2006年，国家在立法方面取得了较大收获。全国人民代表大会常委会（以下简称“全国人大常委会”）颁布的法律共6部，如《中华人民共和国各级人大常委会监督法》等。全国人大常委会对已不能适应社会需求的部分法律进行了相应修改，共7部，如对《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国审计法》等进行了适当修改。此外，全国人大常委会还通过了22项决定。2006年，全国人大常委会通过的决定主要与国际条约、协定等的批准有关，如《关于加入〈世界知识产权组织版权条约〉的决定》、《关于加入〈世界知识产权组织表演和录音制品条约〉的决定》等。2006年，国务院共颁布了23部行政法规，如颁布了《长城保护条例》等，国务院行政法规立法数量超过了2005年，这与2006年社会生活中涌现的诸多新问题是分不开的。同时，国务院也对以往部分行政法规进行了适当的修改，共修改了《价格违法行为行政处罚规定》等4部行政法规。本立法报告的对象主要包括2006年全国人大常委会制定的法律、法律的修改以及国务院颁布的行政法规。

一法律的制定

在2006年，全国人大常委会共颁布了6部法律，它们分别是《中华人民共和国各级人大常委会监督法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国农民专业合作社法》、《中华人民共和国企业破产法》、《中华人民共和国反洗钱法》与《中华人民共和国护照法》。

（一）《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》自1987年，全国人民代表大会便收到了关于制定监督法的代表议案。2006年8月27日，《监督法》终于由第十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过。《监督法》的制定，对于人大依法履行监督职权、加强监督工作、促进依法行政和公正司法具有必要性。

1主要内容根据《监督法》的规定，各级人大常委会行使监督职权的程序应适用《监督法》，《监督法》没有规定的才适用其他相关法律。《监督法》对各级人大常委会的职权作了较为全面的规定，主要包括以下几个方面：

（1）听取和审议政府、法院和检察院的专项工作报告。该法规定，各级人大常委会每年可选择若干重大问题，有计划地安排听取和审议本级政府、法院和检察院的专项工作报告。常务委员会听取和审议专项工作报告前，具有对有关工作进行视察或专题调查研究的权力。在常务委员会举行会议的二十日前，政府、法院或检察院的办事机构应当将专项工作报告送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见。常务委员会认为必要时可对专项工作报告做出决议。本级政府、法院或检察院应当在决议规定的期限内将执行决议的情况向常务委员会报告。

（2）审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告。该法规定，国务院与县级以上地方各级政府应在规定的时间内，将上一年度的决算草案提请本级人大常委会审查和批准，同时在法定时间内向本级人大常委会报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况。对于经过批准的国民经济和社会发展计划、预算，在执行过程中如需调整，应将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。政府应当将对常务委员会组成人员的审议意见的研究处理情况向常务委员会提出书面报告。常务委员会可对审计工作报告做出决议。预算安排的资金需要调减的，应提请本级人大常委会审查和批准。同时政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。

（3）法律法规实施情况的检查。该法规定，各级人大常委会可有计划地对有关法律、法规的实施情况组织执法检查。执法检查结束后，执法检查组应及时提出执法检查报告，由常务委员会审议。对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由政府、法院或检察院研究处理。政府、法院或检察院应将研究处理情况由其办事机构送交有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出报告。必要时，可由常务委员会组织跟踪检查。

（4）规范性文件的备案审查。该法规定，县级以上地方各级人大常委会对下一级人民代表大会及其常务委员会做出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令的合法性进行审查。国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人大常委会认为具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可向全国人大常委会书面提出审查要求。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民可书面提出审查建议。全国人大法律委员会和有关专门委员会经审查认为具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可提出要求予以修改、废止的议案，或提出法律解释的议案。

（5）询问和质询。该法规定，审议议案和有关报告时，本级政府或有关部门、法院或检察院应派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。法定数量的人大代表等联名，可向常务委员会书面提出对本级政府及其部门和法院、检察院的质询案。受质询的机关应对质询案进行答复。对受质询机关的答复不满意的，可由受质询机关再作答复。同时，《监督法》对特定问题的调查、撤职案的审议与决定等问题也进行了规定。

2评价

《监督法》对于各级人大常委会的监督权作了较为全面的规定。《监督法》的贯彻与实施将为建设社会主义和谐社会起到有力的保障监督作用。然而，《监督法》毕竟是一部刚颁布不久的新法，在具体实施过程中，定会出现诸多仅依靠《监督法》规范无法有效解决的问题，因此，在《监督法》无法有效地保障各级人大常委会行使监督权时，应继续通过补充规范的漏洞来完善人大监督制度，而不能仅停留在《监督法》现有的层面。从程序的规定来看，《监督法》虽然具有诸多程序性规范，但程序性规范一般较为整体与宏观，具体的可操作性程序规定仍有待于通过不断的实践来进一步予以完善。毋庸置疑，《监督法》的颁布与实施，将为人大监督制度的完善，为人民代表大会制度的进一步发展奠定坚实的规范基础。

（二）《中华人民共和国农产品质量安全法》

为了保障农产品质量安全，维护公众的身体健康，促进农业和农村经济的发展，2006年4月29日，第十届全国人大常委会第二十一次会议审议通过了《农产品质量安全法》。《农产品质量安全法》对农产品产地、农产品生产、农产品包装和标识及监督检查等方面进行了具体规定。

1主要内容

（1）对农产品产地的规定。该法规定，县级以上地方政府农业行政主管部门根据农产品品种的特性和生产区域大气、土壤、水体中的有毒有害物质状况等因素，认为不适宜特定农产品生产的，提出禁止生产的区域，报本级政府批准后公布。禁止在有毒有害物质超过规定标准的区域生产、捕捞、采集食用农产品和建立农产品生产基地。禁止向农产品产地排放或倾倒废水、废气、固体废物或其他有毒有害物质。同时，农业生产用水和用作肥料的固体废物应符合国家规定的标准。

