息公开规定。上海市借鉴了广州市的经验，并进一步完善了政府信息公开的配套制度，包括政府信息公开目录、政府信息公开指南、政府信息公开指引等，还规定了政府信息公开年报。上海市政府网页提供电子版政府信息公开申请表格，可以下载并通过电子邮件申请。值得一提的是，上海市的规定与广州市虽然有许多相似之处，但是年报制度属于上海市的创新。由于年报的存在，使得我们可以从政府提供的数据中观察到信息公开执行的基本情况。此外，上海的某些区还实验了其他公开机制。例如徐汇区在2004年5月至8月推行信息公开志愿者服务，区府推广政府文件电子化、并开发了依申请公开业务系统、将各部门的公开情况计入部门绩效考核体系等等。

二、领导重视、机构设置合理。在组织领导方面，上海市设立了国民经济和信息化领导小组，由市长担任领导小组组长。部门之间设立政府信息公开联席会议，主管政府信息公开工作。上海市具体负责政府信息公开工作的部门是信息化委员会，简称信息委。该委是上海市国民经济和社会信息化领导小组的办事机构。该委是独立的部门，对口国务院信息办和信产部等部门，除了负责政府信息公开工作外，还负责其他与信息化相关的事务。联席会议办公室就设在信息委的社会信息化处(又称政务信息化处)。上海市还要求各部门设立信息公开查阅室，并以市图书馆作为集中查阅信息公开的机构。组织机构级别高、协调能力强，是上海市政府信息公开工作得以顺利推进的关键。

三、强调信息公开程序的规范化。实施地方政府信息公开规定面临的一个普遍问题是，政府如何处理信息公开申请，特别是如何对不同的申请给予适当的回复。上海市的两项工作对促进公开工作的规范化具有建设性的意义和效果：一是制作了一份“政府信息公开申请流程图”。该图使得整个申请流程一目了然，大大提升了当事人和行政机关对申请程序的合理预期。其次，在上海市的年度报告中，区分了政府机关对拒绝提供政府信息的标准，包括非《规定》所指政府信息、信息不存在、非本部门掌握、申请内容不明确、规定第十条的免予公开范围、其他原因等。如果机械地理解信息公开规定，一定会导致行政机关仅能以公开规定所规定的例外事项(即第十条)拒绝公开申请。但是上海市考虑到实际情况的复杂性而列举了其他事由并通过年度报告公诸于众，这对于进一步研究和完善信息公开规定提供了依据，同时也使申请人能够对自己的申请有更好地预期。

四、认真对待涉及政府信息公开的行政诉讼。上海市自信息公开规定实施之后，马上就引发了行政诉讼。被称为“上海市政府信息公开第一案”的“董铭诉上海市徐汇区房管局”案件中所涉及的相关法律问题，也成为研究中国政府信息公开规定的重要内容。在中国目前的法律环境下，“民告官”依然存在许多有形和无形的在障碍，在司法实践中往往成为法官回避的对象。虽然在《条例》通过前，法院可以政府信息公开申请不属于行政诉讼法受案范围为由拒绝受理相关案件，但上海市人民法院的法官们没有回避问题。他们接受了监督政府的责任，在依法受理的前提下，对案件进行区分，从政府信息的范围、法律适用的依据、信息公开决定的举证责任等方面积极探索，从而确立了对政府信息公开决定进行司法审查的一系列标准。使得政府信息公开规定不再限于政府和领导人的政治承诺。

上海市政府信息公开规定实施四年，为全国范围内实施《政府信息公开条例》积累了诸多经验，值得各部门和地方参考和学习。从上海市实施规定的情况看，信息公开规定没有影响政府决策效率，也没有给政府治理带来不必要的风险。相反，政府行为的规范性得以提升，个人和组织维护自身权益的渠道拓宽。在某些个案中，例如磁悬浮项目等，公众在政府披露相关信息之后，提高了参与政府决策的能力和信心。上海的经验表明，促进政府公开需要不断规范化政府行为，法治下的透明政府是更具公信力和更能应对风险的政府。

法制日报