农民工讨薪成本和欠薪难讨的症结

——劳动合同法的相关问题(一)

《中国青年报》2005年6月9日发表文章《农民工欠薪难讨的制度症结》，特别报道了北京青少年法律援助与研究中心关于农民工维权的调查报告。报告指出，我国现阶段农民工总数在1.5亿人以上，80％的农村家庭有人在外打工，农民工已成为城市建设的生力军。然而，大量农民工却得不到自己应得的薪酬，虽然解决拖欠农民工工资问题已引起了国务院的高度重视，然而，欠薪难讨，维权困难，仍是农民工心中最大的痛点。因此，亟须寻求降低农民工维权成本，维护其利益的制度改革路径。

一、欠薪情况和讨薪成本

自2003年12月开始，北京青少年法律援助与研究中心在全国8个省发放调查问卷8000份，调查农民工维权案件17件。在接受调查的农民工中，48.1％的人有过出门打工但拿不到工资的经历，其中30.6％的人有100—1000元的工资没有拿到，15.7％的人有1000—5000元的工资没有拿到，1.6％的人有，5000元以上的工资没有拿到。据全国总工会不完全统计，至2004年11月中旬，全国进城务工的农民工被拖欠的工资约有1000亿元。而为索回这1000亿元欠薪，整个社会需要付出至少3000亿元的成本。

调查显示，农民工讨薪需付出四大成本：经济成本、时间成本、政府成本、法律援助成本。接受调查的农民工平均讨薪的综合成本在3420—5720元之间。如果提供法律援助，则成本最少需要5000元，最高超过9000元。为了要一个处理结果，农民工往往要到有关政府部门去几次甚至十几次，有的农民工仅仅在向劳动监察大队举报阶段就要花出几百元至上千元的交通费、食宿费等费用。即便按最保守的920元经济成本计算，维权成本也已超出他们实际被拖欠的工资。根据对17个案件调查情况来看，每个案件综合成本都超过1万元。在时间成本上，据《改革内参》2005年第25期上报道的广东省总工会法律顾问室的调查，农民工从权益被侵害向劳动部门举报或仲裁，等到最后的处理结果一般要耗上半年时间。如果当事人对仲裁裁决不服，又不得不走上司法诉讼之路。在这段时间内，他们无法正常劳动。工伤农民工打官司一般要经过4至10道程序，花费时间至少要一年左右，有的要耗3至5年，甚至会变成“无尾案”。而政府部门同样也要支付时间成本和经济成本：政府部门和司法机关处理一起农民工维权案件，如果走完一个完整的程序，至少需要13—25天的时间。

由于依法维权需要付出的成本太高，程序繁琐，处理时限过长，而且付出巨额成本后得到的权利不能弥补其维权过程中付出的成本，所以许多农民工不愿意通过劳动监察、劳动仲裁以及诉讼等合法方式解决劳动争议。基于此，有的农民工甚至选择了暴力手段或极端方式来维护自己的合法权益，如跳楼、爬塔吊等。近期发生的农民工王斌余讨薪受辱，一怒之下手刃多人的事件就是一个极端的例子。这些恶性事件，不仅直接威胁着农民工、用人单位老板的生命财产安全，而且直接威胁着社会的公共安全和稳定。

二、现行法律和制度在保护农民工权益方面的欠缺

1.农民工受不受劳动法保护，还是个边界模糊的问题

按照现行法律规定，劳动关系受《劳动法》调整，雇佣关系受《民法》、《合同法》调整。这就要求农民工只能是在与用人单位建立劳动关系、成为用人单位的一员之后，所发生的争议才属于劳动争议，受《劳动法》调整。如果农民工是受没有用人资质的包工头雇佣，虽然从事的是没有任何差别的劳动，发生了工资被拖欠、受了工伤后，向劳动监察大队举报或者向劳动争议仲裁委员会申请仲裁时，却会被以“不属于劳动法的调整范围”为由拒绝受理。