（2）对农产品生产的规定。该法规定，对可能影响农产品质量安全的农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料、兽医器械，依照有关法律、行政法规的规定实行许可制度。各农业行政主管部门应定期对可能危及农产品质量安全的农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料等农业投入品进行监督抽查，并公布抽查结果。农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当建立农产品生产记录。该记录应保存二年。禁止伪造农产品生产记录。禁止在农产品生产过程中使用国家明令禁止使用的农业投入品。经检测不符合农产品质量安全标准的农产品，不得销售。

（3）对农产品包装和标识的规定。该法规定，农产品按照规定应包装或者附加标识的，须经包装或者附加标识后方可销售。包装物或者标识上应当按照规定标明产品的品名、产地、生产者、生产日期、保质期、产品质量等级等内容，使用添加剂的，还应当按照规定标明添加剂的名称。农产品在包装、保鲜、贮存、运输中所使用的保鲜剂、防腐剂、添加剂等材料，应符合国家有关强制性的技术规范。属于农业转基因生物的农产品，应按照农业转基因生物安全管理的有关规定进行标识。需要实施检疫的动植物及其产品，应附具检疫合格标志、检疫合格证明。同时，该法对监督检查制度也进行了详细的规定，如对于含有国家禁止使用的农药、兽药或其他化学物质的农产品不得销售。

2评价

《农产品质量安全法》的颁布实施，对于保障农产品的质量，乃至保障人民的身体健康具有重要的意义。该法从整体上对农产品质量安全保障进行了具体规定，但在具体实施过程中，仍需要通过行政法规、地方性法规或规章等规范对该法进行具体细化。可以说该法功效的发挥离不开下位法规范的具体落实，如该法第13条规定，农产品质量安全标准应当根据科学技术发展水平以及农产品质量安全的需要，及时修订，而该安全标准需要通过其他规范来界定。该法中的“强制性的技术规范”也需要通过其他规范来具体规定。第18条规定，农业生产用水和用作肥料的固体废物，应当符合国家规定的标准，这其中具体的标准等也需要具体规范的落实。只要严格贯彻执行、具体落实《农产品质量安全法》的具体制度，我国的农产品质量安全就将得到有效的保障。

（三）《中华人民共和国农民专业合作社法》

2006年10月31日，第十届全国人大常委会第二十四次会议通过了《农业专业合作社法》。该法对农民专业合作社的设立和登记、成员组成、组织机构、财务管理、合并和分立、解散和清算、扶持政策等内容作了具体详细的规定。

1主要内容

（1）农民专业合作社的设立和登记。该法规定，设立农民专业合作社应具备五名以上符合规定的成员；有符合本法规定的章程；有符合本法规定的组织机构；有符合法律、行政法规规定的名称和章程确定的住所；有符合章程规定的成员出资等条件。设立农民专业合作社应召开由全体设立人参加的设立大会。设立农民专业合作社，应向工商行政管理部门申请设立登记。对符合登记条件的申请者颁发营业执照。办理登记不得收取费用。

（2）农民专业合作社的成员构成。该法规定，具有民事行为能力的公民，以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体，能够利用农民专业合作社提供的服务，承认并遵守农民专业合作社章程，履行章程规定的入社手续的，可以成为农民专业合作社的成员。具有管理公共事务职能的单位不得加入。合作社的成员中，农民应在成员中占有该法规定的比例。成员享有以下权利：参加成员大会的权利；表决权、选举权和被选举权；利用本社提供的服务和生产经营设施的权利；分享盈余的权利；查阅本社的章程、成员名册、成员大会或者成员代表大会记录、理事会会议决议、监事会会议决议、财务会计报告和会计账簿的权利等。成员承担章程规定的义务。

（3）农民专业合作社的组织机构。农民专业合作社成员大会由全体成员组成，是本社的权力机构。农民专业合作社设理事长一名，可以设理事会。农民专业合作社的理事长或理事会可按照成员大会的决定聘任经理和财务会计人员，理事长或者理事可以兼任经理。经理按照章程规定或者理事会的决定可聘任其他人员。理事长、理事、经理不得兼任业务性质相同的其他农民专业合作社的理事长、理事、监事、经理。

（4）农民专业合作社的财务管理。该法规定，由国务院财政部门制定农民专业合作社财务会计制度。合作社的理事长或者理事会应当按照章程规定，组织编制年度业务报告、盈余分配方案、亏损处理方案以及财务会计报告，并置备于办公地点供成员查阅。合作社与其成员的交易与利用其提供服务的非成员的交易，应当分别核算。合作社应为每个成员设立成员账户。在弥补亏损、提取公积金后的当年盈余为合作社的可分配盈余。可分配盈余按照规定返还或者分配给成员，具体办法按照章程规定或者经成员大会决议确定。

（5）农民专业合作社的合并、分立、解散和清算。合作社合并，应当自合并决议做出之日起十日内通知债权人。合并各方的债权、债务应由合并后存续或者新设的组织继承。合作社分立，其财产作相应的分割。分立前的债务由分立后的组织承担连带责任，但另有约定的除外。合作社解散的，应组成清算组，开始解散清算。逾期不能组成清算组的，成员、债权人可向法院申请进行清算。同时该法还规定了扶持政策。如农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠等。

2评价

《农民专业合作社法》明确了农民专业合作社的市场主体地位，使农民专业合作社成为继公司法、合伙企业法、个人独资企业法之后又一部维护市场主体的法律。此法律有利于农民依法设立合作社，也有利于形成生产经营规模、促进市场经济的发展。该法突出了农民的主体地位和农民对合作社的民主管理，有利于调动农民的积极性，切实保护农民的利益。

