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论破产法市场化实施的社会配套法律制度建设

发布时间: 2017-06-14 11:15:24  |  来源: 人民法院报  |  作者: 王欣新  |  责任编辑: 杨展飞

今年是企业破产法实施十周年。十年之际,关心破产法的人们都不禁在回顾与展望。破产法的实施是为了解决问题,所以回顾与展望也要以问题为导向,回顾以发现问题,展望以解决问题。

《2015年中央经济工作会议公报》强调指出,“要依法为实施市场化破产程序创造条件”。公报之所以提出“创造条件”这一目标,就是因为目前要想完全实施市场化破产程序还不具备充分条件。对当下的中国而言,实施市场化的破产至少应具备三方面的条件。第一是有市场化的破产法,要能够正确理解与执行破产法,对实践中遇到的法律规定不明确或没有规定的问题,要以市场化的观念有担当、有创新的予以解决,对立法与执法中发现的问题要及时修订、完善立法,包括制定相应的司法解释。第二是法律实施组织与人员的建设,主要包括法院与管理人两个方面。如建立破产专业审判庭或合议庭组织,配备充足的审判力量,健全破产案件审理法官的工作业绩考核与激励制度,对审判人员的常态化业务培训;管理人名册的常态化更新调整,管理人与案件的分级管理,管理人指定方式的改革,管理人的监督与追责制度,管理人协会的建立,等等。第三是破产法市场化实施的社会配套法律与制度建设。

我认为,目前“要依法为实施市场化破产程序创造条件”,保障破产法市场化顺利实施的关键,主要不在于前两项事项。尽管破产法本身确实有需要补充、修改、完善之处,对法律的理解与执行同样存在一些问题,组织建设方面也存在问题,但这些问题通常是可以通过法院系统以及破产法律人的内部协调机制调整的,尤其是通过法官、管理人的观念转换、创新担当与努力工作得到解决的。也就是说,至少这些破产法圈内的问题基本上是属于所谓“破人”可以掌控的,原则上可以通过自力解决。例如,最高人民法院近年来出台了《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定》(一)(二);实施立案登记制,发布《关于破产案件立案受理有关问题的通知》,以解决破产案件受理难问题;建立全国企业破产重整信息网,发布《关于企业破产案件信息公开的规定(试行)》;发布《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》,建立破产审判庭等专业化审判组织;继《中华人民共和国民事诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》对执行转破产问题作出原则性规定后,发布《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》;等等。现在问题的关键是破产法实施的各种外部社会配套的法律与制度不完善,即实施市场化破产程序的外部社会条件不完备,而要想解决这些问题就往往超出了法院与“破人”们的职权与能力范围了,更令人无奈的是,负有解决这些社会问题义务的某些政府有关部门对解决问题持懈怠态度且不自觉。

破产法在市场经济中具有重要的地位,原因之一就是因为它是具有强外部性的法律,可以对整个社会与经济产生广泛、重要的影响。一个企业的破产不仅会产生债权债务清偿、财产资源分配等法律问题,还会产生诸如职工就业安置、社会救济、非经营性资产处置、工商与税务调整、信用修复等一系列需要政府履行职责解决的社会衍生问题,破产制度的发展与改革会对整个社会产生极为深远的影响。另一方面,没有充分的外部法律与社会制度环境的支撑与保障,破产法普遍的市场化实施是不可能的。在其他市场经济国家中,经过长期的发展,诸多破产衍生社会问题都已由政府通过相应的法律予以制度化、社会化的解决,如建立职工工资保障基金、破产基金,有健全的失业救济与再就业保障,在税收与企业管理等方面有与破产法相互配合衔接的制度,所以不需要对这些社会问题通过或借道破产程序解决。但目前我国有关破产法实施的各种社会配套法律与制度远未建立完善,政府尚没有制定相应的法律对破产衍生社会问题以制度化的方式解决,所以破产法的实施在很多地方还离不开乃至依赖于地方政府直接或间接的个案支持与服务。这种问题解决方式是具有较大不确定性社会风险的,是一种人治而非法治的非常态化方式,也是破产法至今难以完全市场化、法治化、常态化实施的原因之一,是我们在深化市场经济体制改革中必须解决的问题。