在大量欠薪纠纷中，劳动部门认为不属于劳动关系而拒绝受理，法院以劳动关系应当先经劳动仲裁而拒绝直接立案，使权益受到侵害的农民工无所适从，不知应当先找劳动部门还是先找法院，等到了解清楚之后往往又因为超过仲裁申请时效而被驳回。到底哪些属于劳动关系，哪些属于雇佣关系，现行法律并没有作出明确具体的规定。不单是农民工，即便是劳动部门的工作人员或专家学者，对于劳动关系与雇佣关系的划分也是众说纷纭。而且，按照最高法院适用劳动法的司法解释，农民工追讨工资发生劳动争议，必须先拿到劳动争议仲裁委员会的《不予受理通知书》，法院才给立案。而现实中经常是仲裁委口头通知不予受理，却不开具不予受理通知书。

许多本应由劳动部门处理的争议在劳动监察大队、劳动争议仲裁委员会和法院之间被推来推去，不仅延误了农民工的维权时间，人为扩大了农民工的维权成本，而且把大量权益受到侵害的农民工排除在劳动法保护范围之外，使原本简单的问题复杂化，许多能够解决的问题长期得不到解决。

2.用人单位普遍不和农民工签劳动合同

农民工权益被侵害、尤其是农民工被拖欠工资的一个直接原因就是用人单位不与农民工签订劳动合同。根据对黑龙江省哈尔滨市1000名农民工的调查问卷统计显示，只有19.58％的农民工与用人单位签订了书面劳动合同；52.20％的农民工与用人单位只有口头约定，还有21.1l％的农民工与用人单位既没有签订书面劳动合同，也没有口头约定。更多的农民工出于“老乡介绍的、不签劳动合同也没事”以及“怕被解雇”等方面的考虑，在用人单位不签书面劳动合同的情况下，也不会主动坚持。由于没有书面劳动合同的约束，发生劳动争议后缺乏最直接的证据和侵权与否的标准，用人单位才敢在农民工工资、保险、工伤赔付等问题上肆无忌惮。

3.《劳动保障监察条例》还没能从立法上解决许多实际问题

2004年12月1日，国务院制定的《劳动保障监察条例》正式实施。该条例的实施，在一定程度上明确了劳动保障行政部门的行政权限和劳动监察大队的监察范围。但是从现实情况看，还有许多实际问题没能从立法上得到解决。如《劳动保障监察条例》规定的检查对象仍然限定为用人单位，对于没有营业执照、没有用人主体资格的非法用人单位没有规定查处措施，对用人单位不与劳动者签订劳动合同的违法行为仅仅规定为“责令改正”而没有行政处罚的刚性规定。

三、加快相关法律的制定和制度的改革

对于农民工权利保障问题，当前迫切需要的是对相关法律的制定与制度的改革。否则，即使花大力气解决了当前欠薪问题，如果没有制度上的保障，还将继续产生严重的欠薪现象。

1.建议修改劳动法，统一确定并根据现实情况扩大《劳动法》的适用范围，通过立法对劳动关系确定一个简单而又明确的统一标准，让每一个提供合法劳动的农民工都能享受到《劳动法》的特殊保护。

2.增强政府的责任意识，通过政府强有力的介入，建立起类似警察队伍的“劳动警察”，变农民工维权为政府维权。大规模增加劳动监察员数量。扩大劳动监察员在处理劳动违法案件时的执法权限，对于违法事实清楚的，可以先行查封、扣押、冻结、变卖用人单位的相关财产，强制用人单位先行支付拖欠的农民工工资。严格劳动监察机构的职责，接到农民工举报的，必须及时查处。能够立即解决的案件，应当限时解决。对于劳动监察人员渎职的，应追究其法律责任。

3.改革现行的劳动争议处理体制。一是改变觋行的先仲裁才能再诉讼的劳动争议审判体制，或裁或诉，各自终局。二是设置专门的劳动法庭，通过立法将审理劳动争议案件的时限缩短。当然，如果能够直接建立劳动法院，通过立法规定劳动争议案件适用区别于民事诉讼、行政诉讼的特定程序，以保障这类案件能够及时有效被审结，将是最佳改革思路。

4.尽快制定专门的《工资法》或《工资条例》，对拖欠工资者加重处罚力度，对于拖欠劳动者工资数额巨大或情节恶劣的，按刑事犯罪处理。作为《劳动法》重要的配套法律，《劳动合同法》、《劳动争议处理法》也应加快制定。