（四）《中华人民共和国企业破产法》

2006年8月27日，第十届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“新《破产法》”）。

1主要内容

新《破产法》在诸多方面都突破了旧《破产法》的范围，与旧《破产法》即《企业破产法（试行）》相比，新《破产法》的独特内容主要表现在以下几个方面：

（1）扩大了适用范围，引入了管理人制度，强调债权人的权利。《企业破产法(试行)》只适用于全民所有制企业，对于个体、私营企业则不适用，因此使债权人的利益经常被大打折扣。而新《破产法》的适用范围扩大到所有的企业法人，包括国有企业与法人型私营企业、三资企业，上市公司与非上市公司，有限责任公司与股份有限公司，甚至金融机构。国有企业的破产从行政主导走向市场主导，政府不再主导国企的破产事务，意味着所有企业将受到市场规则的约束。由于原《破产法》主要是由政府来主导各种破产事宜，因此不具有市场性。新《破产法》引入了破产管理人制度，规定管理人主要由律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构来担任，按照市场化方式来运作。这使得破产程序更符合市场经济的规律。在清偿到期债务上，债权人可向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。对债权人权利的重视是新《破产法》的主要特点之一。

（2）规定重整制度与金融机构破产程序。重整制度的规定给了债务人企业一个自我拯救的机会。新《破产法》第73条第1款规定：在重整期间，经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。而旧《破产法》对金融机构的破产问题没有规定。新《破产法》规定：商业银行、保险公司、证券公司等金融机构出现资不抵债等破产情形的，国务院金融监督管理机构可向人民法院提出对该金融机构进行重整或破产清算的申请。对不能支付到期债务的商业银行、券商、保险公司，其接管、托管或破产清算、重整事宜，要分别报请有关监管部门批准。

（3）规范破产不当行为，具体规定破产责任。与旧《破产法》相比，新《破产法》设置了较为完善的撤销权与无效行为制度。这在一定程度上对“虚假破产”、“恶意破产”等不当行为进行了规范，有利于保护债权人的利益。依据旧《破产法》，企业破产后，巨额债务无法清偿，企业负责人无需承担任何法律责任。新《破产法》对此做出了“依法追究破产企业经营管理人员的法律责任”的新规定。

（4）担保债权优先于职工债权，规定了跨境破产问题。对于担保债权和职工债权的清偿顺序问题，新《破产法》规定在新法公布以前出现的破产，职工债权优先于担保债权，破产人无担保财产不足清偿职工工资的，要从有担保的财产中清偿。在新《破产法》公布后，将优先清偿担保债权，职工工资和其他福利从未担保财产中清偿。新《破产法》规定，依照本法开始的破产程序，对债务人在中华人民共和国领域外的财产发生效力。同时，对于外国法院的破产裁决，在互惠、有司法协助或国际公约的条件下，中国法院也裁定承认和执行。这样的规定，为使新《破产法》以后与世界各国的破产法接轨作了铺垫。

2评价

新《破产法》更有效地保证了市场经济条件下，所有债权人都能公平受偿，使竞争失败的企业能够有序退出。同时，通过破产重整制度，使那些面临困境但有希望的企业能摆脱困境，从而减少失业，减少因破产清算造成破产财产贬值所引起的社会财富的损失。整体而言，新《破产法》的规定更为系统明确、细致规范，如对债权申报用了第6章15个条文做出规定，明确了各种债权的申报方式等。新《破产法》对于中国企业制度的发展以及市场经济的繁荣将发挥重要的作用。

（五）《中华人民共和国反洗钱法》

2006年10月31日，第十届全国人大常委会第二十四次会议通过了《中华人民共和国反洗钱法》，规范、预防和监控洗钱等犯罪活动。

1主要内容

《反洗钱法》共37条，将反洗钱界定为为了预防通过各种方式掩饰、隐瞒毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪等犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动。其主要内容包括：

（1）规定由国务院反洗钱行政主管部门负责全国的反洗钱监督管理工作，明确国务院反洗钱行政主管部门、国务院有关部门、机构的反洗钱职责分工。中国境内设立的金融机构和应履行反洗钱义务的特定非金融机构，应依法采取预防、监控措施，建立、健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度，履行反洗钱义务。对依法履行反洗钱职责或者义务获得的客户身份资料和交易信息，应予以保密。负有反洗钱监督管理职责的部门与有关机构履行反洗钱职责获得的客户身份资料和交易信息，只能用于反洗钱活动。

（2）明确应履行反洗钱义务的金融机构的范围及其具体的反洗钱义务。金融机构应建立、健全反洗钱内部控制制度，金融机构的负责人应对反洗钱内部控制制度的有效实施负责，同时设立反洗钱专门机构或指定内设机构负责反洗钱工作，建立客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度，按照规定执行大额交易和可疑交易报告制度。

（3）规定反洗钱调查措施的行使条件、主体、批准程序和期限，如调查可疑交易活动时，调查人员不得少于二人，并出示合法证件和国务院反洗钱行政主管部门或其省一级派出机构出具的调查通知书。询问应当制作询问笔录。调查中需要进一步核查的，经国务院反洗钱行政主管部门或其省一级派出机构的负责人批准，可以查阅、复制被调查对象的账户信息、交易记录和其他有关资料。对可能被转移、隐藏、篡改或者毁损的文件、资料，可以予以封存。客户要求将调查所涉及的账户资金转往境外的，可以采取临时冻结措施。临时冻结不得超过四十八小时。采取临时冻结措施后四十八小时内，未接到侦查机关继续冻结通知的，应当立即解除冻结。这些程序规定都为反洗钱调查提供了有力的规范依据。

此外，还规定了开展反洗钱国际合作的基本原则以及违反《反洗钱法》应承担的法律责任等内容。中国根据缔结或者参加的国际条约，或者按照平等互惠原则，开展反洗钱国际合作。法律责任的规定包括反洗钱行政主管部门以及其他依法负有反洗钱监督管理职责的部门、机构从事反洗钱工作的人员的法律责任，和金融机构及其直接负责的董事、高级管理人员、直接责任人员的法律责任。