企业破产社会配套制度不健全的主要原因之一,是政府未能积极、有预见或者亡羊补牢地履行其工作职责,即政府应当办的事没有及时办或没有办好,没有做到“为实施市场化破产程序创造条件”,没有“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”(十八届三中全会公报)。目前一些与破产相关的法律和社会制度往往仅着眼于对正常经营的常态企业的调整,而缺乏对处于债务困境与破产程序中的非常态企业进行常态化调整的理念和措施,远远落后于现实发展的需要,其与破产法之间的生态关系处于隔离、缺失与冲突的状态,不仅不能对破产法的实施起到有机配套、衔接与融合的保障效应,其制度缺陷反而成为破产法市场化实施的障碍。由于法院与中介机构管理人既无财务资源也无法定职权解决这些本应由政府解决的社会问题(虽因其发生在破产程序中而不得不协助地方政府处理),就使得法院在面临这些难题时不得不更多地依赖于地方政府对破产企业个案的临时性调整措施解决。但有些地方政府缺乏对破产法的正确认识,企业一旦进入破产程序,就消极的将本应由其负责的破产衍生社会问题解决责任推卸给法院与管理人,使破产案件的审理陷于困境。这使得法院不愿意受理地方政府不承担其应尽社会义务的破产案件,并导致一些法院不得不借助于指定政府清算组为管理人的方式,将政府的行政力量拖入破产案件,以缓解、疏导其面临的破产衍生社会问题解决压力,由此形成了一种恶性循环,严重影响管理人的市场化指定和破产法的市场化实施。

我认为,解决这一问题,首先是要让政府有关部门端正观念,认识到解决企业破产衍生社会问题是政府的本职工作,是其应尽的法定职责,法院和管理人实际上是在帮助政府解决困难,从而依法积极配合各项破产工作,而不能站在一边看热闹,甚至有意无意地给破产审理工作设置阻力、制造障碍。其次是各级政府要主动承担起建立解决破产衍生社会问题常态化、规范化调整的法律与制度的责任。必须迅速及时的修改那些影响、阻碍破产法市场化实施的各项法律、各种制度,而不能放任其继续制约破产法的实施,要调动社会资源,逐步建立各项具体的配套执行制度与机制,以保障政府解决企业破产衍生社会问题职责的切实履行。

企业破产衍生社会问题是客观存在的,解决问题的正确方法,不是将政府重新推向行政直接干预企业破产的前台,走非市场化、非法治化的政策性破产老路,包括诸如向后退缩到固化由政府清算组担任管理人模式等。因为政府在破产案件中要实现的目的,与破产法的立法目的以及法院的破产审判目的是存在较大落差的。政府关注的是其行政利益与目标,包括维护社会和谐稳定、维护地方经济、保护地方企业等,往往并不在意债权人等破产利害关系人的利益与债务清偿的公平。在政府行政权力直接介入破产案件后,往往会影响乃至破坏破产法的市场化实施,使破产程序变成政府不当干预市场经济的渠道。所以,政府应当在破产法律程序之外发挥其社会调整作用。我们应当督促、协助政府尽快建立起完善的社会配套制度,如常态化的政府财政支持企业破产社会费用制度,建立职工工资保障基金、管理人报酬保障基金等制度,以及在工商管理、企业挽救融资制度、重整企业信用修复、破产企业税务合理调整、企业破产注销、企业档案保存管理等方面及时进行适应破产法市场化实施需要的改革,建立相应制度从根本上解决问题。在能够以法律和制度统一解决衍生社会问题之前,在地方政府层面应当采取类似浙江等地区建立的“府院联动”等机制,对企业破产提供全面的临时性协同处理和个案支持,避免破产的社会负效应过度溢出,影响社会稳定和经济发展,并逐步总结经验,通过地方政府文件制定常态化调整制度,以市场化、法治化的方式保障破产法的实施,实现中央“为实施市场化破产程序创造条件”的目标。在这一过程中,最高法院和各级法院应当积极向全国人大及其常委会、中央和地方政府就破产衍生社会问题的解决,对影响破产法实施的其他立法与制度的修改与完善,对破产法配套实施制度的建立,提出建议,督促解决,以最终实现破产法的市场化实施。(中国人民大学法学院教授 王欣新)

 
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