2评价

针对当前各种贪污、贿赂、走私、恐怖活动、偷税漏税、黑社会组织、地下钱庄、洗黑钱等经济犯罪活动，《反洗钱法》的制定与实施对于政治稳定、社会安定、经济安全以及国际政治经济体系的安全具有重要作用。制定《反洗钱法》有利于及时发现和监控违法的洗钱活动，追查并没收犯罪所得，遏制洗钱犯罪及其上游犯罪的蔓延；有利于消除洗钱犯罪行为给金融机构带来的风险；有利于发现和制止资助犯罪行为的资金来源，预防新的犯罪行为的发生；有利于保护上游犯罪受害人的财产权。

（六）《中华人民共和国护照法》

为了规范护照的申请、签发和管理，保障公民出入国境的权益，促进对外交往，2006年4月29日，第十届全国人大常委会第二十一次会议通过了《护照法》。

1主要内容

（1）规定了普通护照的签发机关。《护照法》确立了公安机关出入境管理机构作为签发普通护照的法律主体地位。《护照法》第4条明确规定，普通护照由中华人民共和国公安部出入境管理机构或者由公安部委托的县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构以及中华人民共和国驻外使馆、领馆和外交部委托的其他驻外机构签发。《护照法》第5条规定，公民因前往外国定居、探亲、学习、就业、旅行、从事商务活动等非公务原因出国的，由本人向户籍所在地的县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构申请普通护照。

（2）对护照申请与持有的规定。公民申请普通护照，应提交本人的居民身份证、户口簿、近期免冠照片以及申请事由的相关材料。国家工作人员出境申请普通护照的，还应按照国家有关规定提交相关证明文件。普通护照的办证时限为15天，偏远地区或交通不便的地区为30天。普通护照登记项目包括：护照持有人的姓名、性别、出生日期、出生地，护照的签发日期、有效期、签发地点和签发机关。与原规定相比，护照的登记项目中取消了居民身份证号码。考虑到实践中补发或者换发的情形比较复杂，对补发或换发情形的规定较为宽泛。

（3）对护照工作人员的要求。护照签发机关工作人员在办理护照过程中有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：①应当受理而不予受理的；②无正当理由不在法定期限内签发的；③超出国家规定标准收取费用的；④向申请人索取或者收受贿赂的；⑤泄露因制作、签发护照而知悉的公民个人信息，侵害公民合法权益的；⑥滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的其他行为。同时，对违法行为的处罚、普通护照的补发、换发条件等也作了具体的规定。

2评价

我国现行的出入境管理制度与《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律规范中的部分内容不相一致，《护照法》的制定完成了与其他法律规范的衔接。《护照法》总结了一直以来护照签发管理的工作经验，规定了护照种类、签发机关、申办程序、签发时限、不予签发对象、罚则等内容，是中国出入境管理法律体系的重要组成部分。当然，《护照法》也对公安机关等部门提出了新的要求，如《护照法》缩短了普通护照的办理时限，这就要求公安机关进一步提高服务意识，严格执法，维护护照签发管理的正常秩序。

二法律的修改

2006年，全国人大常委会完成了对七部法律的修改工作，它们分别是《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国刑法修正案（六）》、《中华人民共和国义务教育法》与《中华人民共和国审计法》。

（一）《中华人民共和国未成年人保护法》

为了保护未成年人的身心健康，保障未成年人的合法权益，促进未成年人在品德、智力、体质等方面全面发展，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人，2006年12月29日第十届全国人大常委会第二十五次会议通过了对《未成年人保护法》的修改。主要涉及以下修改内容：

1明确规定未成年人享有五项权利修改后的《未成年人保护法》明确规定，未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权和受教育权等权利。

2在学校保护方面强调对未成年人人格尊严等权利的保护学校、幼儿园、托儿所的教职员工应当尊重未成年人的人格尊严，不得对未成年人实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为，并通过各种方式保障未成年人人身安全等合法权益，如学校对未成年学生在校内或本校组织的校外活动中发生人身伤害事故的，应当及时救护，妥善处理，并及时向有关主管部门报告等。未成年人保护优先等诸多制度的确定都体现了对未成年人合法权益的重视，如修改后的《未成年人保护法》规定，学校、幼儿园、托儿所和公共场所发生突发事件时，应当优先救护未成年人。

3在社会保护方面加强对未成年人权益的保护该法规定，在中、小学校园周边不得设置营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所，违者将由主管部门予以关闭，并依法给予行政处罚。营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所不得允许未成年人进入，应在显著位置设置未成年人禁入标志。不得向未成年人出售烟酒，必须在显著位置设置禁向未成年人出售烟酒的标志。

4在司法保护等其他方面突出未成年人的合法权益规定公安机关、检察院、法院办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件，应当照顾未成年人身心发展的特点，尊重他们的人格尊严，保障他们的合法权益，并根据需要设立专门机构或指定专人办理。

（二）《中华人民共和国银行业监督管理法》

2006年10月31日，十届全国人大常委会第二十四次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国银行业监督管理法〉的决定》。修改后的《银行业监督管理法》在原来基础上增加了一条延伸检查权的规定，即银行业监督管理机构依法对银行业机构进行检查时，对企业和个人享有延伸检查权。这些延伸检查权包括：询问有关个人和单位，要求其对有关情况做出说明；查阅、复制有关财务会计、财产权登记等文件、资料；对可能被转移、隐匿、毁损、伪造的文件、资料予以先行登记保存。修改后的《银行业监督管理法》新增的另一条规定为：阻碍银行业监督管理机构及其工作人员依法行使监督检查、调查职权的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《银行业监督管理法》的第三处修改强调对商业秘密和个人隐私的保护。银行业监督管理机构从事监督管理工作的人员贪污受贿，泄漏国家秘密、商业秘密和个人隐私，构成犯罪的，将依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，将依法给予行政处分。修改后的《银行业监督管理法》规定，银行业监督管理机构在采取上述措施时，调查人员不得少于二人，并应当出示合法证件和调查通知书，否则有关单位和个人有权拒绝。（三）《中华人民共和国人民法院组织法》2006年10月31日，第十届全国人大常委会第二十四次会议通过《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》。该决定将《人民法院组织法》第13条修改为：“死刑除依法由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准。”据此，所有死刑案件核准权都将收归最高人民法院，由最高人民法院统一行使。

（四）《中华人民共和国合伙企业法》

1997年《合伙企业法》出台时，立法只对普通合伙，即所有投资者都对企业债务承担无限连带责任的合伙作了规定。但是，由于《合伙企业法》的调整范围过窄，在一定程度上影响了其作用的充分发挥。随着经济生活中出现了一些新问题，加上民间投资、风险投资以及专业服务机构的发展对合伙组织形式提出了新的要求，如《合伙企业法》未规定有限合伙制度，但有关专业服务机构的发展却迫切需要提供有限责任合伙的形式来满足其发展，因此，有必要对《合伙企业法》的诸多内容进行修改。第十届全国人大常委会第二十三次会议于2006年8月27日修改通过了《中华人民共和国合伙企业法》。新的合伙企业法增加了有限合伙制度的内容。主要规定了有限合伙人的权利与义务，有限合伙的事务执行，以及有限合伙不同于普通合伙的特殊规定等内容；增加了有限责任合伙制度的内容；明确了法人可以参与合伙的制度。该法也对其他内容作了相应的修改，如“国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人”等。

（五）《中华人民共和国刑法修正案（六）》

全国人大常委会于2006年6月29日通过了《中华人民共和国刑法修正案（六）》。《刑法修正案（六）》共21条。除第21条是关于该修正案生效时间的规定外，其余各条都是对刑法条文进行的修正。其中，第1~4条关于重大安全生产事故犯罪；第5~9条是关于破坏公司管理秩序犯罪；第10~16条是关于破坏金融秩序犯罪；第17~20条是关于破坏社会管理秩序和仲裁秩序犯罪。

1对重大安全生产事故犯罪的修正《刑法修正案（六）》第1~4条对刑法第134条、第135条进行了修正：①将重大安全生产事故犯罪的主体修改为一般主体。②将强令他人违规冒险生产、作业的行为与在生产、作业中违反有关安全管理规定的行为区分开来，对前者设置了更重的法定刑。③将“劳动安全设施”修改为“安全生产设施或者安全生产条件”，并取消了“经有关部门或者单位职工提出后，对事故隐患仍不采取措施”这一犯罪成立要件。④将举办大型群众性活动违反安全管理规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的行为，以及在安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重的行为规定为犯罪。

2对妨害对公司、企业管理秩序犯罪的修正《刑法修正案（六）》第5~9条对妨害对公司、企业管理秩序的犯罪进行了修正，具体包括：①构成要件的修正。将主体扩大为“公司、企业或者其他单位的工作人员”；增设“依法应当披露的其他重要信息不按照规定披露”为刑法第161条的行为方式。②将虚假破产，严重损害债权人或者其他人利益的行为，以及违背对公司的忠实义务，利用职务便利，操纵上市公司，致使上市公司利益遭受重大损失的行为规定为犯罪。

3对破坏金融管理秩序犯罪的修正《刑法修正案（六）》第10~16条对破坏金融管理秩序犯罪进行了修正。①将操纵证券、期货价格的行为扩展为包括操作证券、期货交易量在内的操纵证券、期货市场的行为；删除了“获取不正当利益或者转嫁风险”这一犯罪成立要件；取消了对罚金数额“违法所得1倍以上5倍以下”的限制；并且针对“情节特别严重”的情形设置了“5年以上10年以下有期徒刑，并处罚金”的法定刑。②将违法向关系人发放贷款罪和违法发放贷款罪二者合为一体，并将违法向关系人发放贷款的行为设置为违法发放贷款罪的从重情节；删除了“向关系人发放信用贷款或者发放担保贷款的条件优于其他借款人同类贷款的条件”的规定；增加规定“数额巨大”为犯罪成立条件之一；法定刑也发生了相应改变。③删除了“以牟利为目的”和“将资金用于非法拆借、发放贷款”作为犯罪成立要件，增加了加重情节。④删除了第188条第1款“造成较大损失”这一犯罪成立条件和“造成重大损失的”这一犯罪加重情节，代之规定了“情节严重”和“情节特别严重”，将该罪从结果犯转变为情节犯。⑤将洗钱罪的上游犯罪扩展为包括贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪在内。⑥将商业银行、证券交易所等金融机构，违背受托义务，擅自运用客户资金或者其他委托、信托的财产，情节严重的行为，以及骗取贷款、票据承兑、信用证、保函等行为规定为犯罪。

4对妨害社会管理秩序和仲裁秩序犯罪的修正《刑法修正案（六）》第16~20条对刑法进行了修正：①将聚众赌博和以赌博为业的行为同开设赌场的行为区分开来，设置不同的法定刑。②将刑法第312条的犯罪对象扩展为包括犯罪所得产生的收益在内，犯罪行为扩展到包括以其他方法掩饰、隐瞒在内；增加规定“情节严重的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金”。③将以暴力、胁迫手段组织残疾人或者不满14周岁的未成年人乞讨的行为，以及依法承担仲裁职责的人员，在仲裁活动中故意违背事实和法律作枉法裁决，情节严重的行为规定为犯罪。

（六）《中华人民共和国义务教育法》

第十届全国人大常委会第二十二次会议于2006年6月29日修订通过了《中华人民共和国义务教育法》。《义务教育法》由原来的18条变成63条。新的《义务教育法》进一步明确了我国义务教育的公益性和义务性；规定国家对义务教育采取新的经费保障机制；对义务教育的管理机制有了明确规定；采取多种措施保障适龄儿童平等地接受义务教育；进一步推动实施素质教育，明确了义务教育的质量要求；对义务教育阶段的教师的地位和待遇做出新的规定。同时，新《教育法》对办学模式等也进行了规定。

（七）《中华人民共和国审计法》2006年2月28日十届全国人大常委会第二十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》。新的审计法修改涉及如下内容：

1调整了审计监督范围修改决定将《审计法》中的“国有金融机构”扩展为“国有和国有资产占控股地位的金融机构”。同时，将“国家建设项目”修改为“政府投资、国有企业投资的建设项目和以政府投资或者国有企业投资为主的建设项目”。并增加一款规定：“审计机关对与前款所列的建设项目直接有关的建设、设计、施工、勘察、监理、采购等单位取得的建设项目资金的真实、合法情况，进行审计或者调查。”同时，将《审计法》中的“国家的事业组织”修改为“有国有资产的事业组织”。

2审计监督制度进一步完善在《审计法》规定的审计机关要求被审计单位提供的资料中，增加“运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据和必要的电子计算机技术文档”和“在金融机构开立账户的情况”。并增加一款规定：审计机关有权要求被审计单位负责人对本单位提供的财务会计资料的真实性和完整性做出书面承诺。

此外，还增加两款规定：审计机关经县级以上审计机关负责人批准，有权查询被审计单位在金融机构的账户；审计机关有证据证明被审计单位以个人名义存储公款的，经县级以上审计机关负责人批准，有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款。此外，该法强调审计监督的机制整合，规定“地方各级审计机关负责人的任免应当事先征求上一级审计机关的意见”。审计法中还对审计机关派出机构的法律地位等内容进行了具体修改，如将“审计特派员”的表述修改为“派出机构”。

三行政法规的制定

2006年，国务院共颁布了23部行政法规，完成了对4部行政法规的修改工作。新颁布的行政法规主要涉及五大主题，分别是自然资源保护与管理方面；征收征用制度方面；安全、卫生等社会管理方面；知识产权保护方面；农村制度方面以及其他一些行政法规。

（一）   自然资源保护与管理方面

1《长城保护条例》为了加强对长城的保护，规范对长城的利用行为，有必要根据《文物保护法》的规定，针对长城保护中的突出问题，专门制定一部保护长城的行政法规。2006年9月20日国务院通过了《长城保护条例》。该条例共31条，其内容包括依《文物保护法》的规定，针对长城的特点和长城保护中存在的突出问题，补充和完善有关制度、措施，使之更具可操作性；同时对长城实行整体保护、分段管理，明确了长城所在地人民政府的法律责任；规定了长城利用单位的责任，设立长城保护员制度，对长城的利用行为加以规范，明确了将长城段落辟为参观游览区应当坚持的原则和具备的条件等。

2《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》为了更好地贯彻执行《海洋环境保护法》，2006年8月30日，国务院通过了《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》。该条例共59条，具体内容包括环境影响评价、海洋工程的污染防治、污染物排放管理、污染事故的预防和处理、监督检查与相关法律责任等方面。

3《风景名胜区条例》随着社会、经济的发展，1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》已不能应对风景名胜区管理工作的需要。例如，风景名胜区的规划编制、修改工作等制度滞后；对风景名胜区重开发、轻保护；风景名胜区管理机构的设置比较混乱，权责不清；风景名胜区门票和资源有偿使用费的收取、使用制度不完善；法律责任规定得过于原则，可操作性不强等。为了解决现实中出现的问题，2006年9月6日，国务院通过了《风景名胜区条例》。该条例共7章52条，主要规定了风景名胜区的设立、规划、保护、利用与管理及法律责任等内容。

4《黄河水量调度条例》目前，黄河水资源的开发利用量已经处于临界状态，随时有断流的危险，且黄河具有水少沙多、年度来水时空分布不均、年际变化大等特点。黄河的这些特点要求在《水法》的基本框架下，建立一套符合黄河自身特点的管理制度和措施。2006年7月5日，国务院常务会议通过《黄河水量调度条例》。该条例共43条，主要内容包括水量分配、水量调度、应急调度、监督管理与法律责任等方面的内容。

此外，在自然资源保护与管理方面，国务院还颁布了《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》（2006年4月12日通过）等行政法规。

（二）   征收征用制度方面

1《中华人民共和国烟叶税暂行条例》2005年全国人大常委会废止了《农业税条例》。农业特产农业税是依据《农业税条例》开征的，取消农业税以后，意味着农业特产农业税也要同时取消。这样，对烟叶征收农业特产农业税也失去了法律依据。停止征收烟叶特产农业税，将会对烟叶产区的地方财政收入产生较大的影响。按现行财政体制，烟叶特产农业税收入是全部划归县乡财政的，而且，这部分收入在当地财政收入中占有较大比重。停止征收烟叶特产农业税，一定程度上会加剧烟叶产区地方财政特别是县乡财政的困难。为此，国务院于2006年4月28日颁布了《中华人民共和国烟叶税暂行条例》。

2《中华人民共和国车船税暂行条例》1951年的《车船使用牌照税暂行条例》，开征车船使用牌照税。1986年的《车船使用税暂行条例》开征车船使用税，但其不适用于外商投资企业和外国企业。随着市场经济的发展，尤其是加入WTO以后，上述两个暂行条例遇到了现实问题，如内外两个税种，不符合税政统一、简化税制的要求，缺乏必要的税源监控手段等。随着经济的发展，两个税种的税额标准也已偏低。据此，国务院于2006年12月27日颁布了《中华人民共和国车船税暂行条例》。

3《取水许可和水资源费征收管理条例》按照2002年修订的水法，对取水需要加强统一管理，并强化流域统一调度，避免在水资源管理中的地区分割与部门分割；同时，依照行政许可法的规定，需要进一步明确取水许可的条件和程序，增加水资源配置的透明度。2006年1月24日，国务院通过了《取水许可和水资源费征收管理条例》。该条例共58条，内容主要包括取水的申请和受理、取水许可的审查和决定、水资源费的征收和使用管理、监督管理与法律责任等方面。此外，国务院还颁布了《诉讼费用交纳办法》（2006年12月8日通过）、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（2006年3月29日通过）等行政法规。

（三）   安全、卫生等社会管理方面

1《烟花爆竹安全管理条例》烟花爆竹的生产、销售在我国某些地方已成为经济发展的支柱性产业。烟花爆竹生产属于高危行业，具有规模小、设备简单、技术含量低、投资小、风险高等特点。为了加强烟花爆竹的安全管理，预防爆炸事故发生，保障公共安全和人身、财产的安全，2006年1月11日，国务院常务会议通过了《烟花爆竹安全管理条例》。该条例共计46条，主要内容包括烟花爆竹的生产安全、经营安全、运输安全、燃放安全与法律责任等方面。

2《民用爆炸物品安全管理条例》1984年，国务院发布、施行了《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》，对于依法管理民用爆炸物品的作用十分关键。但近年来，涉及民用爆炸物品的安全生产事故多有发生，需要根据民用爆炸物品安全管理的新情况、新特点，修改原条例来完善相应的安全管理制度，进一步明确有关部门和企业的安全管理责任，其具体的法律责任也需要进一步强化。为了加强对民用爆炸物品的安全管理，预防爆炸事故的发生，保障公民生命、财产安全和公共安全，2006年4月26日，国务院常务会议通过了《民用爆炸物品安全管理条例》。该条例共计55条，主要内容包括民用爆炸物品的生产、销售和购买、运输、爆破作业、存储及相关法律责任等内容。

3《艾滋病防治条例》为了预防、控制艾滋病的发生与流行，保障人体健康和公共卫生，根据传染病防治法，2006年1月18日，国务院常务会议通过了《艾滋病防治条例》。该条例共计63条，主要内容包括宣传教育、预防与控制、治疗与救助、保障措施及相关法律责任等内容。该《条例》规定了各级政府防治艾滋病的责任，并明确了艾滋病感染者和艾滋病病人的权利和义务，如规定县级以上人民政府应当向农村艾滋病病人和城镇经济困难的艾滋病病人免费提供抗艾滋病病毒治疗药品，向感染艾滋病病毒的孕产妇免费提供预防艾滋病母婴传播的治疗和咨询。艾滋病病毒感染者和艾滋病病人应当采取必要的防护措施，防止感染他人，不得以任何方式故意传播艾滋病。此外，国务院还通过了《娱乐场所管理条例》（2006年1月18日通过）等行政法规。

（四）   知识产权保护方面

1《信息网络传播权保护条例》随着网络技术的发展，通过信息网络传播权利人的作品、表演、录音录像制品的情况越来越普遍。如何调整权利人、网络服务提供者和作品使用者之间的关系，已成为互联网发展必须认真加以解决的问题。世界知识产权组织于1996年12月通过了《版权条约》和《表演与录音制品条约》。互联网条约赋予权利人享有以有线或者无线方式向公众提供作品的权利，使公众可以在其个人选定的时间和地点获得该作品。我国著作权法将该项权利规定为信息网络传播权，并要求国务院制定具体的保护办法。因此，为保护著作权人、表演者、录音录像制作者的信息网络传播权，鼓励有益于社会主义精神文明、物质文明建设的作品的创作和传播，根据《中华人民共和国著作权法》，2006年5月10日，国务院常务会议通过了《信息网络传播权保护条例》，该条例共27条。

2《中华人民共和国测绘成果管理条例》1989年，国务院颁布了《测绘成果管理规定》，对加强测绘成果的管理，促进测绘成果的应用发挥了重要作用。但随着社会的发展，出现测绘活动的投资主体多元化，从而对测绘成果的汇交、保管和利用也提出了新的要求，同时测绘成果的表现形式也由单一的图纸形式转化为多种格式、多种载体的数字化产品，原有的管理方式已经不能适应这种转变，因此，需要进一步加强对测绘成果利用的管理，维护国家安全。为了加强对测绘成果的管理，维护国家安全，促进测绘成果的利用，满足经济建设、国防建设和社会发展的需要，根据《中华人民共和国测绘法》，2006年5月17日，国务院常务会议通过了《中华人民共和国测绘成果管理条例》。该条例共计32条，主要内容包括测绘成果的汇交与保管、利用、重要地理信息数据的审核与公布及相关法律责任等方面。

（五）   农村制度方面

1《农村五保供养工作条例》1994年，国务院颁布了《农村五保供养工作条例》。然而随着农村税费改革的推进，农村取消了村提留和乡统筹，1994年颁布的《农村五保供养工作条例》中关于农村五保供养资金从“村提留或者乡统筹费中列支”的规定已不适应现实的需要，五保供养工作面临着新情况和新问题。为了做好农村五保供养工作，保障农村五保供养对象的正常生活，促进农村社会保障制度的发展，2006年1月11日，国务院常务会议通过了《农村五保供养工作条例》，原条例废止。新条例共26条，主要内容包括供养对象、供养内容、供养形式、监督管理及相关法律责任等内容。

2《全国农业普查条例》全国农业普查，不仅涉及范围广、调查工作量大、参与部门多、技术要求高，而且调查的难度很大，是一项复杂的社会系统工程。为了科学、有效地组织实施全国农业普查，保障农业普查数据的准确性和及时性，根据《中华人民共和国统计法》，国务院通过了《全国农业普查条例》。该条例共计42条，主要内容包括农业普查的对象、范围和内容；农业普查的组织实施；数据处理和质量控制；数据公布、资料管理和开发应用及表彰和处罚等方面。

（六）   其他行政法规

1《中华人民共和国外资银行管理条例》

随着中国加入WTO，在华外资银行机构数量明显增加，业务品种和经营地域不断扩大。根据承诺，中国应在2006年12月11日前向外资银行开放对中国境内公民的人民币业务，并取消开展业务的地域限制以及其他非审慎性限制，在承诺基础上对外资银行实行国民待遇。为了适应对外开放和经济发展的需要，加强和完善对外资银行的监督管理，促进银行业的稳健运行，2006年11月8日，国务院常务会议通过了《外资银行管理条例》，原《外资金融机构管理条例》同时废止。新条例共计73条，主要内容包括外资银行的设立与登记、业务范围、监督管理、终止与清算及相关法律责任等方面。

2《地方志工作条例》

地方志工作是一项承上启下、有益后世的文化基础事业。然而新的历史时期，地方志工作已不能靠过去的行政命令方式来组织编纂，且由于没有全国性的法律法规可以遵循，修志工作随意性大，为了继承和发扬中华民族优秀文化传统，全面、客观、系统地编纂地方志，科学、合理地开发利用地方志，发挥地方志在促进经济社会发展中的作用，国务院颁布了《地方志工作条例》。该条例共22条。

此外，国务院还颁布了《机动车交通事故责任强制保险条例》、《公安机关组织管理条例》、《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》等行政法规。

在制定行政法规的同时，国务院还根据社会现实的需求对4部行政法规的内容进行了部分修改，被修改的行政法规是《中华人民共和国核出口管制条例》、《价格违法行为行政处罚规定》、《棉花质量监督管理条例》、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》。

四评析与展望

基于中国社会的现实需求和立法工作的加强，2006年的立法在数量上颇丰，不论是法律的制定，还是行政法规的制定都是如此。从整体上来看，与以往的立法相比，2006年立法在立法技术、立法定位等各方面有进一步的飞跃。

（一）   立法技术提升，架构更加合理

2006立法在立法技术上进一步提升，主要表现为：立法注重法规范的系统性，不再忽视各种法律、法规之间的联系和分工而孤立地立法。如《各级人大常委会监督法》的诸多内容都与《立法法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律相互衔接，保持了规范的内在统一性；《农产品质量安全法》也与其他质量监督等法律相互衔接。2006立法的诸多内容一方面表现为对新出现社会现实的规范调整，如《信息网络传播权保护条例》便是网络时代的规范产物；而另一方面则表现为针对社会现实的变化，对以往法律漏洞进行必要的补充，如《未成年人保护法》、《反洗钱法》等。新制定或修改后的法律、行政法规架构也趋于合理，不再单独强调公权力的职权。规范内容在强调公权力职权的同时，也注重对公民权利范围的界定和保护。

（二）   立法强调微观，强化法律责任

以前诸多立法在整体上表现为宏观、抽象型的立法，从而使一些法律、法规在现实中操作性不强。从2006年立法的整体情况看，在保证宏观性的基本需求的基础上，法律、行政法规均强化了法律责任的规范内容，强调法律等规范的微观操作性，如强调对立法责任的具体落实。这不仅有利于贯彻落实立法精神与立法内容，而且对保障公民的权利具有重要的作用。如《银行业监督管理法》在确定监管职权的同时，更加重视监管违法需要承担的具体责任的落实；《义务教育法》也是更侧重于强化政府及教育主管部门的法律责任。同时，对程序环节也通过具体的规范予以明确，而不仅仅是抽象的概括性规定，如《反洗钱法》规定调查可疑交易活动时，调查人员不得少于二人，并出示合法证件和国务院反洗钱行政主管部门或其省一级派出机构出具的调查通知书。询问应当制作询问笔录等。这些也表明立法中突出规范的微观性，从而使其具体且可操作。

（三）   强调权利意识，淡化管理色彩

2006年立法的整体定位是以权利为中心，即使是对于政府权力的规范，其最终目的也是为了保障公民的权利。如《义务教育法》中规定，教师应当尊重学生的人格，不得歧视学生，不得对学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为，不得侵犯学生合法权益。《合伙企业法》的关键内容之一即有限合伙制度的确立，也是对有限合伙人权利保障制度的确立。在对权利强调的同时，法律、行政法规的管理色彩也相应地淡化。这种立法定位体现了人权时代的法制要求。

在告别2006年立法的收获之际，2007年立法工作已悄然启动。

根据2007年的立法计划，截止2008年初，我国现行有效的法律将达230件左右，将初步形成较为完备的社会主义法律规范体系，从而为和谐社会的建设奠定坚实的法制基础。从立法内容来看，2007年立法计划在完善经济领域立法的同时，加强了社会领域的立法，如突发事件应对法、城乡规划法、就业促进法等。同时2007年立法将进一步加强立法工作的民主化、科学化，从而保证立法质量与水准的提高，如将法律草案书面征求意见的同时，通过专题调研和召开座谈会、论证会、听证会等形式直接听取代表及社会各个方面的意见，且保证所采取的各种立法参与形式不流于形式，真正保证立法的科学与民主，提高审议和修改草案的质量。对事关人民群众切身利益的重要法律草案，通过媒体等途径向社会全文公布，广泛征求各方面的意见。对法律草案中涉及的重大问题和不同看法，进行深入调研，充分论证，认真听取有关意见，在立法条件成熟后再提请表决，从而使制定的法律符合中国的国情。（王书成 中国人民大学宪政与行政法治研究中心研究助理）